Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати... Сравнительное административное право
 Скачать 1.57 Mb.
|
|
Тема 8. Административно-правовые формы 8.1. Понятие и сущность административно-правовых форм. 8.2. Виды форм управленческой деятельности. 8.3. Правотворческая (нормоустановительная) деятельность. 8.4. Правоприменительная деятельность и ее виды. 8.1. Понятие и сущность административно-правовых форм Разделение власти предполагает не только функционально-компетенционную определенность каждой ветви единой государственной власти, но и оснащение их механизмом, с помощью которого они воплощаются в конкретной практической деятельности. Государственная власть должна действовать, проявлять себя соответствующим образом в разнообразных общественных отношениях. Это означает, что необходим механизм ее реализации, придающий ее ветвям динамичный характер. Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами (государственными органами). Данное условие полностью применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти. Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности. Административная деятельность, как и всякое другое воздействие на общественные отношения с целью достижения поставленных задач, осуществляется (реализуется) с помощью определенных средств, форм и методов. Таким образом, административная деятельность – это способ внешнего выражения процесса реализации субъектами административного права их полномочий в сфере осуществления ими государственно-управленческих функций. Выделяется следующая классификация форм управленческой деятельности, связанная непосредственно с действиями органов управления и должностных лиц: материально-технические операции; организационные мероприятия; гражданско-правовые сделки; меры непосредственного принуждения; акты государственного управления. Государственно-управленческая деятельность осуществляется в таких формах: акты управления, обращенные вовне; акты организационные – действия внутри органа управления; гражданско-правовой договор; расчеты в учреждениях Госбанка; выступление в суде или арбитраже; рассмотрение протестов прокурора; выполнение обязанностей. Существует две основные формы управленческой деятельности: правовая и неправовая. Правовые формы связываются с изданием правовых актов, влекущих за собой возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. К видам правовых форм можно отнести: установление норм права; применение норм права; представление предусмотренных законодательством обязательных отчетов; совершение других юридически значимых действий. Установление норм права – специальная правовая форма деятельности органов государственного управления. Данные полномочия субъектов государственного управления используют в своей работе министерства, государственные комитеты и некоторые другие органы государства, осуществляющие управленческие функции. Они издают, изменяют и дополняют нормативные акты, в которых определяются цели, основные задачи управления, наиболее общие правила поведения в сфере управления, осуществляя правоустановительную деятельность. Установление норм права подзаконного характера в процессе исполнительно-распорядительной деятельности практически выражается в издании органами государственного управления нормативных актов, т. е. в осуществлении ими административного нормотворчества. Нормотворческая деятельность органов государственного управления является опосредованной в отличии от непосредственного установления норм права, осуществляемого высшими представительными органами. Данное положение определяется подзаконностью нормативных актов органов государственного управления, требованием издания их на основе и во исполнение законов. Применение норм права – основное содержание исполнительно-распорядительной деятельности. Практически оно состоит в осуществлении административного распорядительства. Важнейшей формой административного распорядительства является издание органами государственного управления (должностными лицами) юридических актов индивидуального характера. Основные из них: оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные) акты. Оперативно-исполнительные акты обеспечивают должное поведение участников управленческих отношений, которое связывается, как правило, с диспозицией соответствующей нормы права; правоохранительные издаются в целях реализации, как правило, санкции правовой нормы. Дискуссионной и вместе с тем реально существующей формой управления является предоставление предусмотренных законодательством обязательных отчетов и совершение других юридически значимых действий (например, Совет Министров и исполкомы всех уровней обязаны предоставлять в соответствии с законодательством отчеты о своей работе Советам депутатов). К числу других юридически значимых действий органов государственного управления можно отнести: представление, в соответствие с Конституцией Республики Беларусь, обязательных отчетов на предложения и заявления граждан; совершение в случаях, предусмотренных законом, нотариальных действий, т. е. не вызывающих необходимости издания индивидуальных актов (например, регистрация, выдача юридических документов исполкомами и др.). Одним из основных признаков правовых форм управленческой деятельности является то, что все они вызывают юридически значимые последствия. Это означает, что невыполнение требований указанных, например, в актах нормативного или индивидуального характера, изданных в результате их реализации, влечет за собой применение к стороне, их не выполнившей, мер административной ответственности. В процессе осуществления функций государственного управления органы исполнительной власти совершают действия, не являющиеся, по сути, правовыми, т. е. действия, не вызывающие юридически значимых последствий. Особенностью неправовых форм управленческой деятельности является то, что административно-правовые нормы, регламентируя их реализацию, лишь устанавливают общую процедуру совершения такого рода действий, не определяя детально полномочий соответствующих лиц на их совершение. Неправовые формы, так же, как и правовые, связаны с компетенцией органов государственного управления (должностного лица), которые реализуются путем не только издания юридических актов, но и проведения различного рода организационных мероприятий. Это предполагает их тесную связь и взаимную необходимость. К неправовым формам управленческой деятельности органов государственного управления можно отнести: осуществление организационных действий; выполнение материально-технических операций. Организационные действия (например, инструктирование и инспектирование нижестоящих органов и подчиненных работников) не фиксируются столь точно, как правовые формы управленческой деятельности, и не вызывают юридически значимых последствий. Их совершение не нуждается в издании специальных юридических актов. Материально-технические операции (например, ведение делопроизводства, составление справок, отчетов) носят вспомогательный характер и призваны облегчить работу субъектов управления. Реализация неправовых форм управленческой деятельности не влечет юридически значимых последствий, т. е. их невыполнение не несет за собой угрозу применения мер административной ответственности. 