Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати... Сравнительное административное право

• Название: Сравнительное административное право
• Дата: 08.05.2023
• Размер: 1.57 Mb.
• Имя файла: Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати...doc
• Тип: Курс лекций; #1115277
• страница: 19 из 28

25.4. Административное решение

В отличие от суда, который сам заслушивает дело и выносит по нему решение, в административном учреждении проведение слушания и вынесение решения по делу осуществлялись до 1946 г. разными лицами. Доказательства на слушании предъявлялись административному судье, который составлял доклад с рекомендациями. Затем дело по частям направлялось различным специалистам: юристам, бухгалтерам, инженерам и другим, которые анализировали содержащиеся в деле доказательства и рекомендации административного судьи. В заключение все это поступало к руководителю учреждения, который либо штамповал рекомендованное решение, либо, в исключительно редких случаях, вносил свой вклад в процесс выработки решения.

В результате процесс вынесения решения обезличивался. Нередко получалось так, что решение принимало не конкретное лицо, которое рассматривало во время слушания дела доказательства, а учреждение в целом и никто в частности. Особенно неприемлемым для частных лиц было то, что решение по существу принималось служащими, которые не участвовали в слушании и, следовательно, были склонны принижать значение тех доказательств, которые фигурировали в нем.

Федеральный ЗАП частично решил эту сложную проблему. Он в значительной мере воплотил в жизнь правило: «Тот, кто решает, должен слушать». Закон предоставил административному судье право выносить первоначальное решение. Если это решение не обжаловано главе учреждения или последний не вмешивается в рассмотрение дела, то оно становится окончательным. Окончательное решение может быть вынесено также и главой учреждения, если он председательствует на слушании или истребует уже заслушанное дело для вынесения по нему решения.

Лицо, принимающее решение, должно руководствоваться только теми доказательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в его протоколе.

Как федеральный закон, так и Примерный штатный ЗАП запрещает односторонние консультации административного судьи. Параграф 554 Свода законов предусматривает, что судья не может консультироваться ни с каким лицом или стороной по какому-либо спорному факту, кроме как после их оповещения и на слушании с участием сторон. Указанное положение распространяется и на неофициальные консультации судьи со служащими учреждения, которые будут участвовать в слушании лишь в качестве свидетелей или поверенных.

Принятые административными учреждениями решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами.

Обоснованные решения дисциплинируют учреждение, заставляя его тщательнее рассматривать все факты по деду и принимать решение, соответствующее этим фактам. Они облегчают соблюдение прецедентов, если фактические обстоятельства по делу совпадают, позволяют сторонам и другим заинтересованным лицам понять ход рассуждений должностных лиц, вынесших решение, и либо принять меры для его обжалования, либо воздержаться. И, наконец, обоснованное решение облегчает задачу суда, проверяющего дело по жалобе.

Основным недостатком административного процесса американцы считают длительные сроки рассмотрения дел, в особенности квазисудебных. Волокита в административных учреждениях в значительной степени объясняется формализацией квазисудебного процесса, который все больше приближается к судебному, где длительное прохождение дел – обычное явление.

Другим серьезным недостатком, препятствующим, в частности, участию в административном процессе малоимущих граждан, являются большие денежные расходы его участников. Часто они составляют десятки тысяч долларов, а продолжительные, с участием нескольких сторон могут стоить еще больше.

Тема 26. Основные принципы судебного контроля над администрацией в США

26.1. Принципы устройства судебной системы в США.

26.2. Порядок обращения в суд.

26.3. Формы судебного контроля.

26.4. Ответственность администрации за причиненный вред.

26.1. Принципы устройства судебной системы в США

Американские суды занимают в системе органов государственной власти исключительно сильные позиции. Вследствие разделения властей они контролируют правомерность функционирования двух других ветвей власти: законодательной и исполнительной. Именно суды выносят окончательные решения по всем спорным вопросам права.

