Текст электронного учебника. Правовое регулирование антикоррупционной деятельности

• Название: Правовое регулирование антикоррупционной деятельности
• Дата: 30.01.2023
• Размер: 2.65 Mb.
• Имя файла: Текст электронного учебника.pdf
• Тип: Документы; #913017
• страница: 14 из 14

Взыскание в виде замечания может быть применено к гражданскому слу- жащему при малозначительности совершенного им коррупционного правона- рушения на основании рекомендации комиссии по урегулированию конфлик- тов интересов.
В акте о применении к гражданскому служащему взыскания в случае со- вершения им коррупционного правонарушения в качестве основания примене- ния взыскания указывается статья 59.1 или 59.2.

169
Копия акта о применении к гражданскому служащему взыскания вруча- ется гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня изда- ния соответствующего акта.
Гражданский служащий вправе обжаловать взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Слайд 194
Аналогичные меры с учетом определённой специфики предусмотрены для сотрудников Следственного комитета. За неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником Следственного комитета своих служебных обязанно- стей и совершение проступков, порочащих честь сотрудника Следственного комитета, к нему применяются следующие дисциплинарные взыскания:
 замечание, выговор;
 строгий выговор;
 понижение в специальном звании;
 лишение медалей Следственного комитета;
 лишение нагрудного знака «Почетный сотрудник Следственного ко- митета Российской Федерации»;
 предупреждение о неполном служебном соответствии;
 увольнение из Следственного комитета по соответствующему основа- нию.
Схожие меры предусмотрены ФЗ «О прокуратуре РФ», ФЗ РФ «О служ- бе в таможенных органах РФ», ФЗ «О полиции». Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свобо- ды граждан» предусматривает ответственность госслужащего за действия, ве- дущие к нарушениям прав и законных интересов граждан. Данная ответствен- ность обусловлена обязанностью госслужащего признавать, соблюдать и за- щищать права и свободы человека и гражданина.
В случае признания действия или бездействия госслужащего незаконным суд определяет ему меру ответственности, предусмотренную статьей 14

170 указанного закона или иными федеральными законами, вплоть до представления об увольнении. Госслужащий вправе обжаловать судебное решение в вышестоящий суд в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством.
На основании решения суда орган или руководитель, имеющий право налагать взыскания, издает приказ или постановление о применении той меры ответственности, которую избрал суд. Эта мера может быть отменена или изменена только на основании соответствующего судебного решения.
Слайд 195
Перейдем к вопросу о дисциплинарной ответственности муниципаль- ных служащих.
Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих представля- ет особый интерес прежде всего потому, что это наиболее распространенный вид юридической ответственности, к которой привлекаются муниципальные служащие. Действительно, в процессе прохождения муниципальной службы возникают ситуации, когда в силу различных причин муниципальный служа- щий не исполняет или ненадлежащим образом выполняет должностные обя- занности.
Мерой дисциплинарной ответственности является дисциплинарное взыс- кание. Дисциплинарные взыскания – это основная по своему значению и коли- честву установленных мер группа средств дисциплинарного принуждения. Это карательные по своей сути санкции, создающие для нарушителей ситуацию определенного правового урона. Цель дисциплинарных взысканий – наказание лица за факт проступка или противоправную линию поведения, общее и част- ное предупреждение. Не следует также недооценивать воспитательное воздей- ствие дисциплинарного взыскания на личность нарушителя. Оно призвано культивировать в управленческом аппарате как на государственном, так и на муниципальном уровне атмосферу законности и неукоснительного соблюдения правопорядка. Знакомство с дисциплинарной практикой органов местного са-

171 моуправления позволяет говорить, что воспитательное значение дисциплинар- ных взысканий заметно недооценивается, явно доминирует их сугубо каратель- ная направленность.
Слайд 196
Дисциплинарная ответственность муниципального служащего регулиру- ется ФЗ «О муниципальной службе РФ» и Трудовым кодексом РФ. За соверше- ние дисциплинарного проступка представитель нанимателя имеет право при- менить следующие дисциплинарные взыскания:
 замечание,
 выговор,
 увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.
Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно, до решения вопроса о его дисциплинарной ответствен- ности, отстранен от исполнения должностных обязанностей. Отстранение му- ниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.
Статьей 27.1 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» регулируются взыска- ния за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей.
Имеются в виду заперты и обязанности, установленные для целей противодей- ствия коррупции.
За несоблюдение запретов к муниципальному служащему могут быть применены указанные выше дисциплинарные взыскания.
Кроме того, муниципальный служащий подлежит увольнению с муници- пальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонару- шений, связанных с неурегулированием конфликтов интересов. Он также под- лежит увольнению в случае представления ложных сведений о доходах, расхо- дах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непред- ставлении таковых.

