Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати... Сравнительное административное право

• Название: Сравнительное административное право
• Дата: 08.05.2023
• Размер: 1.57 Mb.
• Имя файла: Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати...doc
• Тип: Курс лекций; #1115277
• страница: 16 из 28

Тема 21. Контроль в государственном управлении.

21.1. Виды и принципы контроля.

21.2. Контроль представительных органов власти за деятельностью администрации.

21.3. Контрольные полномочия органов Комитета Государственного контроля Республики Беларусь за деятельностью аппарата государственного управления.

21.4. Контроль органов исполнительной власти: ведомственный и вневедомственный.

21.5. Административный надзор и его особенности.

21.1. Виды и принципы контроля

Контроль – необходимое условие поддержания дисциплины, законности, порядка и организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности государства, его важнейшей части (исходя из принципа разделения властей) – аппарата государственного управления в общественной жизни.

Сущность и назначение контроля:

• 
  наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;
  
• 
  получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на нем;
  
• 
  принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;
  
• 
  выявление причин и условий, способствующих правонарушениям;
  
• 
  принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.
  

В сфере государственного управления больше, чем в какой-либо иной области общественной деятельности, контроль отличают многосторонность и разнохарактерность, позволяющие компетентным органам судить о соответствии результатов деятельности аппарата управления в целом, отдельных органов управления разных уровней, их структурных подразделений и работников стоящим перед ними задачам, возложенным служебным обязанностям.

Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами государственного управления.

Органы контроля интересуются не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия.

Проверка исполнения тесно связана с контролем и является его составной частью. По своему содержанию она уже контроля и заключается в эффективной оценке выполнения соответствующего решения, указания, задания подчиненным аппаратом управления.

В контрольной деятельности используются различные методы: тематические проверки, рейды, материалы средств массовой информации, заслушивание отчетов, наблюдение за действиями контролируемого субъекта и т. д. Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор ситуации, беседы с работниками, инструктирование их и оказание необходимой помощи.

В большинстве случаев контроль и проверка исполнения производятся одновременно непосредственно вышестоящими по отношению к подконтрольным и проверяемым объектам органами управления и специальными органами или их должностными лицами.

Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, различают подконтроль предварительный (превентивный), текущий и последующий.

Исходя их организационной взаимосвязи контролирующего и подконтрольного объектов, можно говорить о внутреннем (внутриведомственном) и внешнем (подведомственном) контроле.

В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, и характера их полномочий можно выделить:

• 
  контроль Президента Республики Беларусь;
  
• 
  контроль органов предварительной (законодательной) власти;
  
• 
  контроль органов государственного управления;
  
• 
  контроль органов судебной власти.
  

21.2. Контроль представительных органов власти за деятельностью администрации

Контроль органов представительной власти определяется с соблюдением ст. 6 Конституции Республики Беларусь, закрепляющей принцип разделения властей. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Правительство ответственно перед Парламентом Республики Беларусь.

Палата представителей дает согласие Президенту Республики Беларусь на назначение премьер-министра; заслушивает доклад премьер-министра о программе деятельности правительства и одобряет или отклоняет программу; рассматривает по инициативе премьер-министра вопрос о доверии правительству; по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей выражает недоверие правительству.

Палата представителей осуществляет контроль за деятельностью правительства по разработке республиканского бюджета, рассматривает проекты законов об утверждении республиканского бюджета и отчет о его исполнении, об основах социальной защиты, о принципах регулирования труда и занятости, об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, о принципах осуществления отношений собственности и др.

Совет Республики дает согласие на назначение Президентом председателя и членов Правления Национального банка Республики Беларусь.

Одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов правительства.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к премьер-министру, членам правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом.

Запрос должен быть включен в повестку дня Палаты представителей. Ответ на запрос надлежит дать в течение 20 сессионных дней в порядке, установленном палатой Парламента.

Совет Министров в порядке, определенном законодательством, представляет в палаты Национального собрания Республики Беларусь и их органы по их требованию, а также по собственной инициативе документы и материалы, связанные с деятельностью Правительства Республики Беларусь.

Местные Советы депутатов осуществляют значительный объем контрольных полномочий в области государственного управления. Исполнительные комитеты подотчетны соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным к их компетентности.

Исполнительный комитет разрабатывает и вносит в соответствующий Совет депутатов схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью; проекты планов экономического и социального развития, местных программ, местного бюджета; предложения по охране общественного порядка и прав граждан; принимает меры по осуществлению планов, программ и бюджета, представляет Совету депутатов отчеты об их выполнении.

Исполнительный комитет организует выполнение решений Совета депутатов и вышестоящих государственных органов, собственных решений. Совет депутатов не реже одного раза в год заслушивает отчет исполкома.

