Решение 36р от 09. 06. 2007 Москва 2008 ббк 60. 5 Р 74 Учебное пособие подготовлено при поддержке Рособразования по аналитической ведомственной целевой программе Разви
 Скачать 2.38 Mb.
|
|
Отношение сотрудников служб с различными критериями эффективности социального обслуживания (в таблице отражено согласие респондентов с критерием, можно было выбрать несколько вариантов ответа) (N=226) Социальное обслуживание можно считать эффективным, если... % обслуживание достигает поставленных целей 70,8 улучшается самочувствие клиента 48,7 стоимость услуг приемлема 36,3 тенденции стабилизируются, ухудшения не происходит 34,0 расходы на обслуживание целесообразны 13,3 удается обслужить большое количество клиентов за то же время 12,4 Стандартизация социальных услуг выходит на повестку дня в учре- ждениях отрасли «социальная защита». Актуализация этого процесса получила отражение в ответах наших респондентов, которые полагают, что для улучшения социального обслуживания необходимо распростра- нять положительный опыт работы среди сотрудников социальных Оценочные исследования 161 служб (35,4 %), дать более четкие инструкции и технологии работы по каждой услуге (35,0 %), более четко оговаривать цели обслуживания и способы их достижения (27,4 %). Правда, особых любителей совещаний по проблемам качества не так много (16,4%). В ходе исследования была отслежена и проанализирована тенден- ция к рационализации и модернизации системы оказания социальных услуг, подталкиваемая неолиберальными изменениями в системе соци- альной политики, что находит выражение в разработке более унифици- рованных и менеджериалистски ориентированных стандартов и меха- низмов оценки эффективности работы на уровне отдельных работников и сервисов в целом. Однако, социальные услуги в федеральных и регио- нальных нормативных документах, инструкциях и регламентах дея- тельности, определяющих вопросы социального обслуживания населе- ния, понимаются расплывчато и обобщенно как помощь и всесторонняя поддержка граждан в трудной жизненной ситуации. Это приводит к произволу в определении содержания услуги и определении ее резуль- тата со стороны учреждений и специалистов, резко ограничивает воз- можности по переходу от оценки результативности учреждения «по ва- лу» к оценке «по результату». Ввиду заявительного принципа оказания услуг оказывается невозможным просчитать их результативность, т.к. доля благополучателей в соотнесении к совокупности нуждающихся остается неизвестной. Отчеты социальных служб и доклады о положе- нии социально уязвимых групп населения наполнены информацией о численности обслуженных, количестве выданных наборов, объемах вы- плаченных пособий без соотнесения с потребностями целевых групп и анализа эффектов такого рода услуг. На институциальном уровне, в социальных сервисах отсутствуют единые требования к оценке эффективности, ее концепция, как и стан- дарты оказания услуг, слабо операционализированы, разрознены и во многом складываются стихийно на уровне низовой бюрократии под влиянием системы внешних и внутренних факторов. Несмотря на раз- нообразие форм и методов привлечения клиентов к оценке работы уч- реждений и сотрудников, эта оценка пока что используется лишь как отчетный инструментарий, но не как механизм изменений и развития. Такой механизм обеспечения качества, как оценка, производимая кли- ентом, не может использоваться в отрыве от контекста и без учета дру- гих показателей. В идеальной концепции всеобщего управления качест- вом, не только клиенты, а все субъекты системы социальных услуг, включая доноров, спонсоров, заказчиков, потребителей, исполнителей, общественности принимают участие в оценке. Как показало исследование, цели и задачи социальных служб пока что определяются в самых общих выражениях, в то время как оценка их деятельности осуществляется почти целиком по количественным пара- метрам (сколько человек обслужили) и индивидуально определяемым представлениям о достаточности усилий в отношении каждого клиента (необходимое число услуг). В отсутствие четких регламентов, стандартов установка на рост количественных показателей на уровне организации отражается на увеличении нагрузки и характере отчетности работников. В современной культуре оценки в социальных сервисах преимущест- во среди агентов оценивания отдается ведомству, самой организации и клиентам при занижении или игнорировании роли независимых оцен- щиков, местного сообщества, спонсоров, СМИ; редко встречается участие 162 Часть 4 независимых оценщиков. Ряд организаций активно занимается разработ- кой и применением различных форм оценивания потребностей целевой группы, процесса и результатов своей деятельности, однако, при этом практика оценивания характеризуется размытыми представлениями о качестве, эффективности и результативности, низкой степенью надежно- сти инструментария. Хотя сотрудников социальных служб беспокоят раз- ночтения, которые встречаются при внутренних и внешних попытках оценки эффективности деятельности учреждения, у них пока что не име- ют четких представлений о целях деятельности, поэтому не могут опреде- лить, в чем выражается эффективность и результат их работы; ожидае- мые результаты формулируются, исходя из количественных процессуаль- ных критериев; существует конфликт требований сверху и установок ис- полнителей в отношении содержания и критериев оценки работы. В условиях, когда система управления социальным обеспечением в основном ориентирована на технические процедуры подсчета и количе- ственные критерии, альтернативные представления об эффективности все же постепенно складываются на уровне отдельных организаций, то- гда как внешняя оценка сервиса в настоящее время во многом зависит от картины, возникающей из отчетных документов, ориентированных на исключительно количественные показатели. Знание и выработка пред- ставлений о качестве по большей части локализованы на уровне админи- страции. На горизонтальном уровне сотрудники оценивают эффектив- ность своей работы: иногда эта оценка вмонтирована в общую дискуссию о качестве работы, а там, где нет публичной площадки для таких обсужде- ний, неформальные