172
Слайд 197
При применении взысканий учитываются:
 характер совершённого муниципальным служащим коррупционного правонарушения;
 его тяжесть;
 обстоятельства, при которых оно совершено;
 соблюдение муниципальным служащим других ограничений и запретов;
 соблюдение требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;
 предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей.
Административная ответственность муниципальных служащих имеет важную особенность. Дело в том, что в связи с исполнением должностных пол- номочий ее несут не все из них, а только те, кто являются должностными лица- ми. Следует отметить, что классификация субъектов административной ответ- ственности, сложившаяся в отечественной науке административного права, от- носит должностных лиц к так называемым специальным субъектам. Это лица, специально указанные в правовой норме либо в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, не каждый муници- пальный служащий в силу различий в статусе может быть привлечен к админи- стративной ответственности.
Слайд 198
Следующий вопрос, на котором мы остановимся, – административная от- ветственность должностных лиц.
Должностные лица в силу реализуемых ими полномочий имеют широкие возможности влиять на участников управленческих общественных отношений.
Например, путем издания правовых актов или отдачи обязательных для испол- нения распоряжений, поручений и указаний подчиненным сотрудникам. По-

173 этому общественная вредность совершённого ими противоправного деяния, об- разующего тот или иной состав административного правонарушения, сформу- лированный в законе, оказывается выше, чем если бы правонарушение совер- шил обычный гражданин, то есть общий субъект административной ответ- ственности. Именно поэтому законодатель предусматривает для должностных лиц, совершивших административное правонарушение, более суровое админи- стративное наказание.
Совершая административное правонарушение, должностное лицо нано- сит ущерб не только конкретным общественным отношениям, но и престижу публичной власти, дискредитирует ее авторитет в глазах населения. Для долж- ностных лиц органов местного самоуправления это особенно актуально, по- скольку, как отмечалось выше, из всех уровней публичной власти муниципаль- ная власть наиболее приближена к людям, находится у них на виду.
Административная ответственность должностных лиц, включая долж- ностных лиц органов местного самоуправления, предусмотрена по большин- ству составов административных правонарушений. По некоторым из них адми- нистративную ответственность несут исключительно должностные лица.
Например, статья 17.4 «Непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи». Или статья 19.6 КоАП РФ «Непринятие мер по устра- нению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения». Производство по делам об административных правонаруше- ниях в отношении должностных лиц местного самоуправления ведется по об- щим правилам, установленным в разделе IV КоАП РФ.
Слайд 199
Следующий вопрос – гражданско-правовая ответственность за коррупци- онные правонарушения.
Задачи гражданско-правового регулирования, функции и принципы гражданского права, определенные в статье 1 Гражданского кодекса РФ, изна- чально не преследуют цели репрессивного воздействия на правонарушителя.

174
Потому гражданско-правовые санкции направлены преимущественно на вос- становление положения, предшествовавшего правонарушению. Они имеют яр- ко выраженный компенсаторно-восстановительный, а не карательный характер, ориентированы на полное возмещение причиненного вреда.
Гражданско-правовые средства и гражданское законодательство самосто- ятельно не регулируют и не разрешают вопросы о выявлении и пресечении коррупционных правонарушений. Они играют вспомогательную роль в восста- новлении правового положения, предшествовавшего их совершению, содей- ствуют наиболее полному возмещению причиненного вреда.
Нормы гражданского законодательства могут образовывать дополнитель- ный правовой инструмент борьбы и противодействия коррупционным преступ- лениям. Он применим в единстве с нормами уголовного и уголовно- процессуального права, но не в качестве единственно возможной альтернативы норм уголовного или административного права.
Борьба с коррупционными правонарушениями и преступлениями кор- рупционной направленности образует комплексную задачу слаженного взаимо- действия всех отраслей законодательства. В первую очередь требуют детальной проработки и конкретизации виды и общее понятие коррупционных правона- рушений в российском законодательстве и доктрине.
Гражданско-правовые санкции за совершение коррупционных правона- рушений могут применяться только в том случае, когда в установленном по- рядке и процедурах установлен правонарушитель и его вина доказана вступив- шим в силу судебным актом.
Слайд 200
Исторически сложилось, что правовое противодействие взяточничеству оказывалось именно уголовным правом. И это вполне логично, поскольку кор- рупционные правонарушения квалифицируются не иначе как преступления, наказуемые уголовными наказаниями. Верно и то, что коррупционные схемы на корню подрывают авторитет и доверие населения к аппарату государствен-

