Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати... Сравнительное административное право
 Скачать 1.57 Mb.
|
|
9.4. Требования, предъявляемые к правовым актам управления и последствия их несоблюдения Одним из важнейших условий юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым к его юридическому содержанию и порядку его издания. Можно выделить три основные группы требований: 1. Общие требования законности (юридические требования), которым должны удовлетворять все акты управления независимо от того, как и по какому вопросу они создаются. Они имеют правовой характер и содержатся в Конституции Республики Беларусь, законах и других нормативных правовых актах, в том числе и актах управления: • Правовые акты должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь и актам вышестоящих органов (ст. 7 Конституции Республики Беларусь). Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Правовые акты Совета Министров могут издаваться в русле Конституции Республики Беларусь, законов и актов Президента Республики Беларусь. Акты республиканских органов управления должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь, распоряжениям Премьер-министра Республики Беларусь. • Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетенцией органа, должностного лица только по вопросам, входящим в их ведение и в пределах предоставленных им прав. Практически, прежде чем приступить к решению того или иного вопроса путем издания акта, необходимо свериться, относится ли он к предмету ведения органа, должностного лица. Иными словами, следует обратиться к акту, определяющему правовой статус, полномочия этого органа (должностного лица). В ч. 2 ст. 3 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь…» установлено, что Совет Министров Республики Беларусь не вправе осуществлять полномочия, предоставленные законодательством Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь, Национальному собранию Республики Беларусь и иным государственным органам. У каждого органа имеются свои способы и средства решения тех или иных вопросов. Избирая иные средства, он тем самым выходит за рамки предоставленной ему компетенции. Например, обеспечение правил паспортной системы относится к ведению паспортных служб органов внутренних дел, но им не предоставлено право применять меры административной ответственности к лицам, не соблюдающим эти правила. Решение подобных вопросов входит в компетенцию административных комиссий при районных, городских исполнительных комитетах. Если начальник паспортно-визовой службы наложит штраф на гражданина, проживающего без прописки, то он выйдет за пределы своей компетенции, и его акт будет незаконным. Как несоблюдение требования следует рассматривать решение вышестоящим органом, должностным лицом вопросов, отнесенных к компетенции нижестоящих органов, должностных лиц, если подобное вмешательство прямо не предусмотрено соответствующим правовым актом. Например, районный исполком является вышестоящим органом по отношению к административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, РОВД. Однако он не может изъять находящееся у них какое-либо дело об административном правонарушении, рассмотреть его и применить к виновному лицу меру административной ответственности. В то же время исполнительный комитет как вышестоящий орган может принять решение по жалобе или протесту, поступившие на постановление административной комиссии, и т. д. Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объема полномочий. Так, начальник РОВД за совершение мелкого хулиганства может принять постановление о наложении только штрафа; исправительные работы или административный арест, которые также предусмотрены за это нарушение, он не может применить. Государственные ветеринарные инспекторы областей, городов и районов могут принять постановление о наложении штрафа лишь до десяти минимальных заработных плат, хотя ч. 2 ст. 102 КоАП Республики Беларусь штраф предусмотрен до двадцати минимальных заработных плат. Такой предельный размер штрафа вправе наложить лишь главный государственный ветеринарный инспектор Республики Беларусь (ст. 217 КоАП Республики Беларусь). • Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Так, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься только на его заседаниях или заседаниях Президиума Совета Министров. Постановления Президиума должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров. Распоряжения издаются в единоначальном порядке премьер-министром и, следовательно, не могут приниматься на заседаниях Правительства или его Президиума. Правда, в нарушение указанного общепризнанного порядка принятия правовых актов коллегиальными органами не исключается и так называемый порядок «путем опроса (выяснение мнения членов Президиума по особым неотложным вопросам либо по вопросам, не требующим обсуждения без рассмотрения их на заседаниях). • Правовые акты должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь акты, которые для него предусмотрены. Совет Министров Республики Беларусь вправе принимать только постановления, премьер-министр – распоряжения. • Правовые акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемое требование регламентировано довольно четко. Неподписанный акт остается решением, не имеющим юридической силы. Акт, подписанный некомпетентным лицом, не является законным. Подписываются официальные тексты правовых актов. Указы и распоряжения Президента Республики Беларусь подписываются только самим Президентом. Постановления Совета Министров Республики Беларусь и распоряжения подписываются премьер-министром, а в его отсутствие – лицом, исполняющим такие обязанности – первым заместителем премьер-министра, а при отсутствии его – по поручению премьер-министра и по согласованию с Президентом Республики Беларусь – одним из заместителей премьер-министра. Решения протокольного характера, которые могут приниматься на заседаниях (собраниях), у премьер-министра и его заместителей отдельно (как правовые акты) не подписываются, а