рынок анализ 5 G. Комплексная_программа_5G. Программа содействия развитию 5G в России Комплексная программа содействия развитию 5G в России 2 0 2 1
 Скачать 5.24 Mb.
|
|
/ 2.2. Упрощение процедур назначения частот Описание проблемы Согласно существующей сегодня регуляторной практике, для полу- чения разрешения на выход базовой станции в эфир (так называемое частотное присвоение) оператору нужны результаты экспертизы элек- тромагнитной совместимости (ЭМС) для каждой из них. Экспертизу на платной основе проводит ФГУП «ГРЧЦ», а годовые затраты крупного оператора связи на нее составляют около 1 млрд рублей. Это соиз- меримо с капитальными вложениями на строительство сети сотовой связи в среднем по географическим размерам субъекте Российской Федерации. При активном будущем использовании сетями 5G миллиметровых диапазонов число базовых станций в сетях операторов, как и число радиорелейных станций для расширения транспортных сетей, уве- личится кратно. Каждому оператору придется получить результаты десятков миллионов платных экспертиз ЭМС, а ежегодные затраты на них фактически сравняются с ежегодными суммами капитальных вложений на развертывание сетей. 50 51 Международный опыт Примером гибких регуляторных процедур по присвоению частот можно назвать Великобританию. Закон о беспроводной телеграфии 17 (ключевой для регулирова- ния использования радиочастотного спектра) наделяет полномочи- ями по оформлению лицензий на использование спектра, а также взимание платы за лицензии регулятора в сфере телекоммуникаций Великобритании — The Office of Communications, (Ofcom). Ряд положе- ний этого закона показывает однозначную приверженность регулятора к смягчению процедур регулирования использования спектра. Так, для разрешения на размещение маломощных базовых станций достаточно представить в Ofcom технические условия обеспечения ЭМС, согласованные между оператором, устанавливающим базовую станцию, и операторами, уже работающими на этой территории. Ofcom же устанавливает условия ЭМС, только если указанный консенсус не был достигнут в отведенный операторам срок. В марте 2017 года была опубликована национальная стратегия «Мобильные технологии следующего поколения: 5G. Стратегия для Великобритании». В ее рамках правительство Великобритании пору- чило Ofcom подготовить предложения, как упростить лицензирование спектра для содействия строительству сетей 4G и 5G, включая доступ к радиочастотному спектру для сетей 5G. Ofcom подготовил и опу- бликовал этот документ (Review of the authorization regime for spectrum access) в декабре 2017 года. Документ описал ключевые цели развития мобильной связи: расширить охват и увеличить пропускную способность сети, одно- временно поддержав эффективную конкуренцию и продвинув инве- стиции и инновации; как можно раньше предоставить абонентам и предприятиям по всей Великобритании возможности использования преимуществ сетей 5G; вопросы доступа к радиочастотному спектру не должны быть тормо- зом в развитии сетей 5G, а пользователи радиочастотного спектра должны получить доступ к нему своевременно. 17 The Wireless Telegraphy Act, 2006. Для этого Ofcom упрощает доступ к спектру. Регулятор расширяет не только принципы безлицензионного доступа, но и совместное использование частот; разрешает операторам связи при строитель- стве мобильных сетей устанавливать базовые станции в любой точке лицензионной зоны (в том числе на уровне всей территории страны); внедряет динамический доступ к спектру, когда операторы связи могут использовать лицензионный спектр, если первичный пользова- тель его не задействует. Ситуация в России Проблему сменяемости радиотехнологий в России усугубляет необ- ходимость экспертизы электромагнитной совместимости для каждой базовой станции. Вместо ограничений для защиты существующего оборудования устаревших радиотехнологий нужны организационные, финансово-экономические и технические механизмы, которые будут способствовать прогрессу. Так, с момента появления первых сетей сотовой связи в диапа- зоне 1800 МГц прошло уже более 20 лет, а ФГУП «ГРЧЦ» продолжает оказывать платные услуги экспертизы ЭМС с устаревшими радио- релейными линиями (РРЛ) в этом диапазоне. Хотя согласно Плану перспективного использования радиочастотного спектра радио- электронными средствами радиорелейные станции должны были прекратить использовать этот диапазон еще с 1 января 2017 года. Операторы сотовой связи уже потратили на эти экспертизы больше стоимости полного вывода таких РРЛ из этого диапазона. Оплачивая экспертизы ЭМС в дополнение к обычной плате за использование спектра, операторы, по сути, платят за спектр дважды. Однако рост прямых и непрямых платежей сотовых операторов за использование радиочастотного ресурса не должен превышать единиц процентов от их общих доходов от использования этого спек- тра, так как это отрицательно повлияет на показатели развития всей отрасли. Операторы вместо инвестиций в развитие инфраструктуры и сервисов будут тратить значительные ресурсы на чрезмерно доро- гой доступ к спектру. 