механизмы оценки надстраиваются над формальными требованиями, спускаемыми сверху. Процесс оценивается по характеру дове- рительных отношений между работником и клиентом; разное понимание содержания, цели услуги и расхождения в представлениях об идеальном об- служивании у клиентов и работников вызвано тем, что в работе не использу- ется или нечетко проговаривается контракт между обслуживаемым и спе- циалистом. Наиболее структурированным оценкам служат различные виды целенаправленных опросов клиентов, но в большинстве случаев формализо- ванный инструментарий не является надежным. У пользователей пока отсут- ствует навык рефлексии изменений, что затрудняет конструктивную обрат- ную связь, которая пока используется лишь как отчетный инструмента- рий, но не механизм изменений и развития. Отличия некоммерческих организаций (НКО) от муниципальных и государственных социальных сервисов в подходах к оценке эффектив- ности и качества состоят в акцентах на сотрудничество с другими орга- низациями, масштабности реализованных проектов, выигранных гран- тов, гибкой и менее формализованной отчетности, приоритете качест- венной описательной информации над количественной, преимуществе механизма обратной связи. Ряд бюрократизированных НКО, представ- ляющих собой региональные филиалы централизованной иерархиче- ской структуры, демонстрируют больше сходств с бюджетными органи- зациями в аспектах формализованных и количественных, процессуаль- ных подходов к оценке. Как для НКО, так и для муниципальных органи- заций характерны: отсутствие системы обеспечения качества, размы- тость представлений о приемах и понятиях оценки результативности и артикулированная потребность в стандартах, при этом, НКО в гораздо большей степени озабочены анализом стоимости оказанных услуг и объемом затраченных для получения услуги усилий. Оценочные исследования 163 Задачи по переходу на управление по результату, на организа- цию социального обслуживания по принципу проектов и программ решаемы; речь идет о процессе стандартизации услуг, включая раз- работку параметров их содержания и предоставления. Деятельность по разработке социальных стандартов и совершенствованию меха- низмов мониторинга эффективности лежит в русле общих процессов рыночной рационализации, однако, квази-рыночные ориентиры се- годня затрагивают лишь способы контроля: идеология оценки каче- ства и эффективности приходит из бизнес-сектора, а стимулы оста- ются от эпохи госбюджета. Понятие социальной экспертизы Социальная экспертиза устанавливает степень соответствия соци- альной программы или деятельности организации интересам и ожида- ниям тех людей, которые являются благополучателями этой программы или клиентами (пользователями услуг) организации. Целью социальной экспертизы является установле- ние соответствия деятельности органов государственной власти, других социальных институтов интересам граждан и задачам социальной политики, а также формирование предложений по достижению этого соответствия 1 Как указывает В.А. Луков, в качестве предмета социальной экспертизы выступает, как правило, какое-либо из следующих направлений 2 : социальные последствия, которые могут иметь для людей приня- тые и подготовленные к принятию социальные проекты (в том числе, законодательных); соответствие реализованного проекта его первоначальному замыс- лу и принятому в отношении проекта управленческому решению (выше это направление подробно обсуждалось как предмет оценки результата программы); адекватность восприятия в общественном сознании принятого или подготовленного проекта. Экспертиза может проводиться в форме рецензии на текст проекта, мониторинга (исследования одного и того же объекта по одинаковой мето- дике с целью выявить динамику изменений), а также в форме социального проектирования. Для проведения экспертизы приглашаются специально подобранные эксперты – специалисты в конкретной области, компетент- ные в исследуемом вопросе. При проведении экспертизы используются, в том числе, метод экспертных оценок, метод фокус-групп, ситуационный анализ, дельфийская техника, контент-анализ. Методы экспертных оценок – это методы организации работы со спе- циалистами-экспертами и обработки мнений экспертов, выраженных в количественной и/или качественной форме с целью подготовки информа- ции для принятия решений лицами, принимающими решения. Для прове- дения работы по методу экспертных оценок создают рабочую группу, кото- 1 Луков В.А. Социальное проектирование. М.: Изд-во Московск. гуманит. акаде- мии; Флинта, 2003. С.174. 2 Там же. 164 Часть 4 рая и организует по поручению лиц, принимающих решения, деятельность экспертов, объединенных (формально или по существу) в экспертную ко- миссию. Есть ряд вариантов работы с экспертами. В одних случаях с каж- дым экспертом работают отдельно, он даже не знает, кто ещё является экс- пертом, а потому высказывает свое мнение независимо от авторитетов. В других случаях экспертов собирают вместе для подготовки материалов, при этом эксперты обсуждают проблему друг с другом, учатся друг у друга, и неверные мнения отбрасываются. В одних методах число экспертов фикси- ровано и таково, чтобы статистические методы проверки согласованности мнений и затем их усреднения позволяли принимать обоснованные реше- ния. В других – число экспертов растет в процессе проведения экспертизы, например, при использовании метода «снежного кома» 1 От того, что именно должна представить экспертная комиссия в ре- зультате своей работы – информацию для принятия решения или про- ект самого решения, – зависит организация работы экспертной комис- сии. Если цель – сбор информации для лиц, принимающих решения, то рабочая группа должна собрать возможно больше относящейся к делу информации, аргументов «за» и «против» определенных вариантов ре- шений. В данном случае эксперты только поставляют информацию, ар- гументы «за» и «против», но не вырабатывают согласованного проекта решения. Приветствуются оригинальные мнения, отличающиеся от распространенных штампов. Основные стадии экспертного опроса 1) формулировка цели экспертного опроса; 2) подбор