175 ных служащих, в их изобличении и искоренении заинтересовано общество.
Общественная опасность коррупционных правонарушений чрезвычайно высо- ка. Поскольку их совершение не только дискредитирует значимость органов власти и управления, но и влечет за собой слияние преступного поведения с государственным аппаратом, а он перестает выступать мерилом законности и правопорядка.
На текущий момент система российского гражданского законодательства не обеспечивает адекватные и эффективные механизмы противодействия кор- рупционным преступлениям. Обращают на себя внимание как трудности и пробелы в восприятии международного регулирования, так и более частные национальные особенности российского законодательства.
До настоящего времени Российской Федерацией не ратифицированы важнейшие акты международного права. Речь идет о статье 20 Конвенции ООН против коррупции, принятой Резолюцией от 31 октября 2003 года. В ней гово- рится, что каждое государство-участник рассматривает возможность принятия законодательных мер.
Эти меры могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно.
Например, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать.
Слайд 201
Конечно, данная норма не может не вызывать вопросов, поскольку пред- лагает механизм объективного вменения вины в уголовном процессе через гражданско-правовой, имущественный статус государственного служащего или его близких родственников. Получается, что само имущество, находящееся в собственности, является достаточным доказательством вины. Тем самым игно- рируется фундаментальная значимость презумпции невиновности, а граждан- ское право становится подспорьем в выполнении задач уголовного и уголовно- процессуального законодательства. Едва ли с таким подходом можно согла-

176 ситься лишь на том основании, что общественная опасность от совершения коррупционных правонарушений возрастает и распространяется в различных модификациях подобно инфекционной эпидемии в обществе.
Российский законодатель пошел по иному пути, как видно, определив бо- лее оптимальный подход в национальном гражданском законодательстве. За- планированная Концепцией развития гражданского законодательства реформа вещного права была отложена на неопределенное время. А пока выборочно и фрагментарно дополнены нормы ГК РФ о прекращении права собственности новым основанием. В пункте 9 части 2 статьи 235
ГК закреплено правило об обращении в доход государства имущества, в отношении которого не пред- ставлены доказательства его приобретения на законные доходы по законода- тельству о противодействии коррупции.
В настоящее время практика применения данной нормы не сложилась, чему находится довольно простое объяснение – изначальная неопределенность порядка ее применения и круга субъектов. Пункт 9 части 2 статьи 235 имеет значение локальной нормы и адресную направленность в отношении лица, осужденного вступившим в силу приговором за получение взятки. Он не явля- ется общей нормой, распространяемой на всех субъектов гражданского права.
Например, на любых третьих лиц, контрагентов лица, впоследствии осужден- ного за совершение коррупционных преступлений.
Слайд 202
Абсурдна сама идея автономного существования механизма конфискации в гражданском законодательстве в отрыве от законодательства уголовного и административного. До настоящего времени Российская Федерация без веских удовлетворительных причин и оснований не ратифицировала Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года. В то время как данная Конвенция содержит ряд заслуживающих внимания реко- мендаций по развитию национального законодательства и правоприменения.

177
Отсутствие слаженного механизма гражданско-правовых средств проти- водействия коррупционным преступлениям образует существенный пробел в законодательстве современной России. В частности, нет специальных норм о недействительности коррупционных сделок, позволяющих определить потер- певшего при совершенном коррупционном правонарушении. В теоретической литературе практически отсутствуют исследования, определяющие понятие и последствия коррупционной сделки.
Теоретические наработки, ориентирующие судебно-арбитражную прак- тику на квалификацию коррупционных сделок п статье 169 ГК, не достигают своей цели.
Это обусловлено тем, что вследствие гуманизации гражданского законодательства правила данной статьи предусматривают в качестве правово- го последствия для сделки двустороннюю реституцию.
Статья 169 ГК является общей, «каучуковой» нормой, действие которой не может обеспечить восстановление баланса прав и законных интересов, су- ществовавшего до заключения и исполнения коррупционной сделки. В док- трине недействительность сделок, совершённых с противоправными целями, традиционно связывалась с действием общих норм, сферу действия которых трудно оценить заранее.
Слайд 203
Конфискация является не гражданско-правовой санкцией или мерой гражданско-правовой ответственности в собственном смысле слова.
Она вы- ступает особым правовым последствием совершения преступления или право- нарушения, ответственность за которое в санкции нормы уголовного или адми- нистративного права предусматривает в качестве наказания конфискацию. ГК
РФ лишь закрепляет гражданско-правовые последствия конфискации как пре- кращения права собственности, конкретизируя уже установленную законодате- лем санкцию. Традиционно в юридической литературе по гражданскому праву даже в период отрицания частноправовых начал регулирования имуществен- ных отношений конфискация рассматривалась в виде наказания.