подписывается сам протокол. При необходимости рассылки (оповещения) таких решений делаются выписки из протокола. Акты иных органов подписываются руководителем соответствующего органа, принявшего (издавшего) акт, в его отсутствие – лицом, которому поручено исполнять его обязанности. В состав подписи должно входить: наименование должности лица, подписывающего акт, личная подпись и ее расшифровка (инициалы или инициал имени, фамилия). • Правовые акты управления необходимо довести до сведения адресатов (исполнителей). Это требование является обязательным. Правила о доведении до сведения адресатов правовых актов управления закреплены в различных нормативных актах. Отсутствие единого акта определяется многоаспектностью, видами и юридической силой актов управления, а также их адресатами. Так, в соответствии со ст. 62 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию. Иные правовые акты Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию в соответствии с Положением «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». Согласно ч. 4 ст. 25 ТК Республики Беларусь приказ (распоряжение) нанимателя о приеме на работу объявляется работнику под расписку. Подобный порядок определен и для доведения до сведения акта о наложении дисциплинарного взыскания. Установлен пятидневный срок, в течение которого он должен быть объявлен под расписку (ч. 5 ст. 199 ТК Республики Беларусь). Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе (см. ст. 263 КоАП Республики Беларусь). • В правовом акте должны быть соблюдены (отражены) соответствующие реквизиты: вид акта (указ, постановление, распоряжение и т. п.); орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты. • Правовые акты должны быть достаточно обоснованными с финансовой и юридической точек зрения (например, ч. 5 ст. 14 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). • Правовой акт управления не должен нарушать права и законные интересы граждан, общественных объединений, предпринимательских и коммерческих организаций, фирм и иных ассоциаций и объединений. 2. Специальные требования законности (дополнительные) предъявляются к некоторым актам государственного управления в зависимости от их содержания и назначения. Некоторые акты могут быть изданы лишь в определенный срок. Это требование имеет различные цели. В одних случаях – оперативность в решении вопроса, в других – возможность более точного учета обстоятельств, связанных с причиной издания акта. Так, правовые акты по результатам рассмотрения обращений граждан должны быть изданы в сроки, предусмотренные законодательством. Согласно ст. 200 ТК Республики Беларусь, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности может быть издан в оговоренные сроки: не позднее одного месяца со дня обнаружения дисциплинарного проступка и не позднее шести месяцев со дня совершения проступка (см. иные сроки: ст. 3 Положения о дисциплинарной ответственности судей судов Республики Беларусь). Постановление о наложении административного взыскания издается не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения (ст. 37 КоАП Республики Беларусь). Многие акты издаются после предварительного согласования с другими государственными органами, заинтересованными сторонами, с предшествующим получением заключений компетентных органов. В некоторых случаях акты управления могут издаваться с разрешения (согласия) соответствующего государственного органа. Например, Президент Республики Беларусь вправе издать указ о назначении премьер-министра только с предварительного согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. С согласия Совета Республики возможно назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда и т. д. Президент Республики Беларусь дает согласие на издание решения облисполкомом о назначении председателя райисполкома. Отдельные акты могут издаваться только по предварительному согласованию с соответствующими государственными органами. Например, председатель облисполкома и Минского горисполкома может издать акт о назначении первого заместителя председателя, заместителей председателя, управляющего делами и членов этих исполкомов по согласованию с Президентом Республики Беларусь, а на подобные должности в райисполкомах и горисполкомах могут назначаться их председателями по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом (ч. 4 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Назначение и увольнение руководителей отделов, управлений и иных структурных подразделений райисполкома должно быть согласовано председателем райисполкома с облисполкомом и его соответствующими отделами (управлениями) (п. 10 ст. 10 Закона). Иногда изданный правовой акт управления требует утверждения соответствующим государственным органом. Так, издание Указа Президентом Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения в соответствии с п. 22 ст. 84 Конституции Республики Беларусь требует вынесения его в трехдневный срок на утверждение Совета Республики. Аналогичное утверждение требуется и при введении Президентом Республики Беларусь военного положения на территории Республики Беларусь, объявлении полной или частичной мобилизации в случае военной угрозы или нападения (п. 29 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Отдельные акты могут издаваться лишь по отношению к лицам, достигшим определенного возраста (например, постановление о применении административного взыскания к нарушителям, достигшим 16-летнего возраста). Проекты нормативных правовых актов управления проходят в обязательном порядке юридическую экспертизу. Ее вид зависит от вида правового акта. Юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов,. вносимых Президенту Республики Беларусь, проводит уполномоченное структурное подразделение Администрации Президента Республики Беларусь; проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь – Министерство юстиции Республики Беларусь, уполномоченное структурное подразделение аппарата Совета Министров; проектов постановлений (других актов) министерств, иных