Вряд ли можно говорить о единой судебной системе США, поскольку она состоит из нескольких автономных судебных систем. Существует единая система федеральных судов с множеством географических подразделений и различными уровнями иерархии. Кроме того, в каждом штате есть собственная судебная система, включающая сеть местных судов, действующих на территории штата. В соответствии с этой двуединой структурой судов федерального уровня и уровня штатов Верховный суд США выступает окончательным арбитром в том, что касается федеральных законов, а высший суд каждого штата (верховный суд) служит верховным органом, интерпретирующим законы соответствующего штата. В вопросах, связанных с федеральной конституцией и законами, федеральные суды имеют право принимать решение о том, нарушают ли законы штата федеральное законодательство.

Работа этих систем затрудняется существованием нескольких источников права, и судам одной системы часто приходится интерпретировать и применять законы, находящиеся в юрисдикции других судов. Иногда право слушания одного и того же дела может принадлежать сразу нескольким судам.

Федеральная судебная система, так же как и судебная система штатов, построена по принципу пирамиды. У ее основания суды первой инстанции. Для слушания дел приглашаются свидетели, представляются доказательства, соответствующие органы (жюри присяжных, а иногда судья) устанавливают на основе закона факты.

На вершине каждой из пирамид находится «суд последней инстанции» (на федеральном уровне это Верховный суд США, на уровне штата – верховный суд штата), который имеет полномочия интерпретировать законы, находящиеся в его юрисдикции. В большинстве штатов, а также в федеральной системе существуют и апелляционные суды среднего уровня.

Большинство судов как на федеральном уровне, так и на уровне штатов представляют собой «суды общей юрисдикции», то есть имеют право рассматривать дела различной категории. В США не существует особых конституционных судов, каждый суд наделен полномочиями объявить тот или иной закон или действия исполнительной власти неконституционными, что может быть пересмотрено судом более высокой инстанции.

Федеральные суды. Традиционные их называют судами третьей статьи, поскольку в соответствии со ст. 3 Конституции США они обладают правом судебного надзора и определенной защитой; организованы вертикально в три уровня, а также по географическому признаку. На нижнем уровне находятся окружные федеральные суды США первой инстанции. Апелляции, подаваемые на решение федеральных окружных судов первой инстанции, направляются в окружные федеральные апелляционные суды США. Из них дела могут передаваться в Верховный суд США. Большую часть полномочий по судебному надзору Верховный суд осуществляет по своему усмотрению, принимая решение лишь по небольшой части дел, представленных на его рассмотрение.

Окружные федеральные суды США – проводят слушание дел по различным уголовным и гражданским вопросам. Существует 94 федеральных судебных округа США, в каждом штате – один окружной федеральный суд. В наиболее крупных и густонаселенных штатах существует несколько округов, при этом границы округов не пересекают границы штатов. Число судей зависит от размера территории, численности населения и, соответственно, загруженности каждого окружного федерального суда первой инстанции. Хотя в каждом окружном федеральном суде работает несколько судей, слушание дела проходит под председательством только одного судьи.

Окружные федеральные апелляционные суды США считаются основной «рабочей лошадкой» федеральной судебной системы, поскольку большая часть дел решается именно в них. Апелляции направляются из окружных федеральных судов США первой инстанции в окружные федеральные апелляционные суды США, если проигравшая сторона считает, что судья окружного федерального суда первой инстанции допустил судебную ошибку в принятии решения. Апелляции не могут подаваться для исправления предполагаемых ошибок в оценке фактов, если нет явного нарушения закона. Например, проигравшая сторона может заявить, что судья допустил ошибку, приняв какой-нибудь документ в качестве вещественного доказательства, но проигравшая сторона не может оспорить решение суда или жюри присяжных, исходя из того, что они пришли к неверному решению, основываясь только на этом документе.

Окружные федеральные апелляционные суды США охватывают 12 регионов: 11 пронумерованных регионов, каждый из которых включает территорию трех штатов, и федеральный апелляционный суд США в округе Колумбия, где заслушиваются также дела, затрагивающие федеральное правительство. Каждый окружной федеральный апелляционный суд США рассматривает апелляции, поданные из окружных федеральных судов США первой инстанции, расположенных на его территории.

