Вступительные экзамены на факультет Государственное и муниципальное управление. Экзамен 1. Система государственного и муниципального управления Тема Тема государственного и муниципального управления
 Скачать 3.24 Mb.
|
|
Тема 4 Бюджетное устройство и бюджетная система. Межбюджетные отношения. Социально-экономическая сущность и функции бюджета государства. Роль бюджета в социально-экономических процессах, его сущность и функции Возникновение бюджета связано с зарождением и формированием государства, использующего его в качестве основного инструмента обеспечения, как непосредственно своей деятельности, так и важнейшею элемента проведения социально-экономической политики. В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет определен как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. По материально-вещественному воплощению - это фонд денежных средств, по плановой форме - финансовый документ, составляемый в виде баланса доходов и расходов. Сущность бюджета, как и любой другой экономической категории, проявляется в функциях: первой -распределительной, и второй - контрольной. Благодаря первой происходит концентрация денежных средств в распоряжении государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Это происходит путем перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства (отраслями, территориями и т.д.), уровнями государственного управления, слоями общества. Границы действия распределительной функции очень широки, так как в бюджетные отношения вступают почти вес участники воспроизводственного процесса. Вторая функция - контрольная - позволяет узнать как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются. Она сигнализирует об отклонениях в движении бюджетных средств, отображает экономические процессы, происходящие в структурных звеньях экономики, благодаря ей можно прогнозировать социально-экономические последствия бюджетной политики. Для осуществления функций бюджета государство вырабатывает бюджетный механизм, представляющий собой совокупность форм организации бюджетных отношений, методов мобилизации и использования средств общегосударственного фонда. Бюджетный механизм включает и себя: o бюджетную систему страны; o административные органы; o правовые основания в виде законов и постановлений высших органов управления страны; o систему документации и отчетности и прочие реквизиты, необходимые для конкретной деятельности по исполнению доходной и расходной частей бюджета. В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три 315011а: o механизм мобилизации денежных средств в бюджетную систему страны; o механизм расходования бюджетных средств; o механизм межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов. В зависимости от особенностей управления бюджетными отношениями в бюджетном механизме выделяют следующие блоки: o бюджетное планирование; o бюджетное прогнозирование; o бюджетный контроль и т.д. Бюджетное планирование - составляющая финансового планирования, позволяющая определить объем, источники и целевое использование бюджетных ресурсов на каждом из уровней управления: федеральном, региональном, муниципальном. Бюджетное прогнозирование - это обоснованное, опирающееся на реальные расчеты предположение о направлениях развития бюджета, его возможных доходах и расходах, база бюджетного планирования. Бюджетный контроль - составная часть государственного финансового контроля, посредством которого обеспечивается проверка правильности формирования и использования бюджетных средств. На бюджетный механизм оказывает влияние бюджетное устройство страны1. Функционирование государственного бюджета происходит посредством особых экономических форм, отражающих отдельные этапы перераспределения стоимости, - доходов и расходов бюджета. Эти экономические категории будут рассмотрены в соответствующих разделах книги. Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе, является инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы, выступая ускорителем (а иногда тормозом) социально-экономического развития общества. Он представляет собой основной финансовый план страны, утверждаемым Федеральным Собранием РФ как закон. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и часть доходов населения. Они направляются на финансирование экономики, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов федерации, погашение и обслуживание государственного долга. В рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль, но при этом изменяются методы его воздействия на общественное производство и сферу социальных отношений. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики и культуры на всей территории РФ. Средства государственного бюджета, прежде всего, должны направляться на финансирование структурной перестройки экономики, выполнение комплексно-целевых программ, наращивание научно-технического потенциала, социальное развитие и социальную защиту населения. Государственный бюджет влияет на размеры частных накоплений, определение структуры доходов предприятий и реальные доходы населения. Бюджетное устройство Российской Федерации. Бюджетное устройство Российской Федерации Бюджетное право России имеет свой терминологически-понятийный аппарат, включающий различные понятия и категории, отражающие характеристики статуса государства применительно к сфере бюджетной деятельности. Одной из важнейших бюджетно-правовых категорий является "бюджетное устройство Российской Федерации". Действующее бюджетное законодательство не закрепляет определения, не конкретизирует структуру бюджетного устройства Российской Федерации. В финансово-правовой науке отсутствует единый подход к содержанию данной категории. По мнению ученых, бюджетное устройство — это построение бюджетной системы и взаимосвязь ее составных частей, порядок установления доходов бюджетов[1]; организация бюджетной системы, определяемая федеративным устройством государства, местным самоуправлением[2]; основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов[3]. В бюджетно-правовой теории сформулирован подход к бюджетному устройству как к характеристике государства, обусловленной государственным устройством, связанной с осуществлением бюджетной деятельности, подразумевающей функционирование бюджетов, объединенных во внутригосударственную бюджетную систему, и соответствующих им бюджетных отношений (по формированию доходов и расходов, осуществлению бюджетного процесса, межбюджетные отношения и т.