республиканских органов государственного управления. Национального банка Республики Беларусь – Министерство юстиции Республики Беларусь; проектов решений местных исполкомов – юридические службы этих органов (ст. 49 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Юридическая служба предприятий, учреждений и организаций проводит юридическую экспертизу и иных правовых актов в своих предприятиях, учреждениях и организациях (ст. 2 Примерного Положения о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа). Это ее основная обязанность. Ряд правовых актов подлежит обязательному включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. К ним в первую очередь относятся нормативные акты Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов. Нормативные правовые акты Национального банка Республики Беларусь, министерств, иных республиканских органов государственного управления, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан либо носят надведомственный характер, включаются в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь только после прохождения юридической экспертизы в Министерстве юстиции. Одним из дополнительных (специальных) требований можно назвать соблюдение условий о ссылках в правовых актах. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на другие его статьи, части, пункты, подпункты или абзацы, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений. Ссылка на нормативный правовой акт должна содержать официальное наименование государственного органа (должностного лица), его принявшего (издавшего), название акта, номер внутренней регистрации, дату принятия (издания), источник официального опубликования (в том числе изменений, касающихся данного вопроса), а также точное (до абзаца) указание нормы, на которую делается ссылка. Ссылка на нормативный правовой акт или его отдельную норму в этом же нормативном правовом акте делается только с использованием слова «настоящий» (ст. 36 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Специальные требования к актам управления не исчерпываются перечисленными. В ряде случаев специальные требования предъявляются, например, к актам управления с административной санкцией, издаваемым исполкомами. 3. Организационно-технические требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство. Они должны издаваться своевременно и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют разрешения с помощью правовых средств. Каждый акт управления должен быть реальным, технически, экономически и организационно обоснованным. А это предполагает, чтобы в самом акте четко определялись конкретные задачи, исполнители, возможные сроки исполнения, лица, ответственные за исполнение, контроль, оказание помощи в исполнении. Акт управления должен быть написан кратко, четко, доступным для понимания языком; в нем не должно быть положений, не имеющих к нему прямого отношения или допускающие двусмысленные толкования. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты – особый вид служебных документов, они должны быть оформлены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей. Название правового акта должно четко отражать предмет правового регулирования. В целях осуществления дифференцированного руководства акты управления должны издаваться в соответствии с особенностями отраслей и сфер государственного управления, спецификой задач тех или иных органов управления и должностных лиц. Таковы основные требования, предъявляемые к актам управления. Если они нарушаются при издании актов, то в зависимости от степени и характера нарушения акты управления становятся дефектными и их принято подразделять на оспоримые и ничтожные. Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. В государственном управлении существует презумпция правильности и действительности актов управления. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном законом порядке официально не будет закреплено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Недействительность оспоримых актов управления устанавливается только в официальном порядке. Если, например, орган управления, рассматривающий жалобу гражданина, признает ее обоснованной, он принимает решение об отмене обжалованного акта как недействительного. Право отмены и приостановления актов относится к компетенции вышестоящих органов государственного управления. Действие некоторых актов управления может быть приостановлено на основе внесения протеста прокурора или подачи жалобы гражданином. Приостановление акта управления означает прекращение его действия до устранения содержащихся в нем отклонений от существующих требований. Ничтожные акты государственного управления – это неправомерные акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не могут подлежать исполнению, пороки таких актов не могут быть устранены (например, предписания руководителя, подчиненному главному бухгалтеру совершать финансовые операции, противоречащие закону). Подобные акты не порождают юридических последствий. Подчиненные не только не вправе их исполнять, но и несут всю полноту ответственности в случае их исполнения. Действие правовых актов управления. Для правильного применения правовых актов управления важно точно определить, с какого момента положения соответствующего акта приобретают юридическую силу и до какого момента эта сила сохраняется. Время действия нормативного правового акта начинается с момента вступления его в силу и сохраняется до момента утраты юридической силы. Определение времени начала действия нормативных правовых актов связано с понятием их опубликования, т. е. помещения текста акта в официальном издании или в определенных газетах, на которые можно официально ссылаться. В каждом государстве устанавливаются официальные источники, порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Такие источники определены и в Республике Беларусь. Так, согласно ст. 62 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь. Известны различные варианты определения времени вступления нормативных