Число судей в различных окружных федеральных апелляционных судах США существенно различается и зависит от численности населения и размера региона. Каждое дело заслушивается судом в составе трех судей, выбранных по жребию, причем состав суда должен быть в каждом случае разным.

Окружные федеральные апелляционные суды США могут принимать решения по делам на основе рассмотрения записок по делу, представляемых сторонами, или проводя устные слушания. Решение подготавливается одним из судей в письменном виде и раздается двум другим членам состава суда. Заключение суда должно быть подписано по крайней мере двумя членами состава суда. Любой судья, входящий в состав суда, имеет право написать «согласное, но не совпадающее» мнение, в котором судья соглашается с решением большинства, но по другим или дополнительным причинам. Судья, несогласный с мнением суда, может письменно заявить о своем особом мнении, объяснив, почему он пришел к другому выводу. Хотя как «согласное, но не совпадающее», так и особое мнение не имеют юридической силы, они могут существенно повлиять на принятие последующих судебных решений.

После того как суд вынес решение, у сторон есть несколько вариантов действий: они могут добиваться «повторного рассмотрения» принятого решения тем же самым составом суда, либо проведения «повторного слушания» решения суда всеми судьями этого окружного федерального апелляционного суда США на совместном заседании, либо же рассмотрения дела Верховным судом США, направив ходатайство об истребовании дела (в случае, если суды нижестоящих инстанций приняли решение по их делу и разошлись во мнениях). Каждое ходатайство удовлетворяется по усмотрению суда, но происходит это не часто.

Верховный суд США – это вершина федеральной судебной системы. Состоит он из девяти судей, которые проводят слушания дел и принимают по ним решения. Как и в окружных федеральных апелляционных судах США, судьи Верховного суда могут согласиться с мнением большинства или в письменном виде выразить «согласное, но не совпадающее» или особое мнение.

Общая юрисдикция Верховного суда США осуществляется в дискреционном порядке (истребование дел из нижестоящих судов). В соответствии с так называемым правилом четырех (если четыре из девяти членов Верховного суда США высказываются в пользу проведения слушаний какого-либо дела) ходатайство об истребовании этого дела удовлетворяется. Верховный суд часто принимает к рассмотрению дела, в которых перекрещиваются полномочия нескольких окружных федеральных апелляционных судов США или дела, затрагивающие важные конституционные или другие юридические принципы. Отказ в выдаче приказа об истребовании дела не свидетельствует о согласии с решениями нижестоящих судов, но означает, что часть судей по каким-либо причинам не захотели рассматривать это дело.

Помимо приказов об истребовании дел, Верховный суд США может проводить рассмотрение дел по апелляциям федеральных или верховных судов штатов, вынесших решения на основе федеральных законов (например, окружной федеральный апелляционный суд США принимает решение об отмене законодательного акта какого-либо штата или суд штата объявляет недействительным федеральный законодательный акт). Верховный суд также имеет право принимать решение по конкретным юридическим вопросам по обращениям нижестоящих федеральных судов.

Юрисдикция Верховного суда США также включает права суда первой инстанции по ограниченному кругу конкретных дел: споры между двумя штатами, споры между Соединенными Штатами Америки и отдельным штатом, действия штата против жителя другого штата или иностранца, а также дела, возбужденные по инициативе или против посла или консула иностранной державы.

Специальные суды. В рамках федеральной судебной системы для рассмотрения каких-либо особых вопросов не создаются специальные суды. Есть, однако, два исключения:

• 
  федеральный Претенциозный суд США – рассматривает финансовые иски против Соединенных Штатов Америки;
  
• 
  Суд США по международной торговле – рассматривает и выносит решения по гражданским делам против Соединенных Штатов Америки, федеральных ведомств и их сотрудников, основанным на любых законах, которые связаны с международной торговлей.
  

Апелляционный суд США – это специализированный федеральный апелляционный суд, который обладает юрисдикцией по апелляциям из всех федеральных окружных судов по делам, основывающимся на патентном законодательстве, а также по апелляциям из федерального Претенциозного суда и Федерального суда США по международной торговле.