д.). При этом бюджет рассматривается как основополагающий элемент бюджетного устройства[4]. Таким образом, бюджетное устройство Российской Федерации является характеристикой государства, связанной с формированием и функционированием бюджетной системы, представленной бюджетами входящих в состав государства публично-правовых образований, установлением нормативных правовых требований к соответствующим бюджетным отношениям. Это теоретическо-правовое понимание данной категории, в буквальном смысле не закрепленное в действующем бюджетном законодательстве России. Из анализа положений разд. I БК РФ под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации" следует, что законодатель "бюджетным устройством" охватывает совокупность следующих характеристик государства: • бюджетная классификация РФ (ст. 18—23.1); • бюджетная система РФ (ст. 10—15); • принципы бюджетной системы РФ (ст. 28—38.2). Охарактеризуем подробнее эти элементы бюджетного устройства Российской Федерации. Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов бюджетов, расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 18 БК РФ). Бюджетная классификация РФ включает следующие элементы: • классификация доходов бюджетов; • классификация расходов бюджетов; • классификация источников финансирования дефицитов бюджетов; • классификация операций публично-правовых образований (ст. 19 БК РФ). Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации, а также присвоение кодов ее составным частям, которые в соответствии с БК РФ являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Минфином России. Исходя из своего содержания и целевого предназначения -присвоения доходам бюджета, расходам бюджета, источникам финансирования дефицита бюджета определенного кода, — бюджетная классификация напрямую связана с функционированием бюджетов, входящих в состав бюджетной системы. Бюджетная классификация играет важную роль для формирования и развития бюджетных отношений. Она обеспечивает единство ведения бюджетной документации, что особенно важно для бюджетного процесса — процесса составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Бюджетная классификация имеет организующее значение прежде всего для составления доходной и расходной частей бюджета, планирования финансирования дефицита бюджета. Данные показатели бюджета получают отражение в бюджете в соответствии с требованиями бюджетной классификации к терминологическому обозначению соответствующих форм бюджетных средств. Операции с бюджетными средствами в ходе исполнения бюджета также подчиняются присвоению бюджетным средствам в различных формах определенного кода, согласно бюджетной классификации. Следующий элемент бюджетного устройства — бюджетная система. Под бюджетной системой РФ законодательство понимает основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). Согласно ст. 10 БК РФ современная бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: а) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ; б) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; в) местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. Трехуровневое строение бюджетной системы России обусловлено ее федеративным государственным устройством, провозглашенной самостоятельностью местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). Наличие разных уровней публично-правовых образований в федеративном государстве предполагает функционирование помимо федерального бюджета двух уровней бюджетов бюджетной системы. В унитарных государствах (Англия, Франция, Япония, Италия и др.) бюджетная система в целом состоит лишь из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов. Таким образом, бюджетное устройство государства как характеристика его бюджетно-правового статуса обусловлено государственным устройством — характеристикой конституционного статуса государства. Трехуровневое построение бюджетной системы РФ предполагает не только взаимосвязь и взаимозависимость всех бюджетов бюджетной системы, но и наличие между ними отношений иерархии. Это выражается в том, что с позиций федерализма бюджет РФ имеет основное значение для бюджетной системы, развития межбюджетных отношений, в частности направленных на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности нижестоящих по отношению к федеральному уровней публично-правовых образований — субъектов РФ, муниципальных образований. Так, например, согласно ст. 131 БК РФ из федерального бюджета предоставляются дотации субъектам РФ в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности. К числу особенностей трехуровневой бюджетной системы России можно отнести также то, что федеральный бюджет в установленных законом случаях имеет связь с бюджетами муниципальных образований. Это прослеживается в возможности предоставлять из федерального бюджета средства в форме межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ с последующим предоставлением их местным бюджетам в случаях и порядке, установленных федеральными законами (п. 7 ст. 130 БК РФ). Оказание финансовой поддержки муниципальным образованиям со стороны государства в лице субъектов РФ обусловлено тем, что реализация функций государства на территориальных уровнях невозможна вне взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, координации их финансовых решений. Каждый бюджет в составе бюджетной системы выполняет свою роль, поставленную в зависимость от статуса публично-правового образования соответствующего уровня, его доходных и расходных полномочий. Федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается (ст. 13 БК РФ). Федеральный бюджет в совокупности с бюджетами субъектов РФ объединяются понятием "государственный бюджет". Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается (ст. 14 БК РФ). Бюджеты субъектов РФ составляют экономическую основу их функционирования. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются субъектами РФ в лице их компетентных органов государственной власти с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, а также законами конкретного субъекта РФ. Субъекты РФ вправе осуществлять расходование бюджетных средств на решение вопросов, не отнесенных законодательством к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъектов РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 26.10, 26.13—26.16 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается (ст. 15 БК РФ). Местные бюджеты служат экономической основой местного самоуправления. Это означает, что на местные бюджеты возлагается основная нагрузка в финансировании расходов, соответствующих вопросам местного значения. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ, возможно осуществление расходов местных бюджетов па реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 49, 52, 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются муниципальными образованиями в лице органов местного самоуправления с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ, на территории которого расположено муниципальное образование, а также актами муниципальных образований. Разграничение бюджетов бюджетной системы РФ на федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований имеет важное значение. С организационно-правовой точки зрения оно выражается в "удобстве ведения бюджетных дел" в соответствии с порядком, максимально приближенным к условиям конкретных публично-правовых образований. На федеральном уровне закладываются основы бюджетных правоотношений, в том числе общие требования к формированию, утверждению и исполнению бюджетов бюджетной системы РФ. Однако дальнейшая детализация этих требований осуществляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований применительно к конкретным бюджетам в пределах требований, установленных федеральным законодательством. Эффективность организации бюджетных правоотношений на разных уровнях бюджетной системы РФ можно отметить и на примере разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней. Экономическое значение разграничения бюджетов бюджетной системы на три уровня состоит в констатации собственной экономической основы публично-правовых образований. Исходя из ст. 10 БК РФ, помимо федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в бюджетную систему РФ входят и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. Иными словами, государственные внебюджетные фонды, точнее, их бюджеты, являются организационно обособленной совокупностью денежных ресурсов, направляемых на реализацию задач и функций государства по обеспечению гарантированных Конституцией РФ социально-экономических прав и свобод граждан. Исходя из ст. 144 БК РФ, в Российской Федерации в современный период допускается функционирование следующих государственных внебюджетных фондов: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). На региональном уровне созданы территориальные государственные фонды обязательного медицинского страхования. Формирование государственных внебюджетных фондов обусловлено различными факторами, в том числе стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергнуть их использование жесткому контролю и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат — расходов социальной значимости и др. Внебюджетные фонды позволяют обособить источники финансирования целевых социальных расходов среди иных публичных затрат государства, также необходимых для нормального развития общества. Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ (ст. 14 БК РФ). Характеризуя бюджетную систему Российского государства, следует упомянуть о таком понятии, как "консолидированный бюджет". Не являясь самостоятельным видом бюджетов бюджетной системы РФ, консолидированные бюджеты тем не менее оказывают значительное влияние на бюджетную деятельность государства и муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ составляют федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов, распределяемых между этими бюджетами) (ст. 13 БК РФ). Консолидированный бюджет субъекта РФ — бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов, распределяемых между этими бюджетами) (ст. 14 БК РФ). Консолидированный бюджет муниципального района — бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов, распределяемых между этими бюджетами) (ст. 15 БК РФ). Из анализа нормативно установленных дефиниций можно сделать вывод, что по российскому бюджетному законодательству консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Как отмечалось, консолидированные бюджеты не являются уровневыми бюджетами бюджетной системы РФ. Их роль состоит в том, чтобы сформировать общее представление о доходах и расходах публично-правовых образований в составе Российской Федерации; спрогнозировать доходы и расходы соответствующих бюджетов, возникающие дефициты либо профициты бюджета; послужить основой для расчетов распределения бюджетных средств в ходе межбюджетных отношений; учесть все бюджеты, функционирующие в рамках конкретного публично-правового образования, что особенно важно для сложносоставных муниципальных образований. Таким образом, консолидированные бюджеты имеют прежде всего информационное значение. Они способствуют эффективному и рациональному управлению финансами на различных