178
Пункт 8 части 2 статьи 235 ГК нуждается в конкретизации. Поскольку практическое применение этой нормы осложнено неясностью круга лиц, чье имущество может быть обращено в доход РФ. Это обусловлено также неопре- деленностью процессуальной формы и вида судопроизводства, при котором может осуществляться обращение в доход государства такого имущества.
Норма пункта 8 части 2 статьи 235 имеет ярко выраженную специфику.
От разновидности конфискации ее отличает то, что отсутствие доказательств приобретения имущества на законные средства и доходы само по себе еще не образует никакого правонарушения или преступления, а может порождать лишь предположения.
Слайд 204
Сказанное актуализирует задачу совершенствования российского граж- данского законодательства в части установления специального состава недей- ствительности коррупционной сделки. Необходимо установить специальные правовые последствия ее недействительности в виде односторонней реституции и компенсации, размер которой должен составлять не менее 25 % цены такой сделки.
Перед доктриной и законодательством стоит актуальная задача опреде- ления единого подхода к коррупционным сделкам и их конкретных видов.
Гражданско-правовой механизм противодействия коррупционным право- нарушениям не может ограничиваться предусмотренными законодательством составами недействительности коррупционных сделок. Целесообразно также использовать богатый потенциал гражданского права в части одностороннего расторжения договора, экономическая невыгодность исполнения которого для публичного образования будет установлена в ходе контрольно-ревизионных мероприятий деятельности органа власти или должностного лица. Односторон- нее расторжение договора не должно обосновываться вступившим в силу при- говором уголовного суда по делу о коррупционном преступлении. Заключение фиктивных и «откатных» договоров, в ряде случаев преследующих единствен- ную цель легализации денежных средств или заключенных по заведомо завы-

179 шенным или заниженным ценам, процветает в сфере государственных закупок и заказов.
Регламентированное законодательством право одностороннего растор- жения договора во многом способно гарантировать интересы публичной вла- сти и обеспечить целевое расходование бюджетных средств, залатать бреши в бюджете.
Перспективным направлением совершенствования действующего рос- сийского гражданского законодательства может стать закрепление норм о воз- мещении репутацио́нного вреда публично-правовому или муниципальному об- разованию.
В соответствии с ГК РФ нематериальные блага защищаются граж- данским законодательством, если иное не вытекает из существа этих нематери- альных благ. При этом к нематериальным благам относятся в том числе доброе имя и деловая репутация.
Слайд 205
В настоящее время в судебной практике сложился подход, согласно кото- рому подлежит компенсации репутационный вред, причиненный действиями или бездействием, нарушающими неимущественные права юридического лица.
Вред в данном случае причиняется в том числе формированием в обще- стве негативного суждения о соответствующем субъекте в сфере осуществляе- мой им деятельности. При этом формирование положительной оценки о субъ- екте зависит не только от органов управления, но и от каждого его сотрудника.
Нематериальный вред подлежит возмещению по правилам при доказанности общих условий дели́ктной ответственности. В частности, наличия противо- правного деяния со стороны ответчика, неблагоприятных последствий этих действий для истца. Обязательно и наличие причинно-следственной связи меж- ду действиями ответчика и возникновением неблагоприятных последствий на стороне истца, вины причини́теля вреда.
Для подтверждения наступления не- благоприятных последствий в виде нематериального вреда истца необходимо

180 установить факт сформированной соответствующей репутации истца, а также факт утраты доверия к его репутации.
При выявлении причинно-следственной связи между действиями ответ- чика и возникновением неблагоприятных последствий на стороне истца суды должны учитывать наличие реальной возможности влияния действий ответчика.