Решение 36р от 09. 06. 2007 Москва 2008 ббк 60. 5 Р 74 Учебное пособие подготовлено при поддержке Рособразования по аналитической ведомственной целевой программе Разви
 Скачать 2.38 Mb.
|
|
Оценка качества и эффективности в социальных службах: по данным одного исследования Российских исследователей и практиков социального обслуживания вопросы оценки эффективности интересуют уже более десяти лет 2 . Хотя усилия по проведению оценочных исследований в учреждениях систе- мы социальной защиты не раз предпринимались 3 , это были скорее вы- борочные попытки, нежели внедрение оценки в качестве элемента сис- темы социального обслуживания. Кроме того, органы управления соци- альной защитой, учреждения и организации ориентируются при плани- ровании и оценивании работы на такие понятия, как количество обслу- живаемых и оказанных услуг, объем потраченных бюджетных средств или привлеченных из внебюджетных источников 4 . В существующей 1 Ваисс К. Оценка. Методы изучения программ и политики / Пер. с англ.: Про- грамма Тасис, 2003. 2 Эффективность деятельности учреждений социального обслуживания населе- ния. Выборочное обследование учреждений социального обслуживания населе- ния в трех регионах Российской Федерации. М.: Минтруд России – Институт со- циальной работы Ассоциации работников социальных служб, 1997. 3 См. об этом: Топчий Л.В. Методика оценки эффективности социальных услуг // Социальное обслуживание. № 4, 2005. С. 5-25. 4 Мещанинова Е.Ю. Проблемы определения эффективности социального обслужи- вания // Работник социальной службы. № 4. 2005. Оценочные исследования 155 системе социальной поддержки и обслуживания населения оценке под- вергается, в основном, процесс. Организация работы по принципу проектов и программ позволяет оценить, насколько успешна деятельность, достигаются ли запланиро- ванные результаты и в чем причины неудач, если таковые случаются 1 Сегодня уже есть успешный опыт совместной работы местных и регио- нальных администраций с некоторыми зарубежными и отечественными неправительственными организациями – например, фондом «Институт экономики города» – по внедрению результативно ориентированных ус- луг в области адресной социальной помощи 2 , заказа на социальные услу- ги, целевых потребительских субсидий на определенные услуги, а также по разработке и применению технологий мониторинга результативности социальных услуг, включая надомное обслуживание одиноких престаре- лых и инвалидов. Это доказывает принципиальную решаемость задачи по переходу на управление по результату, на организацию социального об- служивания по принципу проектов и программ. Оценка результативности социального обслуживания позволяет выявить, какие именно факторы сыграли ключевую роль в достижении конкретного результата, а какие оказались несущественными 3 . По сути дела, речь идет о процессе стан- дартизации услуг, включая разработку параметров их содержания и пре- доставления. Стандартизация означает, что каждая процедура детально операционализирована и потому может быть отслежена и оценена. Все исследования эффективности социальной работы в Европе и США с 1960-х по сей день, как и современные отечественные исследования, стре- мились получить ответ на вопросы о факторах качества, результативности и эффективности обслуживания. Однако, стоит задуматься и над тем, на- сколько успешен сам контроль качества, насколько эффективны инстру- менты и процедуры оценки 4 . Важно найти такие принципы, методы и про- цедуры, которые действительно были бы полезными как для работников, так и для их клиентов. Эффективность социального обслуживания – это степень соответст- вия цели и результатов при наиболее оптимальном использовании мето- дов и технологий работы, а качество социального обслуживания пред- ставляет собой соответствие процесса и результата услуги с ее идеальным образом для всех акторов. Материалы кейс стади позволили сформулиро- вать следующие гипотезы: сотрудники социальных служб не имеют чет- ких определений целей деятельности, поэтому не могут определить, в чем 1 Бодунген А. Оценка деятельности НКО // Школа по оценке проектов. Новосибирск, 26—30 ноября 2001; Боровых А., Грешнова Е. Исследование эффективности проектов и программ благотворительных организаций // Благотворительность в России. Со- циальные и исторические исследования. СПб.: Лики России, 2001. 2 Ричман Б., ЧагинК.Г. «От пособия к зарплате»: разработка и реализация програм- мы. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004; Чагин К.Г. Новые технологии управления в сфере социальной помощи и социального обслуживания населения // Журнал исследований социальной политики. № 4. 2005. Т. 3. 3 Эффективность муниципальных социальных программ: возможность и необходи- мость оценки. М.: Институт экономики города, 2003. 