Федеральная судебная система также включает несколько законодательных судов, или «судов первой статьи» (ст. 1 Конституции США). Они действуют в соответствии с законодательными полномочиями Конгресса и имеют право принимать решения по фактическим вопросам, относящимся к конкретным делам. В качестве примера можно привести Федеральный апелляционный суд Вооруженных сил США, Федеральный Суд США по апелляциям ветеранов, Федеральный Налоговый суд США и Суд США по банкротствам. Апелляции из этих судов могут подаваться в окружные федеральные апелляционные суды США.

Административные суды. Федеральные ведомства играют огромную роль в разработке и применении федеральных законодательных актов США по большому кругу вопросов – от управления природными ресурсами до вопросов охраны здоровья и безопасности рабочих. Часто это означает, что федеральное ведомство выполняет роль органа административного правосудия по установлению фактов, которые касаются применения федеральных нормативных актов. При возникновении разногласия стороны представляют свои доказательства судье по вопросам административного права (СВАП), который установливает факты. Каждая из сторон может подать апелляцию на решение судьи комитету или комиссии, образованной федеральным ведомством, издавшим нормативный акт. Поскольку к этому моменту СВАП уже выполнил задачу установления фактов (это функция окружного федерального суда первой инстанции), апелляции на решения крупных федеральных ведомств (например, Национального управления по урегулированию трудовых отношений или Федеральной комиссии по вопросам торговли) направляются непосредственно в окружные федеральные апелляционные суды США. Такие апелляции могут направляться в любой окружной суд, но на практике большинство из них рассматривается федеральным апелляционным судом округа Колумбия.

Суды штатов. Каждый штат, а также округ Колумбия и Пуэрто-Рико имеют свою независимо действующую судебную систему. С точки зрения штата, суд высшего уровня штата служит верховной властью в отношении интерпретации законов соответствующего штата.

Система судов штатов, так же как и федеральных судов, построена по принципу пирамиды. В большинстве штатов существует трехступенчатая судебная система, состоящая из судов первой инстанции (первые суды, окружные суды или региональные суды), апелляционного суда и суда последней инстанции (верховный суд). В некоторых штатах имеется лишь один уровень рассмотрения апелляций. Как и в федеральной судебной системе, судебные слушания проводятся под председательством одного судьи (часто в присутствии жюри присяжных), апелляции по решениям судов первой инстанции рассматриваются составом суда из трех судей, а в верховных судах штатов – всеми членами суда (7–9 судей).

Как и в федеральной системе, судебные дела штатов рассматриваются сначала в суде первой инстанции, которые имеют два уровня – суд общей юрисдикции и специализированный суд.

Дела, по которым приняты решения судом первой инстанции, могут быть предметом апелляции, направляемой и рассматриваемой апелляционным судом. В штатах, где есть два уровня апелляционных судов, установлены различные правила относительно того, перейдет ли дело автоматически в апелляционный суд или в верховный суд штата. В некоторых штатах апелляции из суда первой инстанции направляются в апелляционный суд штата среднего уровня и могут в последующем быть рассмотрены верховным судом штата в дискреционном порядке. В других штатах стороны могут подавать апелляции из суда первой инстанции напрямую в верховный суд, который принимает решение о приеме дела к рассмотрению или направляет его в апелляционный суд среднего уровня. В любом случае верховный суд штата рассматривает дела, затрагивающие существенные вопросы законодательства или политики штата.

Специализированные суды штатов – это суды первой инстанции ограниченной юрисдикции, которые рассматривают дела, относящиеся только к определенному кругу юридических вопросов или споров. Хотя эти суды в каждом штате различны, во многих штатах есть специализированные суды по вопросам дорожного движения, семейного права, делам о наследовании недвижимого имущества и мелким жалобам (дела по денежным суммам меньше определенной величины). Решения этих судов могут быть обжалованы в суды штатов общей юрисдикции.