правовых актов в силу, причем сроки вступления зависят от вида соответствующего акта. Наиболее целесообразным считается тот вариант, при котором устанавливается определенный период времени, необходимый для ознакомления заинтересованных лиц с содержанием нормативного правового акта, что повышает эффективность регулирования. На практике акты вводятся в действие в одних случаях со времени, указанного в самом акте, в других – с момента его принятия или опубликования. Нормативные правовые акты могут вводиться и по истечении определенного срока после их опубликования. Так, согласно ст. 104 Конституции Республики Беларусь законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Вопросы официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Республики Беларусь регламентируются Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом от 10 декабря 1998 г. № 22, Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В соответствии с п. 12 названного Положения и ст. 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если в этих актах не установлен иной срок. Акты, не имеющие нормативного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок. Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь и иные нормативные правовые акты вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. Постановления палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь вступают в силу с момента принятия, если иное не предусмотрено в самих постановлениях. Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Пунктом 4 Положения в зависимости от видов нормативных правовых актов определены следующие официальные издания, опубликование нормативных правовых актов в которых является официальным: издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь; газета «Советская Белоруссия» (декреты, указы, распоряжения Президента Республики Беларусь, международные договоры, которые не подлежат ратификации и вступили в силу для Республики Беларусь, постановления пленумов Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда); газета «Звязда» (законы Республики Беларусь, постановления палат Парламента – Национального собрания, ратифицированные международные договоры, решения Конституционного Суда (на белорусском языке): «Народная газета» (законы Республики Беларусь, постановления палат Парламента – Национального собрания, ратифицированные международные договоры, решения Конституционного Суда (на русском языке): газета «Рэспублiка» (постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь, нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления); периодические печатные издания, определяемые в соответствии с законодательством Республики Беларусь, областными и Минским городским Советами депутатов, областными и Минским городским исполнительными комитетами (нормативные правовые акты этих органов). Датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата выхода в свет официального издания, в котором помещен акт. В случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях дата официального опубликования нормативного правового акта определяется по дате первоначального опубликования. Не подлежат опубликованию нормативные правовые акты или отдельные их положения, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь. Решение о том, что нормативный правовой акт или его отдельные положения не подлежат опубликованию, принимается в установленном законодательством Республики Беларусь порядке уполномоченным государственным органом (должностным лицом), о чем на оригинале нормативного правового акта делается соответствующая отметка. Официальное опубликование нормативных правовых актов в неполном изложении не допускается, за исключением случаев опубликования с указанием «Извлечение» нормативных правовых актов, содержащих отдельные положения, не подлежащие опубликованию. Следует иметь в виду, что некоторые нормативные правовые акты издаются для узкого круга субъектов, поэтому они могут не публиковаться, а направляться соответствующим органам для применения. В соответствии со ст. 66 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативный правовой акт действует бессрочно, если в его тексте не оговорено иное. Временной срок действия может быть установлен для всего нормативного правового акта или его частей. В этом случае в нормативном правовом акте (его части) должны быть указаны срок действия нормативного правового акта или событие, при наступлении которого нормативный правовой акт утрачивает силу. По истечении указанного срока или при наступлении указанного в нормативном правовом акте события нормативный правовой акт (его часть) автоматически утрачивает силу. С действием нормативных правовых актов во времени связаны и такие понятия, как переживание акта и его обратная сила. Эти понятия выходят за рамки общих правил действия нормативных правовых актов во времени и относятся к числу исключений. Переживание нормативного правового акта означает тот случай, когда отмененный акт продолжает какое-то время регулировать определенные отношения, возникшие до утраты им юридической силы. Такое положение встречается не часто и связано с тем, что некоторые отношения невозможно привести сразу в соответствие с вновь принятым актом (например, для сферы имущественных отношений). О положениях старого акта, которые действуют после принятия нового, делается специальная оговорка. Обратная сила нормативного правового акта означает распространение действия нормативного правового акта на те отношения, которые возникли до его вступления в юридическую силу. Как правило, нормативные правовые акты не имеют обратной силы и распространяются только на те отношения, которые возникли с момента введения их в действие. Это означает, что при совершении, например, противоправного деяния или возникновении имущественного спора дела должны рассматриваться на основании тех актов, которые действовали на момент совершения этого деяния или возникновения спора. Указанное положение закреплено в ст. 104 Конституции Республики Беларусь. Принцип обратной