52 53 Рекомендуемые меры и изменения Учитывая значительный размер платы за спектр и ее возможный рост после внедрения сетей 5G в новых полосах радиочастот, необ- ходимо сократить дополнительную финансовую нагрузку на опера- торов в области доступа к спектру в виде экспертизы ЭМС. Решить проблему несменяемости радиотехнологий можно, изменив цель экспертизы. Ее необходимо проводить не для того, чтобы ограничить внедрение новых РЭС сетей 5G, а для того, чтобы определить потен- циально несовместимые с ними средства устаревших радиотехноло- гий и запретить развертывать новые РЭС. При этом необходимо классифицировать по крайней мере граждан- ские РЭС устаревших технологий по степени ограничений, которые они накладывают на использование частот для развития сетей сото- вой связи. Понятие «устаревшие технологии» предлагается применять к конкретным РЭС, ограничивающим развитие сетей сотовой связи на территории городов. Плата за спектр для пользователей этих РЭС, выявленных экспертизой ЭМС, должна вырасти многократно, до десят- ков раз. Ограничив эти меры территориями городов, государство, с одной стороны, удовлетворит наиболее острые потребности сетей сото- вой связи в спектре, а с другой — соблюдет интересы пользователей РЭС устаревших технологий за пределами городов. Для реализации этих мер потребуется изменить ряд документов. Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи». Постановление Правительства РФ от 14.05.2014 № 434 «О радио- частотной службе». Постановление Правительства РФ от 14.11.2014 № 1194 «О междуна- родно-правовой защите присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов и порядке использования на территории Российской Федерации спутниковых сетей связи, находящихся под юрисдикцией иностранных государств, а также о внесении изме- нений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Постановление от 23.02.2018 № 191 Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюд- жета субсидий организациям, входящим в систему радиочастотной службы». Постановление Правительства РФ от 16.03.2011 № 171 «Об установ- лении размеров разовой платы и ежегодной платы за использова- ние в РФ радиочастотного спектра и взимания такой платы». / 2.3. Упрощение процедур оформления санитарно-эпидемиологических заключений Описание проблемы Процедура оформления разрешительных документов в Роспотребнадзоре — один из регуляторных барьеров, негативно влияющих на возможность оперативного строительства сетей 5G в России. Так, чтобы получить санитарно-эпидемиологические заключения, необходимо провести экспертизу сначала проектиру- емых решений (форма Р1), а затем построенной или модернизиро- ванной базовой станции мобильной связи (форма Р2). Это занимает до 10–12 месяцев, требует от операторов предварительной подготовки и дополнительных финансовых затрат. Такая процедура уже существенно ограничивает скорость раз- вертывания сетей 4G. Еще больше она отразится на темпах развития сетей 5G, ведь плотность размещения базовых станций вырастет. Необходимо будет также расширить внедрение малых БС в крупней- ших городах России, но при сохранении существующего механизма согласования размещения базовых станций это будет практически невозможно сделать. Ситуация в России Санитарно-эпидемиологическая экспертиза — бесплатная государ- ственная услуга. Однако для ее оказания Роспотребнадзор требует от операторов связи провести предварительные работы и пред- ставить их результаты. Такие работы на каждом этапе получения разрешительных документов по форме Р1 и форме Р2 стоят около 30 тыс. рублей. С учетом того что крупнейшие операторы сотовой 54 55 подвижной связи вводят в эксплуатацию или модернизируют при- мерно 80 тыс. базовых станций ежегодно (а на этапе внедрения сетей 5G их будет еще больше), стоимость работ, предваряющих оформление разрешений по обеим формам, в общей сложности может составить около 4,8 млрд рублей ежегодно. Разрешение по форме Р1 дает оператору связи возможность разместить необходимое оборудование, но не дает возможности эксплуатировать его. Для ввода объекта в эксплуатацию необходимо повторно подтвердить соответствие технических характеристик оборудования через специализированные измерения электромаг- нитного излучения, оформление протокола измерений и экспер- тизу полученных данных. После этого оформляется разрешение по форме Р2. Необходимость такого разрешения не закреплена нормативно-правовым актом, ее устанавливает лишь письмо руково- дителя Роспотребнадзора «Об организации санитарно-эпидемиоло- гического надзора за ПРТО» от 30.09.2011 № 01/12560-1-32. Рекомендуемые меры и изменения С 2020 года в рамках «регуляторной гильотины» в России идет общая реформа санитарно-эпидемиологических требований к усло- виям проживания, планировки, застройки и содержания территорий населенных мест, которая дает возможность оптимизировать методы и систему контроля за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований. Этот