21.3. Контрольные полномочия органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь за деятельностью аппарата государственного управления

Комитет государственного контроля является государственным органом, образуемым Президентом и осуществляющим контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, палат Национального собрания, Совета Министров и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

В пределах своей компетентности он координирует контрольную деятельность республиканских органов государственного управления, осуществляющих финансово-экономический контроль в республике.

В процессе проведения проверок Комитет государственного контроля имеет право требовать от министерств и других республиканских органов государственного управления, а также от предприятий, учреждений, организаций необходимую для проверок информацию, документы, объяснения; вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу выявленных нарушений законодательства; указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, обязывать устранить допущенные нарушения, передавать материалы о нарушениях на обсуждение трудовых коллективов, на рассмотрение государственных органов.

При выявлении фактов нарушения действующего законодательства либо грубых нарушениях служебных обязанностей должностными лицами государственных органов, предприятий, объединений, организаций и учреждений государственной формы собственности Комитет государственного контроля вносит органу, назначившему то или иное лицо на должность, представление о несоответствии этого должностного лица занимаемой должности.

Органы Комитета государственного контроля могут ставить перед соответствующими органами и должностными лицами вопрос об освобождении от занимаемой должности виновных должностных лиц государственных органов; дают заключения о соответствии должностных лиц занимаемым должностям.

За правонарушения, выявленные в ходе проверок, органы Комитета государственного контроля вправе применять санкции и налагать штрафы в пределах, предоставленных законодательством Республики Беларусь.

21.4. Контроль органов исполнительной власти: ведомственный и вневедомственный

Органы государственного управления, осуществляя непосредственное управление хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, широко пользуются предоставленными им контрольными полномочиями.

В зависимости от характера компетенции органа, осуществляющего контроль, контрольные полномочия можно разделить на общие, ведомственные (внутриведомственные) и надведомственные.

Контрольные функции общего характера осуществляют Совет Министров Республики Беларусь, а также местные исполнительно-распорядительные органы (исполкомы).

Совет Министров Республики Беларусь при выполнении круга обязанностей по управлению, возложенных на него Конституцией Республики Беларусь и Законом о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах, систематически контролирует деятельность министерств, государственных комитетов, других подведомственных органов. В соответствии со ст. 14 упомянутого Закона Совет Министров принимает меры к тому, чтобы республиканские органы управления, подчиненные ему, в полном объеме использовали предоставленные им права и полномочия в целях выполнения возложенных на них задач и осуществления функций, для самостоятельного решения отнесенных к их ведению вопросов. Совет Министров имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов и других республиканских органов, ему подчиненных. За неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента Республики Беларусь, постановлений Совета Министров, распоряжений премьер-министра, служебных обязанностей Совет Министров налагает в установленном порядке на министров, руководителей других республиканских органов государственного управления, а также на их заместителей дисциплинарные взыскания.

Совет Министров руководит деятельностью местных исполнительных и распорядительных органов по вопросам, входящим в его компетенцию, организует контроль за исполнением ими Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента, других нормативных актов, получает информацию, заслушивает отчеты, принимает соответствующие решения.

Исполнительные комитеты осуществляют в порядке, установленном законодательством, государственный контроль на территории местного Совета депутатов за охраной атмосферного воздуха, вод, лесов, недр, растительного и животного мира, а также за объектами коммунальной собственности.

Ведомственный контроль осуществляется руководителями отраслевых органов государственного управления, а также учреждений и предприятий внутри данной системы (ведомства, учреждения, предприятия) собственными силами. Как правило, он принимает формы проверок или ревизий.

Проверки проводятся в ходе исполнения заданий и указаний руководящих органов. Ревизии устанавливают законность и целесообразность расходования денежных средств и материальных ценностей.

По итогам проверок и ревизий составляются акты или докладные записки. Результаты обсуждаются на активах работников учреждений и предприятий, а затем органы, проводящие ревизию, принимают конкретные меры по ликвидации обнаруженных недостатков.

Особое значение приобретает ведомственный контроль в системе министерств и ведомств. В основе организационной работы министерства лежат проверка исполнения, контроль за точным выполнением заданий, за правильным решением возложенных на данный орган задач.

Важная организационная форма исполнительной и распорядительной деятельности министерства – инструктирование, выезд работников министерства непосредственно на места и решение там вопросов с участием коллективов, широкий обмен опытом.

Формы и методы контроля зависят от масштабов деятельности каждого министерства. В зависимости от этого складывается система внутриведомственного контроля в системе министерства, ведомства и распределяются контрольные полномочия между звеньями их аппарата.