основного состава рабочей группы; 3) разработка рабочей группы и утверждение технического задания на проведение экспертного опроса; 4) разработка рабочей группой подробного сценария проведения сбора и анализа экспертных мнений (оценок), включая как конкретный вид экспертной информации (слова, условные градации, числа, ранжи- ровки, разбиения или иные виды объектов нечисловой природы) и кон- кретные методы анализа этой информации (статистика объектов нечи- словой природы и другие разделы прикладной статистики); 5) подбор экспертов в соответствии с их компетентностью; 6) формирование экспертной комиссии (целесообразно заключение договоров с экспертами об условиях их работы и ее оплаты, утвержде- ние состава экспертной комиссии); 7) проведение сбора экспертной информации; 8) анализ экспертной информации; 9) при наличии нескольких туров – повторение двух предыдущих этапов; 10) интерпретация полученных результатов и подготовка заключе- ния для лиц, принимающих решения; 11) официальное окончание деятельности рабочей группы 2 1 Орлов А.И. Современный этап развития теории экспертных оценок http:// sociology.extrim.ru/orlov_ex.htm 2 Там же. Оценочные исследования 165 Если цель – подготовка проекта решения, то, считается, что оно может быть принято лишь на основе согласованных мнений экспертов. Поэтому из экспертной группы исключают тех, чье мнение отличается от мнения большинства. При этом отсеиваются как неквалифицированные лица, по- павшие в состав экспертной комиссии по недоразумению или по соображе- ниям, не имеющим отношения к их профессиональному уровню, так и наи- более оригинальные мыслители, глубже проникшие в проблему, чем большинство. Бывает и так, что эксперты делятся на две или более групп, имеющих единые групповые точки зрения 1 Гендерная экспертиза в социальной работе Профессиональная социальная работа, придерживающаяся принци- па нондискриминации, уважения прав человека, предполагает, что спе- циалисты владеют подходами критического анализа. Это означает, что социальные работники становятся рефлексивными практиками, способ- ными критически оценить собственную деятельность, а также пересмот- реть те установки, которые обусловлены субкультурой конкретной орга- низации или вызваны стереотипами, распространенными в обществе от- носительно женщин и мужчин, пожилых, подростков, преодолеть страх и нетерпимость у самих себя и своих коллег в отношении ВИЧ- инфицированных, экс-заключенных и других людей, нуждающихся в по- нимании и поддержке. Наконец, рефлексивные практики способны уви- деть несовершенство социального устройства, проявляющееся, например, в том, что одни и те же меры социальной и экономической политики ока- зывают качественно иное воздействие на женщин, по сравнению с эффек- том тех же мер для мужчин. В итоге при формально равных условиях, зафиксированных в легитимном поле политики занятости, мужчины и женщины имеют различные шансы как на профессиональную или внут- рифирменную мобильность, так и в отношении риска потерять рабочее место или приобрести новую квалификацию и трудоустроиться. Рассматривая проблемы оценки эффективности в социальной работе, мы рассмотрим в качестве примера, гендерный анализ проблем, учитывая особую значимость этой проблематики в условиях развития гражданского общества на постсоветском пространстве. Подходы и принципы, которые представлены в этой лекции для освещения гендерных аспектов исследо- ваний эффективности (эвалюаторных исследований) в той же степени применимы для изучения проблем, связанных с этническим, возрастным неравенством, неравенством на основе физических особенностей людей (например людей с ограничеными или особыми потребностями). Рефлексивные практики способны увидеть несовершенство соци- ального устройства, проявляющееся, например, в том, что одни и те же меры социальной и экономической политики оказывают качественно иное воздействие на женщин, по сравнению с эффектом тех же мер для мужчин. При формально равных условиях, зафиксированных в леги- тимном поле политики занятости, мужчины и женщины имеют различ- ные шансы как на профессиональную или внутрифирменную мобиль- ность, так и в отношении риска потерять рабочее место или приобрести 1 Орлов А.И. Современный этап развития теории экспертных оценок http:// sociology.extrim.ru/orlov_ex.htm 166 Часть 4 новую квалификацию и трудоустроиться. Безусловно, необходимо отме- тить и проблему гендерного дисбаланса, присущего юридическим актам гражданского, семейного, трудового и уголовного кодекса. Гендерная асимметрия законодательства создает предпосылки для дискриминации не только женщин, но и мужчин, например, в сфере репродуктивных прав, трудовых отношений и других аспектах 1 . Поэтому гендерная экс- пертиза законодательства, решений в сфере социальной политики, а также деятельности по их воплощению должна стать сегодня неотъем- лемой чертой демократического социального устройства. Гендерный подход – это процесс оценки любого пла- нируемого мероприятия с точки зрения его воздействия на женщин и мужчин, в том числе законодательства, стратегий и программ во всех областях и на всех уровнях. Считается, что гендерный подход могут применять в своей дея- тельности не только сотрудники ООН и других международных орга- низаций, но и неправительственные организации и группы поддержки национального уровня могут использовать руководство при осуществ- лении мониторинга и поддержки деятельности правительственных и международных организаций. Его необходимо внедрять в учебный процесс, чтобы студенты могли получить представление о том, как этот подход работает на практике. При проведении оценки результатов профессиональной деятельности и планировании финансирования руководящие работники и сотрудники проектов могут обрести более четкое представление о том, каким образом подобный анализ отразит- ся на рабочих планах вверенных им сотрудников. Двенадцать ступеней включения гендерного компонента в процесс подготовки и принятия политических решений 2 1. Гендерный подход к составу участников: кто разрабатывает ре- шения на политическом уровне? 2. Гендерный подход к программе: в чем суть вопроса? 