процесс открывает возможности для оптимизации методов и системы контроля соблюдения санитарно-эпидемиологи- ческих требований для операторов. В рамках реформы можно изме- нить следующее: разрешить принимать уведомление оператора сотовой связи о том, что уровень воздействия электромагнитных полей соответствует санитарно-эпидемиологическим требованиям с проведением произ- вольных проверок со стороны Роспотребнадзора; разрешить использовать расчетную оценку воздействия электромаг- нитных полей, повышая ее точность за счет использования фактиче- ских параметров оборудования базовой станции; отказаться от учета погрешности измерений при проведении оценки в случае обеспечения заданной точности измерений; после ввода оборудования в эксплуатацию измерения проводить только в случаях, когда есть техническая необходимость в подтверж- дении соответствия; принять упрощенные критерии и типовую форму подтверждения соответствия для оценки базовых станций; вместо перечисления конкретного оборудования или методов оценки воздействия ЭМП радиочастотного диапазона устано- вить критерии на основе указаний международных технических стандартов; согласовать процедуры контроля соответствия уровней воздействия ЭМП радиочастотного диапазона операторами сотовой связи для совместно используемых сайтов; повысить эффективность административных процедур за счет циф- ровизации сервисов; уточнить сроки принятия решений, в том числе письменных обосно- ваний в случае отказа; не требовать от операторов связи информации, некритичной для определения соответствия уровня воздействия ЭМП, и устранить противоречия в требованиях действующих СанПиН в части опреде- ления зоны ограничения с учетом перспективного развития и количе- ства передающих радиотехнических объектов (ПРТО). Первый шаг к оптимизации оформления разрешений по форме Р1 и форме Р2 сделал в сентябре 2019 года Департамент информационных технологий города Москвы, подписав с Управлением Роспотребнадзора по городу Москве соглашение о реализации пилотного проекта, кото- рый поможет упростить получение санитарно-эпидемиологических заключений операторами мобильной связи. Операторы смогут подавать заявления и получать результаты их рассмотрения в электронном виде на официальном сайте мэра Москвы (www.mos.ru). Дальше изменение взаимодействия операторов мобильной связи с территориальными управлениями Роспотребнадзора можно прово- дить в несколько этапов. Распространение московского опыта электронного взаимодей- ствия операторов мобильной связи с территориальными управле- ниями Роспотребнадзора на все регионы сократит сроки оформ- ления документов, обеспечит экономию за счет отказа от бланков и сделает прозрачным контроль сроков оформления. 56 57 Отказ от оформления разрешений по форме Р1 и переход на уве- домительный порядок размещения (монтажа) ПРТО по предва- рительно разработанной по заказу владельца ПРТО проектной документации. Проверка по форме Р1 проводится автоматиче- ски и совмещается с полностью автоматизированной проверкой Роспотребнадзором соответствия результатов теоретического контроля технических параметров ПРТО санитарно-эпидемиологи- ческим требованиям. Отказ от оформления разрешений по форме Р2 и переход на уве- домительный порядок ввода в эксплуатацию размещенного ПРТО. Инструментальный контроль технических параметров ПРТО для проверки их соответствия санитарно-эпидемиологическим тре- бованиям, основанный на риск-ориентированном подходе, сохра- няется. Но проверка выполняется уже после ввода ПРТО в экс- плуатацию в рамках сроков и графиков проверки, установленных Роспотребнадзором, за счет бюджетных субсидий. Уведомительная система взаимодействия между оператором связи и Роспотребнадзором — это эффективный, рациональный и отвечающий духу времени подход, который можно реализовать следующим образом. Оператор связи (владелец ПРТО) в обязательном порядке, с соблюдением всех действующих правил и стандартов разра- батывает проектную документацию на ПРТО, монтирует обору- дование и приступает к эксплуатации. При этом незадолго до начала эксплуатации ПРТО он подает в территориальный орган Роспотребнадзора все необходимые сведения, включая проектную документацию и результаты собственной теоретической оценки соблюдения санитарно-защитных зон и зон ограничений застройки, проведенной в соответствии с пересмотренными методиками для сетей 5G. Территориальный орган Роспотребнадзора через Систему межведомственного электронного взаимодействия запрашивает у Роскомнадзора сведения о наличии на рассматриваемом объекте и в непосредственной близости от него ПРТО других операторов связи и их технических характеристиках. Получив такие данные, он получает возможность планировать и проводить контрольно-над- зорные мероприятия и реагировать на выявленные отклонения. Если проверка выявит нарушения, чреватые безусловным негативным воздействием на здоровье населения, регулятор вправе применить крайнюю меру реагирования — потребовать приостановить