силы закреплен и в других нормативных правовых актах Республики Беларусь (ст. 8 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, ст. 9 Уголовного кодекса Республики Беларусь). Однако это общее правило имеет исключение, которое обусловливается гуманными соображениями. Обратная сила в обязательном порядке придается законам, смягчающим или отменяющим ответственность граждан. Кроме того, новым нормативным правовым актам может быть придана обратная сила и по специальному указанию самого законодателя. Об этом в новом акте делается специальная оговорка. Статьей 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что нормативный правовой акт не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь не имеют обратной силы, за исключением случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность граждан. Придание обратной силы не допускается, если нормативный правовой акт предусматривает введение или усиление ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность. Таким образом, решение о придании нормативному правовому акту обратной силы принимается, как правило, только в целях улучшения правового положения субъектов. Нередко при применении положений нормативных правовых актов возникают юридические коллизии, т. е. обнаруживаются противоречия (столкновение) между двумя и более действующими нормативными правовыми актами, изданными по одному и тому же вопросу. Правильное разрешение юридических коллизий позволяет избежать ошибок при применении нормативных правовых актов. Статья 71 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» устанавливает следующий порядок разрешения юридических коллизий: «в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой; в случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее». Действие правовых актов управления имеет и пространственные пределы. Акты республиканских органов, других органов, находящихся в центре, распространяют свое действие на всю территорию республики. Акты органов, призванных осуществлять местное управление и самоуправление, действуют в рамках соответствующей административно-территориальной единицы – область, район, город, поселок, сельсовет (ст. 3 Закона Республики Беларусь «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь»). Акты органов, не подчиненных местным исполкомам, могут быть и межтерриториального характера, распространять свое действие на определенные территории (например, органы железнодорожного и воздушного транспорта, комитет по автомобильным дорогам при Министерстве транспорта и коммуникаций). Правовые акты управления, вступившие в силу, действуют постоянно (бессрочно), пока не будут отменены. Некоторые могут иметь временный характер и действуют в рамках оговоренного в них срока. Временный срок действия может быть установлен для всего акта или его частей. В этом случае в акте (его части) указываются сроки действия акта или событие, при наступлении которого акт утрачивает силу. По истечении указанного срока или при наступлении события акт (его часть) автоматически утрачивает силу. До истечения установленного срока орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт, может продлить его действие на новый срок или придать ему бессрочный характер (Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекращения его состояния, т. е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяются порядок и юридические последствия приостановления и прекращения действия акта. Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им вопросов (общественных отношений). Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостановление – это временное прекращение, задержание действия акта. В законодательстве не всегда оговаривается срок, на который может быть приостановлен акт, так же, как и его причины (основания). Например, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 ноября 1999 г. «О нераспространении действия постановления Совета Министров Республики Беларусь от 04.10.1999 г. на некоторые производственные объединения» до 01.01.2000 г. Если срок указан, то он в большинстве случаев определяется временем, необходимым для рассмотрения жалобы, протеста прокурора об отмене оспоримого акта, экономической или иной целесообразности (необходимости) задержки его действия. Срок, необходимый для рассмотрения жалобы или протеста, называется в соответствующей общей правовой норме (например, ст. 270 КоАП Республики Беларусь). В случае приостановления акта по экономической или иной целесообразности срок оговаривается в самом акте, которым приостановлено действие оспоримого правового акта. Причины для приостановления могут быть различными. В законодательстве приостановление предусмотрено как в связи с нарушениями законности, так и при наличии иных обстоятельств (например, при нецелесообразности в настоящее время применять положения акта или если немедленное исполнение постановления о наложении административного взыскания невозможно). Названные обстоятельства являются лишь некоторыми из возможных и допустимых. Приостановление акта – это одно из управленческих действий, поэтому не всегда конкретно определяется в качестве отдельного полномочия. Оно может осуществляться и по другим основаниям (например, по экономической и иной целесообразности). Конечно, это не означает, что любой акт и в любой момент может быть приостановлен. Приостановление осуществляется путем издания другого акта, как вышестоящим в иерархической управленческой системе органом, так и не находящимся в ней. Не исключается приостановление действия и собственного акта, т. е. органом, издавшим этот акт. Приостановление акта – юридическая акция. Она заканчивается продолжением действия акта либо его отменой. Продолжение действия акта возможно при условиях: законности, исчезновения обстоятельств, препятствующих исполнению (например, постановления о наложении административного взыскания, истечения срока, на который акт был приостановлен). Отмена возможна при доказанности незаконности акта или наличии иных причин. Отмена прекращает