3. Гендерный подход к достижению равноправия: какую цель вы ставите? 4. Отражение ситуации: какой информацией вы владеете? 5. Знание вопроса: исследование и анализ. 6. Разработка стратегии и определение мероприятий в рамках оп- ределенного проекта с учетом гендерных интересов. 7. Аргументы в поддержку гендерного подхода. 8. Реализация проекта и отчетность с точки зрения гендерного подхода. 9. Постоянный контроль за ходом событий с точки зрения гендер- ного подхода. 10. Оценка: чего удалось добиться? 11. Конкретизация и уточнение гендерной программы: взгляд на суть вопроса. 12. Взаимодействие в интересах укрепления позиций гендерного подхода. 1 См. подробнее: Гендерная экспертиза российского законодательства / Отв. ред. Л.Н. Завадская. М.: Изд-во БЕК, 2001. 2 Шведова Н.А. Гендерный подход // Словарь гендерных терминов / Под ред. А.А. Денисовой. М., 2002. Оценочные исследования 167 Гендерный подход необходимо внедрять в анализ и принятие решений в следующих сферах: макроэкономика и торговая политика, а также бюджет; управление; сфера занятости; образование; охрана здоровья; меры по борьбе с бедностью; правосудие и права человека; наука, исследования, информационные и коммуникационные техно- логии; СМИ; охрана окружающей среды; оборона и строительство мира. Для того, чтобы вскрыть причины гендерного неравенства и продумать способы его преодоления, необходимо внедрять гендер- ный подход в практику чиновников и социальных работников, других специалистов. Внедрение гендерного подхода основано на примене- нии гендерного анализа. Гендерный анализ Гендерный анализ – это процесс оценки различного воздейст- вия, оказываемого на женщин и мужчин, существующими или предлагаемыми программами, законодательством, государствен- ным политическим курсом – во всех сферах жизни общества и го- сударства. Гендерный анализ – это также сбор качественной ин- формации и понимание гендерных тенденций в экономике и обществе, использование этих знаний для выявления потенци- альных проблем и поиска решений в ежедневной работе. Одно- временно это инструмент для понимания социальных процессов. Он позволяет увидеть и сравнить: каким образом и почему поли- тические, экономические, социальные и иные факторы влияют на женщин и мужчин. Социально-экономические данные, обработанные в свете учета половых различий, свидетельствуют, например, о том, что в среднем мужчины располагают более высокими доходами по сравнению с женщинами, и что женщины оказываются в невы- годном положении в результате осуществления своих социаль- ных ролей и неадекватной оценки этих ролей в обществе. Однако в случаях, когда мужчины оказываются в невыгодном социально- экономическом положении (например, более ранняя мужская смертность), гендерный анализ отразит также и подобные факты. Реальное положение мужчин и женщин может быть различ- но как вследствие пола (биологических различий), так и вследст- вие гендерных особенностей (социальных различий). Система мер или программа, законодательство, разработанные без учета этих различий, могут не соответствовать интересам и чаяниям ни женщин, ни мужчин. Такой политический курс не способен ока- зать нужного воздействия, а значит, не может быть социально достаточным и достоверным 1 При планировании и организации гендерного анализа следует опи- раться на гендерные индикаторы. 1 Шведова Н.А. Гендерный анализ // Словарь гендерных терминов / Под ред. А.А. Денисовой. М. Информация – XXI век, 2002. 168 Часть 4 Гендерные индикаторы Гендерные индикаторы (гендерно чувствительные индикаторы) – это указатели или измерители, использующие количественные и качественные показатели для суммирования гендерно-значимых из- менений, происходящих в обществе в течение определенного перио- да времени. Гендерные индикаторы содержат прямые свидетельства положения женщин относительно определенного нормативного стандарта. Они – необходимая и полезная составляющая, в сочета- нии с другими оценочными техниками, для измерения результатов деятельности государства как в общих проектах, так и в специальных инициативах, осуществляемых в стране, которые нацелены на учет интересов обеих социально-половых групп населения. Индикаторы представляют собой базовый инструментарий в процессе мониторинга и оценки действий по развитию. Норматив- ный характер индикаторов обусловливает необходимость уделять внимание определению стандарта или критерия, заложенных в лю- бом индикаторе. Например, что является нормой при анализе стату- са женщин: положение мужчин в той же стране или положение женщин в других странах? Индикаторы как инструменты измерения социальных подвижек находятся в центре внимания политических сил, поэтому все индикаторы имеют свое собственное политическое наследие и пристрастие. Это важно осознавать, поскольку опреде- ленные типы индикаторов, особенно количественные, рассматрива- ются как «объективные» и поэтому обретают легитимность 1 Н.И. Абубикирова и Е.В. Кочкина 2 предлагают следующие этапы проведения гендерной экспертизы как одной из процедур обратной свя- зи «общество – власть». Эти этапы являются общими для большинства видов социального анализа и не зависят от предмета (содержание зако- нодательного акта или его «адресная группа») и объекта (уровень поли- тических и законодательных решений – федеральный, региональный, муниципальный) исследования. Этапы проведения гендерной экспертизы Этап 1. Констатация проблем. Этап 2. Отбор и ранжирование нормативно-правовых актов по теме экспертизы. Этап 3. Гендерный анализ существующих правовых норм. Этап 4. Гендерная характеризация отраслей права. Этап 5. Соответствие российского законодательства нормам ме- ждународного права. Этап 6. Гендерная реконструкция госуправления. Этап 7. Экономический и институциальный анализ. Этап 8. Проблема эффективности. 1 Шведова Н.А. Гендерные индикаторы // Словарь гендерных терминов / Под ред. А.А. Денисовой. М.: Информация – XXI век, 2002. 2 Абубикирова Н.И., Кочкина Е.