эксплуа- тацию, демонтировать или перенести ПРТО. Таким образом, сам вла- делец ПРТО будет заинтересован в том, чтобы организовать само- стоятельную проверку выполнения установленных норм максимально корректно, не допуская отклонения от существующих санитарных правил и стандартов. Для перехода к уведомительному порядку не потребуется менять законодательство, так как он соответствует отдельным положениям Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юриди- ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статья 8.1 которого предусматривает применение риск-ори- ентированного подхода при организации государственного контроля (надзора). Упрощенный уведомительный порядок проверки позволит не только повысить оперативность строительства сетей 5G, но и высво- бодит дополнительные средства для развития телекоммуникацион- ной инфраструктуры 5G. Роспотребнадзор уже приступил к обобщению санитарных пра- вил и норм и формированию новых наборов требований. В рамках этой работы важно закрепить на законодательном уровне и уровне подзаконных актов самого регулятора предлагаемые изменения методов и системы контроля соблюдения санитарно-эпидемиоло- гических требований. В частности, основополагающим документом для определения порядка проведения контроля выполнения сани- тарных требований становится СанПиН 2.1.3684–21 «Санитарно- эпидемиологические требования к содержанию территорий город- ских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных поме- щений, организации и проведению санитарно-противоэпидемиче- ских (профилактических) мероприятий». Помимо этого, необходимо изменить существующие методические указания для проведения проверок выполнения требований или разработать новые, которые будут учитывать особенности работы базовых станций 5G. 58 59 / 2.4. Доступ к государственной и муниципальной инфраструктуре Описание проблемы Внедрение сетей 5G, особенно в высоких диапазонах радиочастот, потребует кратного увеличения количества базовых станций, а также повышения плотности их размещения. При этом установка оборудо- вания исключительно на антенно-мачтовых сооружениях зачастую не только нерациональна, но и попросту невозможна, особенно в плотной городской застройке. Чтобы расширить возможности операторов раз- мещать оборудование, необходимое для оказания качественных услуг связи, необходимо повысить доступность объектов инфраструктуры, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Международный опыт В США уже действует документ, разработанный Федеральной комис- сией по связи FCC-18-133, который ускоряет строительство беспрово- дной широкополосной связи путем устранения барьеров для инфра- структуры. Он устанавливает для отдельных штатов и муниципальных властей общие правила определения условий и возможностей предо- ставления операторам соответствующих разрешений, а также регули- рует вопросы аренды и тарифную политику для установки оборудова- ния 5G. Схожее общее законодательство, упрощающее размеще- ние малых базовых станций 5G, было принято в июле 2020 года в Европейском союзе. В нормативно-правовом документе о реали- зации процедур размещения малых БС с ЭИИМ до 10 Вт приводятся требования к регуляторам стран — членов Евросоюза для органи- зации максимально упрощенного порядка получения разрешений на их установку. Ситуация в России В Российской Федерации вопросы предоставления объектов государственного и муниципального имущества операторам для строительства, размещения и эксплуатации оборудования связи законодательно не урегулированы. Вместе с тем, по поручению Президента РФ от 24.10.2020 № Пр-1726ГС, Федеральная антимоно- польная служба инициировала законопроект, который должен опре- делить порядок установления единых тарифов на услуги размещения линий и оборудования связи на объектах, находящихся в государствен- ной и муниципальной собственности. Однако единых тарифов недостаточно. Регуляторы должны определить порядок получения согласия собственника имущества на передачу его в аренду, утвердить процедуру заключения договора в отношении федерального имущества и его типовую форму, а также рекомендовать другим собственникам ориентироваться на порядок, установленный для аренды операторами федерального имущества. Эти изменения необходимо закрепить законодательно. Рекомендуемые меры и изменения Чтобы повысить доступность объектов инфраструктуры, находящихся в государственной и муниципальной собственности, необходимо сформировать нормативную базу. Порядок установления единых тарифов предлагается разработать, взяв за основу два документа: постановление Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения раз- мера арендной платы, а также порядка, условий и сроков вне- сения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации»; распоряжение Правительства Москвы от 29.11.2012 № 752-РП «Об утверждении Перечня объектов государственной собственно- сти Москвы для первоочередного размещения оборудования базо- вых станций подвижной радиотелефонной связи». 60 61 |