Местные суды. Каждый из 50 штатов делится на административные районы и муниципалитеты, называемые крупными городами, графствами, мелкими городами и деревнями. Местные органы власти, аналогично властям штатов, располагают собственными судебными системами, возглавляемыми местными магистратами (т. е. гражданскими официальными лицами, осуществляющими судебную власть, переданную им в соответствии с местными законодательными актами). Их полномочия могут включать право принимать решения по законам о зонировании землепользования, сборе местных налогов и их расходовании или о создании и обеспечении деятельности общественных школ.

Одна из наиболее сложных, но и одновременно наиболее интересных особенностей американской юридической системы состоит в существовании раздельных судебных систем на федеральном уровне и в каждом штате. Эти судебные системы различаются по организации своей работы. Более того, ситуация осложняется еще и перекрещиванием юрисдикций, что приводит к тому, что каждый суд может принимать к производству дела, затрагивающие как федеральное законодательство, так и законы штата. На нижнем уровне все судебные системы США имеют фундаментальное сходство – это суды общей юрисдикции. Но каждая система построена по иерархическому принципу пирамиды, предусматривая для судов более высоких уровней право надзора и, при необходимости, пересмотра дел.

26.2. Порядок обращения в суд

Право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия администрации предусматривается соответствующим законодательством. Вопрос о том, имеется ли у лица право на подачу жалобы, решается в конечном счете самим судом. Это правило было сформулировано Верховным судом США в 1944 г. по делу Stark v. Wickard. Противоположная позиция означала бы, что какие-то административные действия были бы окончательными, даже если имеет место злоупотребление властью со стороны администрации.

Суды признают административное решение окончательным лишь в рамках системы административных органов. Даже если закон указывает, что суды не имеют права пересматривать подобные решения, они тем не менее принимают жалобы и на них, считая, что суды не вправе пересматривать лишь те решения администрации, которые отвечают всем требованиям закона. Если такой уверенности у них нет, то они принимают дело к своему производству. В равной степени суды не признают окончательными также и те действия администрации, которые совершаются в рамках ее дискреционной власти. В таких случаях суд по просьбе заинтересованной стороны вправе проверить, не было ли допущено учреждением злоупотребление правом на усмотрение. Аналогичную позицию по вопросу об окончательности административного действия занимают также суды штатов.

Позиция судов по вопросу об окончательности административного решения нашла свое отражение в параграфе 704 пятого раздела Свода законов США: «Действие учреждения, подлежащее, согласно закону, проверке, а также окончательное действие учреждения, для которого не предусмотрено иного действительного способа защиты, подлежат судебной проверке».

Если по данной категории дел допустимо обжалование действий администрации в суд, возникает вопрос, есть ли у конкретного лица право на обращение в суд. В США это право имеет лишь лицо, непосредственно заинтересованное в результатах того административного действия, которое оно оспаривает. В параграфе 702 указано: «Лицо, несущее правовой ущерб, либо лицо, которому действием учреждения был нанесен вред в смысле соответствующего закона, имеет право на судебную проверку такого действия». Под правовым ущербом суды понимают прежде всего имущественный ущерб.

При возникновении спора между частным лицом и администрацией встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т. е. кто из них имеет первичную юрисдикцию. Согласно доктрине первичной административной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой он является специалистом. Однако первоначальная юрисдикция по вопросам права (насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму права) принадлежит судам.

Обычно дело должно пройти все установленные законом административные инстанции, прежде чем оно «созреет» для судебной проверки. Суды принимают к своему производству дело, не прошедшее все административные инстанции, только тогда, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции.

Лицо может также обратиться в суд, если прохождение всех административных инстанций может нанести лицу «непоправимый ущерб». Такая возможность прямо предусмотрена Примерным штатным ЗАП и косвенно вытекает из параграфа 705 Свода законов США, который предоставляет суду право приостанавливать исполнение административного решения, наносящего «непоправимый ущерб». Суды принимают к своему производству также дела, не прошедшие все административные инстанции, если им уже известно мнение администрации по аналогичным делам.

26.3. Формы судебного контроля

Судебный контроль над администрацией в США подразделяется на статутный и нестатутный.