В. О гендерной экспертизе законодательства // Женщина в мире: мифы и реалии. М.: Информация XXI век, 2000. С.209-237. Оценочные исследования 169 На первом этапе процедура гендерной экспертизы начинается с кон- статации некоторой социальной проблемы, ее описания и представления количественных характеристик в статистическом виде, для чего приме- няются расчеты и разнообразные индексы социально-экономической, пра- вовой и судебной статистики. Здесь сразу же проявляются различия в ста- тистических показателях по признаку пола. Кроме того, на этом же этапе необходимо провести обзор литературы, чтобы обобщить имеющиеся данные, а также сбор эмпирических данных с применением количествен- ных или качественных методов. Возможно также использовать такой под- ход, как вторичный анализ данных, полученных другими исследователями и содержащихся в сборниках, журналах и отчетах. В сжатых временных и финансовых рамках или в том случае, когда для формулировки проблемы, причин и способов ее решения целесообразно привлечь компетентных спе- циалистов, применяются экспресс-методы получения данных, а именно: фокус-группа или экспертный опрос. Недостатки фокус-группы состоят в том, что создается искусствен- ная обстановка, которая может влиять на высказываемое мнение, фор- мируемое в ходе групповой динамики. Недостаток метода экспертного опроса связан с тем, что в качестве респондентов здесь обычно выступают лица, обладающие высоким статусом. Несмотря на широкие познания в той или иной области, эти люди демонстрируют определенные ограниче- ния в своих суждениях в силу специфической организации профессио- нальных знаний, которыми они обладают, а также ввиду дистанцирован- ности экспертов от реальных проблем, переживаемых людьми. На втором этапе следует тщательно отобрать все нормативно- правовые акты по тому или иному вопросу. Абубикирова и Кочкина предлагают применить при информационном отборе прием гендерной кодификации, что возможно лишь с привлечением опытных юристов- консультантов, знакомых не только с содержанием, но и с контекстом законотворчества в конкретный временной период. Это позволит, во- первых, не только сделать перечень имеющихся документов, но и ран- жировать их по степени важности для рассмотрения выбранной про- блемы. Во-вторых, необходимо произвести полнотекстовый поиск во всем действующем законодательстве по всему гендерному правовому тезаурусу (включая все правовые нормы действующего российского за- конодательства, имеющие гендерные характеристики). В-третьих, сле- дует выделить иные правовые акты (не имеющие в тексте и названии гендерных контекстов), однако фактически действующие асимметрично по отношению к мужчинам и женщинам, оказывающие прямое и кос- венное действие на сферу гендерных отношений. Например, введение норм, ограничивающих или запрещающих применение труда женщин в опасных и вредных условиях, может ударить именно по женщинам, ра- ботающим на таких производствах, если в этом случае отсутствует про- грамма по созданию новых рабочих мест. Этот и подобные примеры по- казывают, что законодательство, которое охватывает область «прав женщин», значительно шире всех тех норм закона, в которых встречает- ся слово «женщина». В-четвертых, необходимо обратить внимание на содержание «ген- дерно-нейтрального» блока законодательства, то есть таких формулиро- вок права, которые лингвистически никаким образом не выделяют при- 170 Часть 4 знак пола. Этот анализ имеет смысл как в аспекте грамматических норм русского языка (здесь преобладают существительные мужского рода – «гражданин», «служащий», «избиратель», «инвалид»), так и в связи с реальными фактами дискриминации по признаку пола, свидетельст- вующими о том, что существующее законодательство не эффективно. На третьем этапе необходимо провести анализ правовых кон- цепций. Задача этого этапа – с точки зрения теории права и гендерной теории оценить комплекс правовых норм, выделенных на предыдущем этапе. Здесь очень важно провести анализ понятий и концепций, ис- пользуемых в экспертируемом правовом поле законодательства. Необ- ходима подробная гендерная типологизация норм действующего зако- нодательства. В гендерном анализе невозможно основываться на фор- муле типа «Права человека – это простая сумма прав женщин и прав мужчин». Кроме того, простое уравнение прав женщин с правами муж- чин отнюдь не обеспечивает подлинного равноправия полов, поскольку женщины, выполняя в обществе те же функции, что и мужчины, осуще- ствляют и специфическую функцию материанства. Поэтому, как считает С.В. Поленина 1 , правовой статус женщин, то есть совокупность принад- лежащих им прав и обязанностей, а также охраняемых законом интере- сов, не может быть тождественен статусу мужчин. Из специфических функций женщин как матерей следует специфика их трудовых, семейных, пенсионных и иных прав, требуемых для достижения действительного равен- ства полов. Введение дополнительных прав женщин часто имеет обратный эф- фект и вместо того, чтобы защищать, действует как катализатор дис- криминации. Говоря об издержках подобного законодательства и о предпочитаемых направлениях его развития, Абубикирова и Кочкина предлагают следующее. Дифференцированный подход в анализе вопро- сов об обеспечении равенства прав и возможностей может строиться как минимум по следующим основаниям: принудительные обязанности граждан по признаку пола; ограничение прав по признаку пола; про- текционистское законодательство в отношении женщин; меры позитив- ной дискриминации (предпочтительное рассмотрение); равные воз- можности; асимметрично действующее законодательство при «гендер- но-нейтральных» формулировках; гендерно-симметрично действующее законодательство, «гендерно-нейтральное» по формулировкам. Прямой запрет для мужчин или женщин на какое-либо из прав является явной и прямой дискриминацией. Таких норм было совсем немного в советском законодательстве, однако список специальностей и профессий, доступ- ных преимущественно представителям одного пола, сохраняется по на- стоящее время. Часть ограничений может иметь под собой исключи- тельно физиолого-анатомические различия организмов мужчин и 1 Поленина С.