4 Zirps F.A. Still Doing It Right the First Time. A Model of Quality Improvement for Human Service Agencies. Revised and updated edition. Orlando, FL: The Florida Insti- tute of Quality Improvement Books, 2003. 156 Часть 4 выражается эффективность их работы; ожидаемые результаты формули- руются, исходя из количественных процессуальных критериев, что за- трудняет понимание целей, ожидаемых результатов; существует кон- фликт требований сверху и установок низовых исполнителей в отноше- нии содержания и критериев оценки работы; мотивация работников из- меняется в зависимости от типа управления (участвуют ли сотрудники в принятии решений и в оценке, есть ли проектная культура в организации) и вида усл7КТ уги (с детьми, пожилыми, бытовые, консультирование – попробуем типологизировать), стажа работы; участие клиентов в оценке, участие независимых оценщиков пока не реализуется либо его результаты не востребованы в силу отсутствия системы обеспечения качества. В результате проведения исследования 1 выяснилось, что по мнению подавляющего большинства респондентов (88,5%), услуги их организа- ций доступны тем, кому они необходимы. Среди факторов, снижающих доступность социальных услуг, на первом месте «нежелание клиентов что-то делать самим» (56,4%) и «слабая обеспеченность транспортом» (32,4%). Транспортный вопрос возникает, прежде всего, в районах облас- ти – ведь здесь расстояния гораздо более масштабные, а инфраструктура общественного транспорта развита весьма слабо. Между тем, по мнению работников, учреждения, расположенные в крупных областных центрах, доступны населению так же, как и учреждения в райцентрах. Такой фактор низкой доступности социальных услуг, как недоста- ток квалифицированных кадров в социальных службах, признается лишь каждым пятым опрошенным (20,8%). Квалификация персонала, на взгляд 74,8% респондентов, соответствует возложенным на сотрудни- ков задачам, и хотя их деятельность регулярно оценивается и анализи- руется (74,3%), однако, не все, а лишь 58% опрошенных отметили, что в работе они используют современные принципы и технологии. Несмотря на такую высокую оценку собственной квалификации, более половины заполнивших анкету (54,4%) высказали мнение о необ- ходимости регулярно повышать квалификацию сотрудников, для того, чтобы улучшить социальное обслуживание. Отметим, что квалифика- ция кадров до недавнего времени признавалась болевой точкой отрасли «социальная защита». При этом такой атрибут корпоративной идентич- ности, как повышение квалификации, лишь недавно занял относитель- но устойчивое положение в дискурсе социальных служб. Правда, при- глашение для консультации исследователей и преподавателей социаль- ной работы лишь для каждого пятого (19,5%) из числа респондентов привело бы к улучшению социального обслуживания. И хотя нашей ис- следовательской группе хорошо известны факты проведения курсов, тренингов, семинаров для специалистов социальных служб, герметич- ность этой системы пока еще довольно велика. Восприятие своей организации как действующей по современным принципам и технологиям коррелирует с образовательным и должност- 1 Исследование проводилось в рамках проекта «Новая идеология и практика со- циальных услуг: региональные модели оценки эффективности в условиях либе- рализации социальной политики (на материалах Саратова и Самары)» при под- держке Независимого института социальной политики, руководитель проекта П.В. Романов, грант №SP-06-2-15. Оценочные исследования 157 ным статусом опрошенных – среди тех, кто имеет среднее образование, использующих современные технологии оказалось 47,8%, а среди ра- ботников с высшим образованием – 66,1%. Это закономерно, учитывая тот факт, что среди лиц со средним образованием больше всего низовых социальных работников, у которые мало возможностей применить со- временные принципы и технологии. Примерно пятая часть опрошен- ных указала на заявительный принцип оказания услуг (19,6%) как на фактор их возможной низкой доступности. Между тем, именно ввиду заявительности как принципа оказания услуг оказывается невозмож- ным просчитать их результативность для общества в целом, ведь доля благополучателей в соотнесении к генеральной совокупности нуждаю- щихся остается неизвестной! Отчеты социальных служб и доклады о положении социально уязвимых групп населения наполнены информа- цией о численности обслуженных, количестве выданных наборов или объемах выплаченных пособий, – во-первых, без какого-либо соотнесе- ния с потребностями целевых групп, а во-вторых, без анализа эффектов от такого рода услуг. Приведем несколько выдержек из официального доклада о положении детей в регионе: «За 2005 год в рамках этой программы было трудоустроено 208 безработных из числа одиноких и многодетных родителей. Участники программы отработали в среднем по 2 месяца. Средний