Статутная форма контроля имеет место тогда, когда она предусмотрена законом. Закон может указать, что административный приказ вводится в действие судом, куда учреждение обращается с петицией или иском относительно введения в действие приказа против правонарушителя. Рассматривая петицию или иск, суд проверяет законность приказа. В таком порядке, например, вводятся в действие запретительные приказы Национального совета по трудовым отношениям. Петиции подаются в апелляционные, а иски – в окружные суды. Закон может также предусмотреть возможность обжалования частным лицом административного действия или бездействия. Впервые такая форма судебного контроля была предусмотрена Законом о Федеральной торговой комиссии 1914 г. и затем широко распространилась в законодательстве. В настоящее время большинство федеральных законов указывает именно на эту форму судебного контроля. Для обращения в суд устанавливается 60-дневный срок, для подачи жалобы в окружные суды штата – 30-дневный срок.

К нестатутным формам судебного контроля относятся «прерогативные» приказы, которые были унаследованы американской системой правосудия от английских «судов справедливости». Прерогативные приказы нескольких видов издавались в Англии по просьбе апеллянта, когда закон не предусматривал судебного надзора. Каждый из приказов издавался только в тех случаях, для которых он предназначался. Обращение в суд за приказом, не соответствовавшим обстоятельствам дела, приводило к неудаче. Суд констатировал, что формальных оснований для выдачи испрашиваемого прерогативного приказа нет, и отказывал жалобщику. Иногда даже юристу было трудно решить вопрос выдачи какого то приказа у суда.

Американские суды пошли по пути сокращения и унификации нестатутного контроля. Отправным пунктом послужило решение Верховного суда по делу Degge v. Hichcok (1913 г.). В настоящее время из прерогативных приказов на федеральном уровне остались хабеас корпус, мандамус и инджанкшн; появилась и новая форма – декларативное суждение.

Важнейшей, хотя и редко встречающейся на практике, формой судебного контроля является хабеас корпус (от лат. habeas corpus – ты имеешь дело). Он предусмотрен Конституцией США. Приказ хабеас корпус предназначен для освобождения из под стражи незаконно задерживаемого лица и адресуется судом должностному лицу, содержащему его в заключении, с требованием доставить заключенного в суд и сообщить суду причину ареста. Если суд решит, что задержание было незаконным, арестованного освобождают. Американские юристы называют хабеас корпус «великим судебным документом свободы». К этой форме судебного контроля суды прибегают тогда, когда не могут быть применены никакие другие средства (например, когда закон объявляет решение администрации окончательным).

Мандамус, или обязывающий инджанкшн, – это приказ суда, обязывающий учреждение прекратить бездействие и совершить то, что, согласно закону, оно должно сделать. После принятия Конгрессом в 1962 г. Закона о мандамусе и подсудности все федеральные суды получили право на издание приказов мандамус.

Инджанкшн, или запретительный инджанкшн, – это приказ суда, запрещающий должностному лицу или учреждению предпринять действия либо требующий прекратить действия, которые, согласно закону, они не могут предпринимать.

Декларативное суждение – это мнение суда по какому-либо юридическому вопросу, чаще всего относительно прав и обязанностей сторон по делу. Стороны могут обратиться в суд, с тем чтобы узнать его мнение по предмету спора. Зная заранее позицию суда, они часто предпочитают учесть ее и отказываются от длительного и дорогостоящего процесса. На уровне федерации практика вынесения судами декларативных суждений получила одобрение законодателей еще в 1934 г., когда был принят Закон о декларативных суждениях.

Федеральный ЗАП закрепил все вышеуказанные статутные и нестатутные формы судебного контроля, превратив последние по существу в статутные: «Формой судебной проверки является специальная статутная проверка, осуществляемая указанным в законе судом, либо при отсутствии такой проверки или ее недостаточности любая иная приемлемая форма законного действия суда, включая декларативное суждение, запретительный или обязывающий инджанкшн, либо хабеас корпус».