действие правового акта и порождает ряд проблем. Вопрос об отмене акта управления не получил надлежащей научной разработки и правовой регламентации. Отмена не может быть произвольной, без достаточных оснований и аргументов. В ряде случаев такие основания оговариваются в правовых актах, в других – они не называются (например, п. 25 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Наиболее часто для отмены акта указываются нарушения законности. Формулировка же названного основания в разных актах не одинакова. В одних случаях законодатель пытается дать перечень правовых актов, которым должен соответствовать оспоримый акт, в других – ограничивается употреблением термина «законодательство», в третьих – наравне с термином «законодательство» дается перечень и некоторых правовых актов. В Законе о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах в качестве оснований для отмены актов справедливо называются и такие, как несоответствие акта государственным интересам, недостаточная финансовая обеспеченность и юридическая необоснованность акта. Основанием для прекращения действия правовых актов управления может быть: исполнение содержания акта; юридическое событие (например, гражданин, назначенный на должность, не приступил к выполнению своих служебных обязанностей; смерть гражданина, к которому применено административное взыскание); расторжение трудового договора одной из сторон (например, увольнение гражданина по собственному желанию); истечение срока действия временного акта; издание нового акта, вобравшего в себя содержание первого. Тема 10. Административно-правовые методы 10.1. Понятие и сущность административно-правовых методов. 10.2. Виды административно-правовых методов. 10.1. Понятие и сущность административно-правовых методов В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности – это способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в установленной форме. Метод позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов, и служит целям придания управлению динамики. Метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей. Наиболее характерно для методов управления следующее: органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти; управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты; связь между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти; использование субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции; имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный); определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти; государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства; выражение принадлежащих государству и его исполнительному аппарату полномочий юридически-властного характера; правовая форма непосредственного выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления; выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего – от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т. п.). Итак, метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них – и тот, и другой являются регулирующими средствами, т. е. выступают в роли «носителей» административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только органами. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен, во-первых, быть обязательно юридически оформленным и, во-вторых, имеет нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте – индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов, в методическом смысле следующий: метод правового регулирования – функция административного права; метод управления – функция субъекта административного права, причем лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления). Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования. Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т. е. помогает получить ответ на вопрос о том, как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. Следует различать: методы управляющего воздействия; всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления; методы организации работы аппарата управления; имеют чисто внутриаппаратное значение; методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера. 10.2. Виды административно-правовых методов От умения выбрать и применить тот или иной метод во многом зависит выполнение поставленных задач, а значит и эффективность работы аппарата управления. Правовые нормы закрепляют, а государственный аппарат использует большой арсенал методов воздействия: научные и ненаучные; демократические и диктаторские; гибкие и жесткие; творческие и шаблонные; государственные и общественные. Необходимо различать методы внутриаппаратные и методы воздействия на граждан, организации. В зависимости от того, прямо или косвенно осуществляется воздействие, различаются методы прямого и косвенного воздействия. Сущность указанных методов воздействия отражают лозунги: «Делай, как приказано» и «Делай как лучше». Для метода прямого воздействия характерны следующие признаки: прямое воздействие на объект управления; директивность; приказной характер; однозначность команд, которые, как правило, не оставляют исполнителям выбора вариантов и обязывают делать как приказано; широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов; наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры; широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие в некоторых случаях позволяет быстро добиться результатов, но возможность получить быстрый тактический успех, недоверие к подвластным, вера во всемогущий приказ, директивы приводят к широкому и необоснованному администрированию. Методам косвенного воздействия присуще следующее: руководящее воздействие на волю объекта осуществляется косвенно, через создание ситуаций, заинтересовывающих в нужном поведении, через сознание, интересы и потребности исполнителей, акты исполнительной власти управомочивают на определенные действия, предоставляя право выбора одного или нескольких вариантов поведения, юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.), наличие развитого механизма правосудия, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов. Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, поэтому достигнутые результаты достаточно прочны. В юридической литературе в качестве общих методов управления выделяют методы убеждения, поощрения и принуждения. Используются они не только государственными органами, но и негосударственными организациями, а также гражданами. Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования правомерного поведения объектов управления и граждан. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий. Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если они понимают цели и задачи, которые перед ними ставит государство, одобряя их и активно участвуя в их реализации. В обеспечении правомерного поведения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон, подчиняться. Нередко само знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был дисциплинированным и неукоснительно следовал предписаниям. Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неисполнения. В демократическом обществе убеждение – основной метод воздействия. Во-первых, он используется систематически и в отношении всех граждан. Во-вторых, обеспечивает добровольное выполнение норм, а в конечном итоге – воспитывает убежденность, привычку к законопослушанию. В-третьих, научно-техническая революция, переход к рыночной экономике требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Решающее значение в успешной трудовой или иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю личности за своими действиями, осознание ею социального значения их целей и последствий. В-четвертых, созданная в последнее время система средств массовой информации позволяют государству быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать и убеждать, что способствует повышению роли убеждения в управлении государством и обществом. В-пятых, убеждение обходится государству гораздо дешевле, чем принуждение. Активность и эффективность экономических и иных реформ во многом определяются характером воздействия со стороны государства на развитие прежде всего экономических процессов. Это находит свое выражение не только в законодательстве, в управленческой деятельности, но и в методах ее практической реализации. Однако рыночные отношения не должны привести к ослаблению роли государства при осуществлении им своих функций. Речь идет о модификации методов управления в зависимости от особеннстей регулируемых сфер общественной жизни (экономика, социальная и административно-политические сферы). Кроме экономических и административных методов, органами исполнительной власти могут применяться также методы административно-организационного, социально-психологического характера. Все методы взаимосвязаны и недопустимо их противопоставление. С учетом расширения оперативной самостоятельности субъектов хозяйствования, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия. Тема 11 Административное принуждение 11.1. Понятие административного принуждения и его отличия от других видов государственного принуждения. 11.2. Меры административного принуждения и их правовая характеристика. 11.1. Понятие административного принуждения и его отличия от других видов государственного принуждения В числе административно-правовых методов были упомянуты средства принудительного характера, используя которые исполнительные органы (должностные лица) обеспечивают необходимое упорядочивающее воздействие на регулируемые общественные отношения. В своей совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного принуждения. Естественно, что в первую очередь имеются в виду административно-правовые нормы, регулирующие применение такого рода средств. Что характерно для административного принуждения? Оно прежде всего не самоцель и используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. выполняет карательную функцию. Однако административно-принудительные меры применяются не только в качестве наказания за правонарушения (дисциплинарные и административные), но и для их предупреждения, а также пресечения. В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Само наименование данных принудительных мер свидетельствует о том, что для их применения характерен внесудебный порядок, т. е. их использование отнесено к компетенции соответствующих исполнительных органов (должностных лиц), непосредственно их реализующих в процессе своей деятельности без обращения в суд. Для административного принуждения характерно следующее: внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными административно-правовыми нормами принудительных мер властью уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц); применение принудительных мер не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти. Эта особенность связана с тем, что меры административного принуждения применяются к третьим лицам, т. е. к тем, кто не находится в непосредственном подчинении (ведении) у полномочных исполнительных органов (должностных лиц). В качестве третьих лиц выступают, как правило, граждане, а в некоторых случаях и юридические лица (например, в области охраны окружающей природной среды, борьбы с монополизмом и т. д.) Исключается применение таких мер руководителями в отношении подчиненных им работников; применение в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности, правила разрешительной системы, природоохранные правила и т. д.); применение исполнительными органами (должностными лицами), уполномоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и т. п.). Особое место отводится мерам дисциплинарного принуждения, реализуемым в рамках государственно-служебных отношений. Лишь в широком смысле их можно отнести к административному принуждению, поскольку соответствующие меры, в которых выражается дисциплинарная власть руководителя, применяются в административном порядке. Но непосредственными мерами административного принуждения они не являются, так как не каждый руководитель наделен полномочиями административной власти. |