В. Международная защита социальных прав женщин (принцип универсальности и культурного разнообразия) // Общественные науки и совре- менность. №3, 2000; Она же. Реализация конституционного принципа равно- правия полов // Государство и право. № 6, 1998. Оценочные исследования 171 женщин, что, в основном, касается гарантий для женщин – беременных или кормящих матерей. Однако существуют и такие нормы, которые несут в себе социальные и культурные представления о предназначении полов. Реконструкция основ и целей политики позволяет, в частности, провести грань между концепцией прав женщин и мерами демографи- ческой политики государства. Предмет четвертого этапа гендерной экспертизы составляет ана- лиз методов защиты прав женщин (или мужчин). Речь идет о таких отрас- лях права и кодексах, как трудовое законодательство, уголовно-процессу- альное, законодательство социального страхования и социальной защиты. Здесь в основу массива правовых норм положена концепция «особых нужд женщин» (в частности, как матерей), и законодательство предоставляет льготы в течение беременности, отпуск для матери по уходу за ребен- ком. Эти нормы можно определить в первый тип как «специальные нор- мы» для женщин. Помимо этих норм во второй тип можно вынести гаран- тии, льготы, квоты в связи с признаком пола, направленные на женщин вообще или на женщин-матерей и сопутствующие матерям иные социаль- ные функции. Третий тип – это «равные права», нормы, выполняющие, как правило, идеологическую функцию и носящие декларативный ха- рактер. Четвертый тип юридического оформления гендерного равенства представлен такими мерами, как налоговые льготы, инвестиционная политика и другие, нацеленными на выравнивание статуса мужчин и женщин. Эти меры следует отнести к формирующейся политике равных возможностей, мерам позитивной дискриминации и предпочтительного рассмотрения. Здесь важно обратить внимание на такие факторы кон- текста этих норм, как отсутствие правовых и социальных механизмов, непрофессионализм целого ряда государственных органов и служб, что оборачивается нарушением прав женщин. В частности, примерами яв- ляются упоминавшиеся в предыдущих главах проблемы домашнего на- силия, сексуального домогательства. Речь идет также о патологизации и эротизации женского образа в СМИ и массовой культуре, где ощущается большой дефицит позитивного представления женщин. На пятом этапе целесообразно провести сравнение комплекса правовых актов и норм на предмет их соответствия международным ак- там, ратифицированным Россией. Несмотря на то, что список ратифи- цированных Россией международных документов по правам человека и правам женщин обширен, известно, что большая часть международного права в сфере прав человека не имеет механизмов реализации в силу слабости правового сознания среди россиян. Шестой этап – анализ исторического контекста, в котором фор- мировались интересующие нас правовые комплексы. Это возможно сде- лать посредством периодизации изменения государственной политики в избранной сфере. Важно, чтобы при анализе действующего законода- тельства были реконструированы исторические рамки и социально- экономические, политические условия и обстоятельства появления это- го комплекса прав, той или иной статьи и нормы закона, подробности их изменения, в частности, изменения формулировок. Наиболее активно формировались в советский период такие направления государственной политики, как демографическая, направленная на увеличение рождае- мости; экстенсивная политика женской занятости, обеспечивавшая рез- 172 Часть 4 кое увеличение советской рабочей силы по сравнению с любыми други- ми странами того времени; эгалитарная политика, декларировавшая равенство полов, но не сумевшая выработать механизмы полной реали- зации этого принципа. Анализ изменений в сфере того или иного на- правления государственной политики позволяет высветить роль соци- альных условий создания закона и реализации заложенных в нем норм. Седьмым этапом проводится описание социально-экономических механизмов и институтов, вовлеченных в проблемную ситуацию. На- пример, в случае анализа порнографии следует показать и описать про- цесс возникновения, развития и функционирования секс-индустрии, в основании которой задействован рыночный механизм «деньги – товар». В основе этого бизнеса, приносящего огромные прибыли, лежит торгов- ля женщинами помимо их воли и посредством прямого обмана, нару- шения прав человека. Экономический анализ оказывается полезным в ситуациях массовых нарушений социально-экономических прав, на- пример, в случаях невыплаты зарплат. В условиях стагнации и банкрот- ства предприятий можно проанализировать, какое влияние на эти фак- ты оказала невысокая степень проработанности закона о банкротстве. На этом этапе следует проанализировать, какие органы власти и чьи интересы стоят за этой проблемой. Окончательным, восьмым этапом гендерной экспертизы должен стать анализ работоспособности существующих правовых норм, их дифференциа- ция по степени эффективности. Необходимо проанализировать существую- щие правовые нормы, в частности, на предмет их единообразного и четкого понимания, применения и толкования. Отдельно следует выделить на этом этапе противоречия внутри действующего российского законодательства. В оценке эффективности социальной работы, как и в анализе соци- альной политики, особое значение имеет применение количественных методов сбора и анализа информации. Гендерная статистика – это статистика о положении мужчин и женщин в следующих сферах: население, семья, здравоохранение, образование и коммуникации, занятость, права человека и политика. Оценка прогресса женщин в этих и других областях является новой и развивающейся дисцип- линой, которая зависит от базовых демографических данных, а также социальных и экономических показателей 1 Социальное законодательство по-разному обращается с женщи- нами и мужчинами, что подкрепляет гендерный дисбаланс в практи- ках рекрутирования рабочей силы, гендерную сегрегацию рынка тру- да, сегрегирует женщин в практиках социального обеспечения и реа- билитации. С точки зрения концептуальной новизны и методов сбора информации в гендерной статистике требует, в частности, особого внимания раздел «Использованное время». Сбор данных для этого раздела осуществляется методом выборочного социологического об- следования. Как указывает М. Хегай, такие обследования в разных 1 Хегай М.