Объектами судебной проверки являются административные действия, оформленные прежде всего в виде нормативных и индивидуальных актов. По мимо них суды проверяют также такие административные акты, как сообщения для прессы, консультативные постановления, внутренние директивы в виде писем руководителя учреждения.

Вопрос о масштабе судебного контроля принадлежит к числу важнейших в проблематике административного права. На протяжении многих лет среди американских юристов шли ожесточенные споры между сторонниками рассмотрения административного дела «заново» и приверженцами ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.

Федеральный ЗАП, основываясь на решении Верховного суда США по данному вопросу, закрепил систему ограниченного судебного контроля. Он уполномочил суды проверять как формальную сторону дела (нарушение установленных законами или иными правовыми нормами процедур), так и существенную (нарушение материального права, в частности, положений Конституции и иных законов относительно прав и обязанностей частных лиц и вынесение решений, не обоснованных фактами по делу). В параграфе 706 Свода законов указывается несколько оснований, по которым суд может признать административное действие, решение или заключение незаконным и отменить его:

• 
  если оно произвольное, случайное, представляет собой злоупотребление дискреционной властью или иным образом не соответствует закону;
  
• 
  если оно нарушает конституционные права, полномочия, привилегии или иммунитеты;
  
• 
  если учреждением превышена установленная законом компетенция, не соблюдены ограничения и т. д.;
  
• 
  если учреждением не была соблюдена установленная законом процедура,
  
• 
  если действие, решение или заключение не основывается на существенных доказательствах;
  
• 
  если решение не обосновывается фактами в такой степени, что «факты подлежат рассмотрению проверяющим судом вновь».
  

Эти полномочия позволяют суду произвести существенную проверку не только соблюдения и применения учреждением законов и иных норм права, т. е. решить все спорные вопросы права, но в исключительных случаях проверить и фактическую сторону дела.

При решении судами вопроса о масштабах судебной проверки административного решения за основу была взята сложившаяся англо-американская судебная практика по уголовным и гражданским делам. Прежде всего был учтен опыт функционирования суда присяжных, в котором присяжные констатируют наличие или отсутствие тех или иных фактов, а судья применяет закон.

Обоснованность и оправданность административного решения фактами по делу, согласно американской правовой доктрине, является вопросом права, а не факта. В тех случаях, когда административное решение достаточно обосновано имеющимися по делу доказательствами и учреждение не сделало грубой ошибки при оценке доказательств, суд отстраняется от дальнейшей проверки существа дел.

До появления в 1946 г. Федерального ЗАП суд не просматривал весь протокол по административному делу, не знакомился со всеми доказательствами, а лишь с теми частями протокола, с теми доказательствами, на которые учреждение ссылалось в обосновании решения. Все противное мнению администрации судом во внимание не принималось. Суд оценивал лишь достаточность доказательств, положенных учреждением в основу его решения. Достаточные сами по себе доказательства признавались существенными.

Таким образом, до 1946 г. учреждение было по сути дела полным хозяином при вынесении решения по вопросу о существовании того или иного факта. Суд лишь следил за тем, чтобы заключение должностного лица по вопросу о факте было достаточно обоснованным имеющимися по делу доказательствами. Неблагоприятный характер такого положения для стороны, проигравшей дело, был очевиден. Все это и послужило причиной разработки и принятия Федерального ЗАП. Согласно его параграфу 706, «суд проверяет весь протокол или части его, указанные стороной, и уделяет должное внимание правилу об ошибке, причиняющей стороне вред». Теперь при оценке правильности заключения должностного лица по факту суд должен, следовательно, учитывать и доказательства в пользу противоположного мнения. Соответственно изменился и объем понятия «существенные доказательства». Оно стало включать в себя не только достаточность доказательств, положенных администрацией в обоснованность ее заключения, но и разумность этого заключения.

Расширение объема проверки судом фактов по делу означает, что теперь ему наряду с проверкой формальных, в частности процессуальных, моментов поручается уделять внимание существу дела. Вместе с тем суд не обязательно заменяет своим заключением по факту заключение, вынесенное учреждением. Не исключено, что на основании имеющихся по делу доказательств может быть сделан иной вывод о факте, чем сделанным администрацией.