Ведомственный контроль неразрывно связан с задачами, которые поставлены перед каждым министерством или ведомством, а также их звеньями. С точки зрения содержания он подразделяется на контроль общий (проверка всей работы того или иного органа, учреждения) и специальный (проверка отдельной области работы того или иного органа, учреждения).

Таким образом ведомственный контроль:

• 
  неотъемлемая часть деятельности руководства. Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются в актах, определяющих их компетенцию;
  
• 
  связан с государственными полномочиями лиц, организовавших проверку или непосредственно проводящих ее; вопрос об отмене, изменении или приостановлении акта управления либо иного юридического действия решается в ходе контроля;
  
• 
  позволяет органу, проводящему проверку, вмешиваться в деятельность подконтрольного объекта и оперативно устранять причины недостатков.
  

Надведомственный (функциональный) контроль за выполнением неподчиненными органами определенных функций ведут государственные комитеты (например, Государственный налоговый комитет, Государственный комитет финансовых расследований). В пределах установленной компетенции они вправе контролировать законность актов, издаваемых министерствами, ведомствами и другими организациями и учреждениями.

Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осуществляют Министерство экономики, Министерство финансов, Министерство труда.

Один из видов надведомственного контроля – контроль, осуществляемый специально созданными для этого государственными органами, можно разделить на следующие основные группы:

• 
  комитеты в отраслях экономики и социально-культурной деятельности, действующие непосредственно при министерствах Республики Беларусь как самостоятельные орган (например, Комитет по инспекции труда при Министерств труда, Комитет по драгоценным металлам при Министерстве финансов);
  
• 
  специальные, структурно обособленны подразделения министерств и ведомств, выполняющие функции контроля и надзора в отношении неподведомственных объектов по определенной функции (например, статистический контроль, контроль за качеством продукции, за соблюдением санитарных, технических, пожарных правил).
  

Деятельность некоторых органов носит явно надзорный характер и проводится специальными методами (проверки, наблюдения, обследования). Например, такие функции выполняют Государственный комитет по энергосбережению и энергетическому надзору, Комитет по надзору за ведением работ в строительстве при Министерстве архитектуры и строительства, Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике при Министерстве по чрезвычайным ситуациям и др.

Особенности правового положения органов внешнего государственного контроля накладывают определенный отпечаток и на их правомочия по применению мер принудительного воздействия.

Главные меры – административное принуждение, исходя из их характера и вызываемых ими юридических последствий, можно разделить на:

• 
  административно-предупредительные меры;
  
• 
  меры административного пресечения;
  
• 
  меры административного взыскания: штраф (в некоторых случаях и денежный начет) и предупреждение, налагаемые на виновников нарушения правил и норм, установленных в той или иной отрасли управления.
  

Порядок применения мер административного принуждения органами внешнего контроля установлен законодательными и иными нормативными актами.

В целом, надведомственный контроль – значительный институт государственного контроля, являющий собой совокупность специализированных органов, осуществляющих независимо от ведомственной подчиненности значительный объем контрольно-надзорных функций и полномочий.

21.5. Административный надзор и его особенности

Надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью предупреждения и выявления нарушений законности.

В зависимости от субъектов, осуществляющих надзор, он делится на прокурорский надзор и административный надзор.

Различие между административным надзором и контролем – в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия.

Наиболее характерные черты административного надзора сводятся к следующему:

• 
  органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных объектах; органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов;
  
• 
  органы административного контроля осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля – в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
  
• 
  в процессе административного надзора применяются меры административного принуждения в отношении физических и юридических лиц – предупредительно-пресекательного характера и административные взыскания; в процессе контроля – меры дисциплинарного воздействия.
  

Государственные структуры, занимающиеся административным надзором (среди них есть специальные ведомства или же специальные надзорные службы во многих ведомствах) называются государственными инспекциями.

Следует отметить, что на практике число органов «чистого» административного надзора, совершенно отделенных от контроля, встречается довольно редко. Чаще наблюдается сочетание внешнего контроля и административного надзора.

Административно-надзорная деятельность – в ее наиболее полном и отделенном от других методов правоохранительной деятельности виде – осуществляют органы внутренних дел во главе с Министерством внутренних дел. Они располагают значительными полномочиями по применению мер административного принуждения: предупредительно-профилактичеких, пресекательных, административных взысканий.