Н. Гендерная статистика // Словарь гендерных терминов / Под ред. А.А. Денисовой. М., 2002. Оценочные исследования 173 странах показали, что занятость женщин превышает занятость муж- чин, однако оплачиваемая занятость даже в самых продвинутых, с точки зрения гендерного равенства, странах у женщин ниже, чем у мужчин. Это одна из основных причин недооценки трудового вклада женщин, вытекающая отсюда экономическая дискриминация, а также распространенный стереотип о «мужчинах-кормильцах» и «женщи- нах-иждивенках». Оценка распределения времени на оплачиваемую и неоплачиваемую части необходима с точки зрения продвижения ген- дерного равенства в обществе: статистика является той базой, которая может быть представлена для доказательства экономической дискри- минации женщин; результаты регулярных обследований формируют общественное мнение об экономическом вкладе женщин в семейный бюджет, который должен измеряться не только денежными показате- лями, но и количеством оказываемых услуг; динамика результатов позволит отслеживать изменения гендерных отношений в обществе 1 Потому и необходима гендерная экспертиза законодательства, ко- торая может осуществляться рабочими группами при администрации, независимыми центрами, чиновниками и специалистами-практиками. Аналогичная экспертиза должна осуществляться в отношении соблю- дения прав других уязвимых групп – инвалидов, детей, пожилых лю- дей, молодежи. Отметим, что феминистская модель социальной рабо- ты и социальной политики позволяет вскрыть причины проблем и сформулировать их решение, ориентированное на устранение всех форм насилия и дискриминации, на благополучие мужчин, женщин и детей. Вопросы и задания 1. Что такое потребности и как проводится оценка потребностей клиентов социальной работы? 2. Расскажите об оценке проектов и программ. Для чего необходимо осу- ществлять оценку деятельности организаций и проектов, которые на- целены на работу с различными группами клиентов, пользователей? 3. Как вы понимаете выражение «оценка эффективности»? Где применяется такая оценка? Какие вам известны формы оценочных исследований? 4. Приведите пример организации, осуществляющей социальное обслу- живание инвалидов или семей с низким достатком. Попытайтесь соста- вить структуру оценки такой организации. 5. В группе однокурсников набросайте основные идеи проекта, решающе- го одну из важных проблем социальной интеграции инвалидов. Другая группа пусть разрабатывает проект занятости незамужних матерей. Ка- ковы цели, задачи, ожидаемые результаты разрабатываемых проектов? Предусмотрите параметры, по которым можно отслеживать эффектив- ность того и другого проекта. 6. Раскройте понятие «социальная экспертиза» и приведите примеры по- добных исследований. 7. Объясните, что такое гендерный подход. Раскройте содержание этапов внедрения этого принципа в процесс подготовки и принятия решений. 1 Хегай М.Н. Гендерная статистика // Словарь гендерных терминов / Под ред. А.А. Денисовой. М., 2002. 174 Часть 4 8. Почему и в каких случаях необходимо применять гендерный анализ? Раскройте содержание этапов гендерной экспертизы проектов. 9. Где используются и для чего нужны гендерно чувствительные индика- торы. Приведите примеры. 10. Где применяется и для чего нужна гендерная статистика? Литература Абубикирова Н.И., Кочкина Е.В. О гендерной экспертизе законода- тельства // Женщина в мире: мифы и реалии. М.: Информация XXI век, 2000. С.209-237. Баллаева Е. Гендерная экспертиза законодательства о репродуктив- ных правах: права женщин / Проект «Гендерная экспертиза». М.: МЦГИ, 1998. Боденко Б.Н. Проблема оценки эффективности практической соци- альной работы (к построению теории социальной работы) // Работник со- циальной службы № 2. 1997. Боровых А., Грешнова Е. Исследование эффективности проектов и про- грамм благотворительных организаций // Благотворительность в России. Соци- альные и исторические исследования. СПб.: Лики России, 2001. Воронина О. Гендерная экспертиза законодательства СМИ / Проект «Гендерная экспертиза». М.: МЦГИ, 1998. Вышемирская И. ВИЧ-активизм как стратегия выживания: исследо- вание случая// Невидимые грани социальной реальности / Под ред. Во- ронкова В., Паченкова О., Е.Чикадзе. Санкт-Петербург: Центр независи- мых социологических исследований, 2001. Гендерная экспертиза законодательства в России / Под ред. Л. Завад- ской. М.: Изд-во БЕК, 2001. Гендерная экспертиза социальной политики и социального обслужива- ния на региональном уровне / под ред. Е. Ярской-Смирновой, Н. Ловцовой. Саратов: Научная книга, 2003. Горбачева Т.Л. Гендерная статистика в России // Экономика и социальная политика: гендерное измерение. М.: Academia, 2002. С. 229–248. Гуманистический подход к охране здоровья. М.: Аспект Пресс, 1998. Девятко И.Ф. Методы социологического исследования. Екатеринбург, 1998. Доминелли Л. Гендерно нейтрально? Женский опыт инвалидности // Журнал исследований социальной политики. Том 2. №1, 2004. Здравомыслова Е., Темкина А. Государственное конструирование ген- дера в советском обществе // Журнал исследований социальной политики. Том 1. №3/4, 2003. Ильенкова С.Д. и др. Социальный менеджмент. Учебное пособие. М.: Спутник+, 2001. Исаев Н.И., Коршунова Т. Ю., Кузьминов Я. И. Введение обязательной государственной экспертизы законодательных решений и ее институцио- нальное обеспечение // Правовое обеспечение экономических реформ: социальная сфера: 1999 г. М.: Высшая школа экономики и Российский фонд правовых реформ, 2000. Как провести социологическое исследование / Под ред. Горшкова М.К. и Шереги Ф.Э. М.: Политиздат, 1985. Ковалев Е.М., Штейнберг И.Е. Качественные методы в полевых со- циологических исследованиях. М.: Логос, 1999. Кодекс этики Американской антропологической ассоциации (пер.с англ. Е. Ярской-Смирновой) // Журнал социологии и социальной антропо- логии. №1, 2000. С.173-180. Козлов А.