Нередко бывает трудно решить, является ли данный вопрос вопросом права или вопросом факта. При недостаточном различии между «правом» и «фактом» американские юристы говорят о «смешанном вопросе права и факта». Судам вновь предоставляется возможность высказать свое мнение и вынести окончательное решение. В 1904 г. Верховный суд США в решении по делу Bates & Guild Co. V. Payne заявил: «Если налицо смешанный вопрос права и факта и суд не может разделить его так, чтобы показать, где имеется правовая ошибка, решение предусмотренного законом административного суда окончательно». Суд предоставил администрации право выносить окончательные решения по смешанным вопросам права и факта.

В равной степени суды уступили администрации поле деятельности и по вопросу о «юрисдикционном факте», т. е. факте, при наличии которого учреждение вправе пустить в ход свои властные полномочия.

В качестве юрисдикционного факта рассматривается также принадлежность лица, находящегося за границей, к гражданству США. Выяснение вопроса о гражданстве в такого рода случаях полностью передано в ведение администрации.

26.4. Ответственность администрации за причиненный вред

Для частного лица, оспаривающего решение администрации, простая отмена его судом может оказаться недостаточной, поэтому в случае признания судом акции учреждения неправомерной частное лицо может подать иск о возмещении ущерба.

Первоначально в соответствии с общим правом государственные служащие подлежали имущественной ответственности за свои неправомерные действия на таких же основаниях, как и частные лица. Долгое время государственные должности занимали состоятельные люди, большей частью – представители аристократии, которые были в состоянии возместить причиненный ими ущерб. В наши дни подавляющее большинство служащих имеют основным источником своего существования жалование, которое получают от государства. Государственная служба стала бы непривлекательной, если бы служащему приходилось выплачивать из своего кармана возмещение за ущерб, возникший из-за того, что он должным образом исполнял закон (при тушении пожара, например, использовал или повредил чужое имущество) либо выполнял указания вышестоящих должностных лиц, которые, на его взгляд, разумно соответствовали обстоятельствам дела. Поэтому в США стали постепенно отказываться от неограниченной ответственности государственных служащих в случае причинения вреда частным лицам.

В настоящее время служащие администрации, имеющие квазисудебные или дискреционные полномочия, действующие в пределах этих полномочий и не виновные в умышленном нарушении закона, согласно американским законам и судебной практике освобождаются от ответственности за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Лично ответственными остались только служащие, осуществляющие чисто исполнительные функции.

С 1946 г. имущественная ответственность федеральной казны за вред, причиненный государственными служащими, регулируется Федеральным законом о претензиях из причинения вреда. Федерация несет ответственность по претензиям из причинения вреда «в таком же порядке и в таком же объеме, как и частное лицо при аналогичных обстоятельствах». Однако вслед за этим заявлением закон указывает 12 случаев, когда казна не несет имущественной ответственности. Пожалуй, единственная область, не исключенная из-под действия закона 1946 г., – это автотранспортные происшествия, поэтому американцы называют его в шутку «федеральным законом о небрежном вождении автомобиля».

Ответственность государства остается в случаях неправомерного, но не умышленного, а небрежного исполнения служащими их обязанностей, да и то лишь тогда, когда их поведение не попадает под действие оговорок. Из этого общего правила имеется исключение, сделанное в 1974 г. в виде поправки к закону 1946 г.: США отвечают по искам против федеральных служащих правоприменительных органов (охраны правопорядка, следственных, департамента обороны) в связи с применением насилия, оскорблением, незаконным задержанием и содержанием под стражей, умышленным уголовным преследованием, злоумышленным использованием процессуальных законов.

Государство, вынужденное возместить ущерб, причиненный частному лицу служащим, может в дальнейшем предъявить последнему регрессный иск. Этодолжно в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему исполнению обязанностей.

Несмотря на всю ограниченность, закон о претензиях из причинения вреда был крупным шагом вперед на пути отказа от принципа абсолютной неответственности государства за действия его должностных лиц.