Часть 2. Сущность и основные институты административного права зарубежных стран

Раздел 8. Административное право Соединенных Штатов Америки (особенности административного права США)

На территории Северной Америки английское право было распространено обосновавшимися там переселенцами из Англии. Провозглашение независимости выдвинуло на первый план идею создания самостоятельного американского права, порывающего со своим «английским прошлым». Принятие федеральной Конституции 1787 г. и конституций штатов, вошедших в состав США, явилось первым и важным шагом на этом пути. В ряде штатов были приняты уголовные, уголовно-процессуальные и гражданские процессуальные кодексы, запрещены ссылки на анг­лийские судебные решения, вынесенные до провозглашения не­зависимости. Однако восприятия принципов континентальной правовой системы в праве США не произошло. Лишь некоторые штаты, бывшие ранее французскими и испанскими колониями (Луизиана, Калифорния), приняли кодексы романского типа. За­коны большинства штатов прямо оговорили, что общее право является действующим. В целом в США сложилась дуалистичес­кая система, сходная с английской: прецедентное право во взаи­модействии со статутным при приоритете прецедента.

Как для английского, так и для американского юриста право – это прежде всего судебная практика, а нормы закона входят в систему права лишь после того как неоднократно будут приме­нены и истолкованы судьями. В американских судах обычно ссылаются не на законы, а на судебные решения, где они при­менены.

Одно из весьма существенных различий между английским и американским правом связано с федеральной структурой США. Компетенция штатов довольно значительна, и в ее пределах они создают свое законодательство и массив прецедентов. По сути, в США существует пятьдесят одна система права: пятьдесят – в штатах и одна – федеральная. При этом, как ни значимо федеральное право, граждане и юристы пользуются в первую очередь правом штатов.

Суды каждого штата осуществляют свою юрисдикцию незави­симо друг от друга и поэтому совершенно не обязательно, чтобы решения, принятые судами одного штата, соответствовали реше­ниям судов других штатов. Нередки случаи, когда суды разных штатов принимают по аналогичным делам несовпадающие, а иногда и прямо противоположные решения.

В США ежегодно публикуется свыше трехсот томов судебных прецедентов и, несмотря на широкое использование компьютер­ной техники, поиск прецедентов ввиду их многочисленности до­статочно затруднен.

Весьма различно также и законодательство штатов. Так, в одних установлен режим общности имущества супругов, в других – раздельности, различны основания разводов, меры уголовного наказания за одно и то же деяние и т. д. Все это делает правовую систему США очень сложной и запутанной.

Еще одно отличие права США от английского – это контроль судов за конституционностью законов. Верховный суд США, Вер­ховные суды штатов могут признать, соответственно, тот или иной федеральный закон либо закон штата неконституционным. Су­дебные органы федерации и штатов осуществляют также контроль за конституционностью актов применения общего права. Любое судебное решение может быть аннулировано в случае признания его противоречащим конституционной норме. Этот правовой ин­ститут весьма важен как средство заставить судебные инстанции уважать основные принципы права и обеспечить тем самым един­ство правовой системы США.

Законодательство в правовой системе США имеет больший удельный вес и более значимо, чем статутное право Англии. Это связано прежде всего с наличием целой системы конституций: федеральной, существующей уже более двухсот лет, во многом устаревшей, но все же играющей значительную роль, и разных по возрасту конституций штатов. Кроме того, штаты обладают ши­рокой законодательной компетенцией и активно используют ее.

Усиление тенденций к централизации в развитии федерации США, государственного вмешательства в экономику привели к росту объема федерального законодательства, рас­ширению правотворчества высших звеньев исполнительных структур: президента, федеральных служб и т. д.

В законодательстве США немало кодексов, ко­торых не знает английское право. В нескольких штатах действуют гражданские и уголовно-процессуальные кодексы, в двадцати пяти штатах – гражданские процессуальные, во всех штатах – уголовные.

Особой формой кодификации в США стало создание единообразных, типовых для штатов законов и кодексов. Подготовкой их проектов занимается Общенациональная комиссия представи­телей всех штатов совместно с Американским институтом права и Американской ассоциацией адвокатов. Для того чтобы проект стал законом для штата, он должен быть официально утвержден.

Среди подобных кодексов первым и наиболее известным яв­ляется Торговый кодекс, содержащий 400 статей. Первоначально он был выработан в 1952 г., а затем пересмотрен в 1958 и 1962 гг. Ныне кодекс принят практически во всех штатах. Были созданы также типовые кодексы по уголовному праву, уголовному процес­су и по доказательственному праву. Но при этом не следует забывать, что в США применение закона зависит от судебных прецедентов его толкования, и нет гарантий, что типовые законы или кодексы будут повсеместно одинаково толковаться судебной практикой.

Постоянно возрастающее число законов в США все более остро ставит вопрос об их систематизации, приведении в порядок для удобства пользования и применения. Существует ряд сборни­ков, официальных и частных, охватывающих федеральное зако­нодательство или законодательство штатов. Имеется, например, так называемый Кодекс законов США, представляющий собой систематизированное собрание действующих законов федерации.