размер под- держки доходов составил 1300 руб. в месяц на человека. После заверше- ния участия в программе 81 человек был принят на постоянную ра- боту», – остается непонятным, как классифицировать эти дан- ные в терминах, ведь сравнительные данные не приводятся. «За 12 месяцев 2005 года в N-ской областной психиатрической больнице пролечено 700 несовершеннолетних, 107 из них были отнесе- ны к категории ‘безнадзорных’», – не указывается общее число без- надзорных детей в N-ской области. «В ходе реализации программы повышения качества жизни де- тей из семей малообеспеченных мигрантов было закуплено и переда- но 30 ранцев со школьными принадлежностями по 500 руб. каждый», – не говорится, какую долю составляют счастливчики из числа нуждающихся в ранцах. По мнению большинства информантов, социальное обслуживание может считаться эффективным, если оно достигает поставленных целей (71,1%), при этом 88,5% опрошенных считают, что услуги, оказываемые их учреждением, в большинстве случаев соответствуют этому критерию. Оп- рошенные уверены в том, что социальное обслуживание клиентов в их ор- ганизации «имеет четко сформулированную цель и назначение» (84,1%) и «ведется с учетом индивидуальных потребностей клиентов» (83,2%), в том числе, «организовано удобно по времени для клиентов» (73,9 %). В соответствии с определением Института экономики города 1 , услу- га может считаться оказанной качественно, если она имеет четко сфор- мулированную цель/назначение; предоставляется в соответствии с со- 1 Критерии оценки качества бюджетных услуг, целесообразности и эффективно- сти производимых расходов; обоснование и методика выбора критериев. Мате- риалы исследования Фонда «Институт экономики города», 2006. 158 Часть 4 временными методологическими принципами и технологиями; основыва- ется на инклюзивном, анти-дискриминационном подходе и уважении к личности каждого клиента; подвергается постоянному мониторингу и ана- лизу, в первую очередь, с использованием независимой информации от получателей; предоставляется достаточно гибко, чтобы учесть индивиду- альные потребности клиентов; имеет значимость для получателей, оказы- вает заметное положительное влияние на их социально-экономическое положение и/или поведение; фокусируется на превентивных (профилак- тических) мероприятиях, а также на мероприятиях, способствующих выхо- ду трудоспособных получателей услуг и их семей на самообеспечение и независимость от социальных трансфертов; не вызывает недовольства получателей условиями предоставления. На основе этого определения и наших предварительных наблюдений в ходе кейс стади была сконструи- рована шкала для того, чтобы выяснить мнение респондентов по поводу параметров качества обслуживания в их организациях. Выяснилось, что наиболее безупречно выглядит такая характери- стика их работы, как обслуживание на основе уважения личности каж- дого клиента (95,1%, табл.7). В свою очередь, самую низкую оценку по- лучил такой параметр, как влияние на изменение статуса получателей услуг. Вариант «обслуживание приводит к переходу трудоспособных получателей услуг и их семей на самообеспечение, они больше не нуж- даются в социальной помощи» получил наименьшее число голосов (20,8%), далеко отстав от таких показателей, как ориентация на профи- лактику (44,2%) и отсутствие недовольства клиентов (47,8%). Таблица 7. Распределение утвердительных ответов на список суждений по принципам качественного обслуживания (N=226) В вашей организации обслуживание клиентов… % основывается на уважении к личности каждого клиента 95,1 имеет четко сформулированную цель и назначение 84,1 ведется с учетом индивидуальных потребностей клиентов 83,2 ведется персоналом соответствующей квалификации 74,8 регулярно оценивается и анализируется 74,3 организовано по времени удобно для клиентов 73,9 ведется в соответствии с современными принципами и технологиями 58,0 не вызывает недовольства клиентов 47,8 оказывает заметное положительное влияние на социально-экономическое положение и поведение клиентов 44,7 концентрируется на профилактике 44,2 приводит к переходу трудоспособных получателей услуг и их семей на самообеспечение, они больше не нуждаются в социальной помощи 20,8 Хотя, по мнению почти половины опрошенных, деятельность их ор- ганизации «оказывает заметное положительное влияние на социально- экономическое положение и поведение клиентов» (44,7%), характер этого эффекта, очевидно, несистемный, – ведь клиенты в четырех из пяти слу- чаев по-прежнему остаются в зависимости от социальной помощи. Оценочные исследования 159 Отметим, что в ответах по двум только что упомянутым позициям («переход клиентов на самообеспечение в результате обслуживания» и «положительное влияние социального обслуживания на социально- экономическое положение и поведение клиентов») наибольшее