А. Стандартизация социальных услуг в зарубежных стра- нах// Работник социальной службы. №1, 1998. Оценочные исследования 175 Кузьмин А. и др. Особенности проведения отдельных этапов оценки проектов и программ // Материалы для школы по оценке программ, 2001. http://www.ipen21.org/ipen/ Кук Х.С., Тейт К. Управление проектами. М.: Поколение, 2007. Кулагина Е. Домашний труд по уходу за детьми-инвалидами: пробле- мы замещения на институциальном уровне // Журнал исследований соци- альной политики. Том 2. №1, 2004. Ларионов И.К. Стратегия социального управления. 2-е издание. М.: Дашков и К, 2007. Ловцова Н. «Здоровая, благополучная семья – опора государства»? Гендерный анализ семейной социальной политики // Журнал исследова- ний социальной политики. Том 1. №3/4, 2003. Луков В.А. Социальное проектирование. М.: Изд-во Моск. гуманит- социал. академии, изд-во «Флинта», 2003. Макашева З.М., Калинникова И.О.Социальный менеджмент. Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2002. Мангейм Дж.Б., Рич Р.К. Политология: методы исследования. М.: Весь мир, 1997. Международная сеть оценки программ (Россия) http:// www.ipen21. org/ipen/ Менеджмент социальной работы: Учеб. Пособие для студ. Вузов / Под ред. Е.И. Комарова, А.И. Воитенко. М.: Владос, 2001. Мертон Р., Фиске М., Кендалл П. Фокусированное интервью. М.: Ин- ститут молодежи, 1992. Методология и методы социологических исследований (итоги работы поисковых проектов 1992-1996 гг.) / Под ред. О.М. Масловой. М.: Ин-т со- циологии РАН. 1996. Методы сбора информации в социологических исследованиях. Кн. 1, 2 /Отв. ред. В.Г. Андреенков, О.М. Маслова. М.: Наука, 1990. Оберемко О. Эволюция правового режима подростковой занятости в России: контуры социологической экспертизы // Журнал исследований социальной политики. Том 2. №2, 2004. Овчарова Л.Н., Прокофьева Л.М. Социально-экономические факторы феминизации бедности в России // Экономика и социальная политика: гендерное измерение. М.: Academia, 2002. С.50. Оценка проектов и программ. Курс лекций. Кн.IV. М.: Школа управ- ления НКО, 2003. Оценка эффективности деятельности учреждений социальной под- держки населения/ Под ред. П.Романова, Е. Ярской-Смирновой. М.: МОНФ, ЦСПГИ, 2007. – 234 с. Советская социальная политика: сцены и действующие лица, 1940-1985. Научная монография / Под ред. Е. Ярской-Смирновой, П. Романова. М.: Вари- ант; ЦСПГИ, 2008. Права женщин в России: исследование реальной практики их соблю- дения и массового сознания: В 2 т. / Под ред. М. Малышевой, М. Баскако- вой. М.: МФФ, 1998. Принцип активизации в социальной работе / Под ред. Ф. Парслоу /Пер. с англ. под ред. Б.Ю. Шапиро. М.: Аспект-Пресс, 1997. Пристли М. Только взрослые: инвалидность, социальная политика и жизненный путь // Журнал исследований социальной политики. Том 2. №1, 2004. Радина Н. Комплексная экспертиза нормативных документов по за- щите прав детей без попечения родителей // Журнал исследований соци- альной политики. Том 2. №2, 2004. Реформа системы управления городской экономикой в России в 1998- 2000 годах / Под ред. Н.Б. Косаревой, Р.Дж. Страйка // Фонд «Институт экономики города», 2001. 176 Часть 4 Романов П.В. Организационное развитие социальных сервисов в пе- реходный период // Социальная политика и социальная работа в изме- няющейся России / Под ред. Е. Ярской-Смирновой и П. Романова. М.: ИНИОН РАН, 2002. Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р. Методология исследований и критического анализа в сфере социальной политики и социальной работы // Социология 4 М. № 21. 2005. С.51-77. Смурова Т.С. Эффективность танцевальных занятий для повышения уров- ня физической подготовленности инвалидов по зрению // Теория и практика физической культуры №1 1998 http://www.infosport.ru/press/ tpfk/1998N1/p54- 55.htm Смурова Т.С. Эффективность танцевальных занятий для повышения уров- ня физической подготовленности инвалидов по зрению // Теория и практика физической культуры. 1998. №1 http://www.infosport.ru/press /tpfk/1998N1/p54- 55.htm Социальная политика в современной России: реформы и повседневность / Под ред. П. Романова, Е. Ярской-Смирновой. М.: ЦСПГИ, Вариант, 2008. Советская социальная политика 1920–1930-х годов: идеология и повсе- дневность / Под редакцией П. Романова и Е. Ярской-Смирновой. М.: «Вариант», ЦСПГИ, 2007 Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России. М.: ИНИОН РАН, 2002. Социальная политика и социальная работа: гендерные аспекты/ Под ред. Е. Ярской-Смирновой. М.: РОССПЭН, 2004. – 292 с. Тихонова Н.Е. Феномен городской бедности в современной России. М.: «Летний сад», 2003. Управление человеческими ресурсами. Курс лекций. Книга II. Центр поддержки некоммерческих организаций. М.: МСоЭС, 2002. Фонд «Институт экономики города» http://www.urbaneconomics.ru/ Эбнер К.В. , Дюкарев Р., Фокс К. А., Холмз О. Социальный менеджмент для некоммерческих организаций. М.: Центр развития образования, 2000. Ядов В.А. Стратегия социологического исследования. 3-е изд. М.: Оме- га-Л, 2007. Ядов В.А. Социологическое исследование. Методология, программа, методы. Изд. 2-е. М.: Наука, 1987. Ядов В.А. Стратегии и методы качественного анализа данных // Со- циология: 4М, №1, 1991. С.14-31. Ярская В.Н.Социальное государство, социальная политика, социаль- ный менеджмент // Социальный менеджмент: опыт, исследования, обра- зование. Сб. статей по м-лам междунар. конф. Саратов: СГТУ, 2001.С.10-24. Ярская-Смирнова Е., Романов П. Новая идеология и практика социальных услуг: оценка эффективности в контексте либерализации социальной политики // Журнал исследований социальной политики. Т. 3. № 4. 2005. Ярская-Смирнова Е.Р., Романов П.В. Социальная защищенность городской монородительской семьи // Мир России. Т.XIII. № 2, 2004. С.66-95. Интернет-ресурсы Журнал исследований социальной политики http://www.jsps.ru Социологические исследования http://www.isras.ru/socis.html Социология: 4М http://www.isras.ru/4M.html Журнал социологии и социальной антропологии http://www.sociology.net.ru/journal/ Альманах социальных исследований "Рубеж" http://ecsocman.edu.ru/rubezh/ Экономическая социология http://www.ecsoc.msses.ru/ Социологический журнал http://www.socjournal.ru/ |