территориальных уровнях. Данные консолидированных бюджетов используются в экономико-статистических отчетах, формировании прогнозов развития территорий, планировании мер бюджетной политики. Консолидированные бюджеты, в отличие от бюджетов уровней бюджетной системы РФ, не утверждаются законодательными органами. Заслуживает внимания вопрос соотношения финансовой системы и бюджетной системы государства. Бюджетная система как совокупность бюджетов публично-правовых образований занимает центральное место в финансовой системе России. Согласно сложившимся в науке взглядам, финансовая система представлена финансами предприятий и организаций, страховыми фондами, государственным и муниципальным кредитом, внебюджетными фондами, бюджетными фондами. Все звенья финансовой системы так или иначе связаны с бюджетной системой. Например, в бюджетной практике распространены случаи оказания поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета[5], выделения средств в форме межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам (ст. 146 БК РФ). С функционированием бюджета, формированием бюджетных правоотношений связаны иные финансово-правовые понятия и категории, обусловливающие существование иных звеньев финансовой системы: налоги, уплачиваемые организациями и предприятиями, физическими лицами (вид доходов бюджета — ст. 41 БК РФ); государственный и муниципальный кредит (долговые обязательства получают отражение в бюджете — ст. 94 БК РФ) и т.д. Следовательно, от стабильности отдельного бюджета зависит функционирование всех звеньев финансовой системы в целом. Построение и функционирование бюджетной системы РФ подчиняется определенным требованиям. Такие требования бюджетным законодательством РФ обозначаются как "принципы бюджетной системы Российской Федерации". Принципы бюджетной системы представляют собой требования, предъявляемые к бюджетной системе и обеспечивающие взаимосвязь, слаженное функционирование ее звеньев — бюджетов, но в то же время их относительную обособленность друг от друга в целях эффективности бюджетных отношений па различных территориальных уровнях. Законодательство (гл. 5 БК РФ) предусматривает закрытый перечень принципов бюджетной системы РФ. Статья 28 БК РФ устанавливает следующий перечень этих принципов: • единство бюджетной системы РФ; • разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; • самостоятельность бюджетов; • равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; • полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; • сбалансированность бюджета; • эффективность использования бюджетных средств; • общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; • прозрачность (открытость); • достоверность бюджета; • адресность и целевой характер бюджетных средств; • подведомственность расходов бюджетов; • единство кассы. Исходя из приведенного перечня, принципы бюджетной системы РФ можно объединить в две группы. Первую группу составляют принципы, которые устанавливают требования к функционированию каждого бюджета в отдельности, без соотнесения конкретного бюджета с составом бюджетной системы в целом. В эту группу принципов следует включить следующие принципы: полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджета; эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость); достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; единство кассы. Данные принципы отражают основы функционирования бюджета независимо от его места и роли в бюджетной системе в целом. Вторая группа отражает связь между бюджетами бюджетной системы РФ. К таким принципам относятся: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Указанные принципы имеют особое значение для развития межбюджетных отношений, в которых проявляется статус субъектов бюджетного права, в чьем ведении находятся бюджеты разных уровней. Приведенная классификация носит условный характер. Все принципы бюджетной системы взаимосвязаны, одни следуют из других, предопределяя содержание бюджетно-правового регулирования в России. Раскроем подробнее содержание отдельных принципов бюджетной системы РФ. Принцип единства бюджетной системы РФ трактуется законом как единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной систему.] РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания па средства бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ). В упрощенном виде принцип единства бюджетной системы РФ означает, что на федеральном уровне должны быть установлены единые требования к осуществлению бюджетной деятельности. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий (ст. 30 БК РФ). Требование разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ является конкретизацией применительно к бюджетным правоотношениям установленных Конституцией РФ положений относительно разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также принципа самостоятельного владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью органами местного самоуправления, включая права на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджетов и права получения материальных и финансовых средств для обеспечения отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом (ст. 72, 130—132). Органы государственной власти субъекта РФ не вправе осуществлять расходы на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Это правило действует и в отношении муниципальных образований, наделенных собственной компетенцией. Принцип самостоятельности бюджетов отражает некоторые признаки, характеризующие бюджетные отношения. Исходя из ст. 31 БК РФ, данный принцип подразумевает: • право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; • право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ; • право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; • право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ); • недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; • право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов; • недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; • недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов обусловливает место и роль бюджетов в бюджетной системе государства. Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включены друг в друга: местные бюджеты не включены в соответствующие бюджеты субъектов РФ, бюджеты субъектов РФ не включены в федеральный бюджет. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ. Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, признаются недействительными (ст. 31.1 БК РФ). Подчеркнем, что речь в рассмотренном принципе идет о равенстве бюджетных прав публично-правовых образований одного уровня. Это объясняется предоставлением им того объема компетенции, который не может быть одинаковым у субъектов разных уровней. Согласно принципу полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах (ст. 32 БК РФ). Реализация данного принципа позволяет отрегулировать максимально полно возобновляющиеся в конкретном финансовом периоде бюджетные отношения (прежде всего отношения формирования доходов, осуществления расходов, финансирования дефицита бюджета, соответствующие бюджетные процессуальные отношения), а также прогнозировать отношения, сопутствующие бюджетным (налоговые правоотношения, гражданско-правовые отношения реализации государственного и муниципального имущества, отношения государственных закупок, формирования и исполнения долговых обязательств и др.). Исходя из того, что бюджет представляет собой финансовый план, от реализации уполномоченными органами власти обязанности отразить в нем в полном объеме все доходы, расходы и источники финансирования бюджета зависит ход бюджетных правоотношений в предстоящем финансовом периоде. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ). Под дефицитом бюджета ст. 6 БК РФ понимает превышение расходов бюджета над его доходами. Явление, противоположное дефициту бюджета -бюджетный профицит, — превышение доходов бюджета над расходами бюджета. Эффективность использования бюджетных средств как принцип бюджетной системы РФ подразумевает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34 ЬК РФ). Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов бюджетной системы РФ означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов (ст. 35 БК РФ). Принцип прозрачности (открытости) как принцип бюджетной системы РФ означает: • "обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; • обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); • обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на едином портале бюджетной системы Российской Федерации; • стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета" (ст. 36 БК РФ). Положения БК РФ о секретных статьях в составе федерального бюджета отвечают перечню сведений, составляющих государственную тайну, установленному ст. 5 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне". Согласно этой статье сведения о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации, составляют государственную тайну. Принцип достоверности бюджета подразумевает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ). Достоверность бюджета как принцип бюджетной системы РФ включает два момента. Во-первых, констатируется требование реалистичности расчета доходов и расходов бюджета. Реалистичность расчета указанных показателей бюджета является важным условием достоверности бюджета как финансового плана. От соответствия заложенных в бюджет доходов и расходов требованиям объективности, соответствия реально сложившейся социально-экономической обстановке зависит ход бюджетных отношений в предстоящий период, возможность финансового обеспечения расходных обязательств. Во-вторых, отражается требование надежности показателей прогноза социально-экономического развития территории. Согласно ст. 1 Федерального закона от 20.07.1995 № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" под государственным прогнозированием социально-экономического развития Российской Федерации понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития Российской Федерации — это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Составление прогнозов социально-экономического развития публично-правовых образований имеет важное значение для бюджетной деятельности. На основе прогноза социально-экономического развития составляется проект бюджета (ст. 169 БК РФ). Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств как принцип бюджетной системы РФ означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ). Несоблюдение целевого характера использования бюджетных средств — нецелевое использование бюджетных средств — относится в соответствии со ст. 306.4 Б К РФ к основаниям применения мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Принцип подведомственности расходов бюджетов подразумевает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации (ст. 38.1 БК РФ). Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ (ст. 38.2 БК РФ). Подробнее речь о данном принципе идет в параграфе 7.4 настоящей главы в аспекте исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса. Данные принципы отражают наиболее важные характеристики бюджетной системы РФ и соответственно правового регулирования бюджетных отношений бюджетным правом. Закрепление этих принципов в законодательстве означает создание нормативных ориентиров для субъектов бюджетного права. Итак, бюджетное устройство Российской Федерации имеет довольно сложную структуру. Каждый элемент бюджетного устройства отражает важную характеристику бюджетной деятельности государства, имеет свое предназначение для формирования и реализации бюджетно-правового статуса субъектов бюджетных правоотношений. Это обусловливает комплексное содержание бюджетно-правового регулирования в современный период. |