коли- чество респондентов затруднились с ответом (40,7% и 43,4% соответст- венно). На наш взгляд, это говорит о том, что такие цели обслужива- ния, во-первых, трудно достижимы, ведь изменения в жизни людей нередко носят отсроченный характер по отношению к времени оказа- ния услуги, да и разнообразие внешних условий может снижать веро- ятность положительных изменений. Кроме того, изменения в жизни клиентов трудно измерить, и они не всегда отслеживаются социаль- ными службами. Знание причин и характера социальных проблем оказалось акту- ально менее, чем для половины опрошенных (48,2%), хотя именно такая квалификация работника позволяет надеяться, что трудности и беды можно не только преодолевать, а предупреждать, не допускать их обост- рения. Наиболее прогрессивной и эффективной в теории и практике социальной работы считается акцент на профилактике различных соци- альных проблем. Такие виды социальной интервенции обходятся де- шевле и имеют большие эффекты, чем работа с уже проявившимися проблемами (семейными конфликтами, безнадзорностью, низким каче- ством жизни одиноких пожилых людей). Вообще, оценка качества в системе социального обслуживания, яв- ляется, безусловно, важной проблемой для 58% опрошенных, к ним присоединяется 36,7% умеренно ратующих за оценку, что оставляет в абсолютном меньшинстве тех, кто считает ее неважной или затрудняет- ся сформулировать свое мнение по этому поводу, однако, четко сформу- лированных критериев качества и эффективности своей работы не име- ет половина респондентов (49,6%). Наиболее четкая и внятная зависимость проявилась в сравнении мнений респондентов с разным образовательным и должностным стату- сом. В частности, среди работников с высшим, нежели средним образова- нием (86,4% против 69,6%), больше тех, кто считает, что в их организа- ции учитываются индивидуальные потребности клиентов. Коллегиаль- ность в качестве принципа оценивания признается респондентами с выс- шим образованием вдвое чаще, чем людьми со средним образованием (80,5% против 39,1%). Это соответствует распределению ответов по долж- ностям опрошенных: такие формы оценки предпочитают специалисты по социальной работе (75%), социальные педагоги (76%) и особенно – заве- дующие отделением (96,2%), а вот социальных работников среди сторон- ников такой демократичной формы оценки гораздо меньше (59%). Вообще, в целом по опросу работники служб выступают за демокра- тические подходы к оценке социального обслуживания, предлагая при- влекать к оцениванию клиентов (65,2%) и сотрудников учреждений (46,4%). И все же, подход всеобщего управления качеством пока еще не нашел себе сторонников среди работников социальных служб: лишь 15,2% опрошенных указали, что жители района должны принимать уча- стие в оценке социального обслуживания. Между тем, современная кон- цепция качества услуг признает местное сообщество в качестве полно- ценного субъекта управления качеством социального обслуживания, ведь 160 Часть 4 в конечном итоге именно оно выступает обобщенным благополучателем. Кстати, эффективное обслуживание, судя по ответам, не только приводит к улучшению самочувствия клиента (48,9%), но и стабилизирует нега- тивные тенденции в обществе (34,2%). И хотя оценивать работу сотрудников только внутри самой службы хотела бы только пятая часть всей нашей выборки (21,8%), лишь 13,8% респондентов согласились бы поручить оценку работы специалистам со стороны. В качестве субъектов оценки, кроме самих сотрудников и кли- ентов, предлагаются непосредственное начальство и министерство. Чуть более половины опрошенных вынуждены экономить на круп- ные покупки, хотя им хватает на все жизненно необходимое, а каждому четвертому респонденту денег хватает только на питание, ни на что другое не остается. Низкая заработная плата в бюджетной отрасли «социальная защита» – хорошо известная особенность этого сегмента рынка труда. Тем более актуальным здесь является вопрос о взаимосвязи между качеством работы и вознаграждением. Почти половина опрошенных видит измене- ние оценки социального обслуживания в этом направлении (вариант «Напрямую связать величину оплаты труда с оценкой качества работы» выбрали 42,7% опрошенных), а среди мер по улучшению социального обслуживания предложение «Повысить зарплату работникам» заняло первое место по числу голосов (68,1%). Лишь 15% респондентов ощущают, что качество их работы в настоящее время сказывается на оплате их труда. Вообще, экономическое измерение эффективности слабо артикули- ровано в социальной службе: вопросы о стоимости оказываемых услуг здесь не обсуждаются, ведь бюджетное сметное финансирование к этому не располагает. Позиция «расходы на обслуживание целесообразны» заняла предпоследнее место в определении эффективного социального обслуживания (см. табл.8). Таблица 8. |