8.2. Виды форм управленческой деятельности Выбор тех или иных форм управленческой деятельности зависит от многих обстоятельств: характера компетенции данного органа (должностного лица); особенностей объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности); конкретных целей совершаемых управленческих действий; характера решаемых в процессе управленческих действий вопросов; характера вызываемых данными действиями последствий и т. д. Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти. Они вызывают существенные юридические последствия, поэтому их регламентация имеет важнейшее значение с позиции режима законности в сфере государственного управления. Правовые формы всегда влекут за собой выраженные юридические последствия, а поэтому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут. Формами управленческой деятельности являются: издание нормативных и индивидуальных (административных) актов; заключение договоров; заключение организационных (организационно-технических) действий; выполнение материально-технических операций. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах. Административно-правовая форма образует систему действий исполнительных органов (должностных лиц): по степени юридического выражения – основные (издание правовых автов), влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, лицензирование, санкционирование и т. д.); по достигаемым результатам – позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т. д.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления; по направленности – воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность); по объему – общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; по масштабности – вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа; по характеру и методам решения вопросов компетенции – процедурные и процессуальные; по субъектному выражению – односторонне либо двух- и многосторонне (административно-правовые договоры) выраженные; по инициативности – используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу участников управленческих отношений; по условиям применения – нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного положения; по отношению к другим субъектам государственной власти –законодательными либо судебными органами; по особенностям объекта управляющего воздействия – в зависимости от форм собственности (государственные, кооперативные, коммерческие, коллективные, частные и т. д.); по юридическому содержанию – дозволительные, запретительные либо предписывающие. Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения. Она не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т. д. По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную. 8.3 Правотворческая (нормоустановительная) и правоприменительная деятельность Правотворческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствования, изменении и отмене, т. е. издании нормативных актов управления. Это сложная система действий: решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта управления; подготовка текста проекта (предварительное обсуждение, доработка, согласование, одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение в правотворческом органе); принятие или утверждение проекта; опубликование принятого нормативного акта управления. Перечисленный комплекс правотворческих действий в полном объеме, как правило, характерен для правотворческой деятельности коллегиальных органов. Что касается правотворческой деятельности единоначальных органов, то здесь технология издания нормативных актов менее сложна. Например, руководитель министерства или другого единоначального органа управления после подготовки проекта может, минуя обсуждение и другие правотворческие действия, сразу утвердить проект. Нормы закона не в состоянии полностью охватить своим регулированием все общественные отношения в сфере управления ввиду их многообразия и динамичности. Целям детальной и наиболее полной юридической регламентации управленческих отношений призвана служить правотворческая деятельность субъектов государственного управления. Результатом управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления. Правоприменительная деятельность заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т. е. разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов). Правоприменительная деятельность включает: установление фактических обстоятельств дела; выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве); уяснение смысла и содержания нормы (ее толкование); принятие по делу решения (индивидуального акта); исполнение акта. По содержанию и свойству правовых норм, применяемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную. Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера; для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти. Правоохранительная форма направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность (разрешение юридических споров, возникающих в сфере управления; защита субъективных прав граждан, государственных органов, других субъектов в сфере управления; применение мер государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности). По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние формы деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Внешние формы деятельности способствуют обеспечению выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности. Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными. По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор или использование того или иного способа предопределяется юридическими свойствами деятельности. Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный способ. Результатом правотворчества субъектов исполнительной власти является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ. Только в своем «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами. Тема 9. Административно-правовые акты управления 9.1. Понятие и юридическое значение акта государственного управления. 9.2. Отличие правовых актов управления от других актов и юридических документов. 9.3. Виды административно-правовых актов управления. 9.4. Требования, предъявляемые к актам государственного управления и последствия их несоблюдения. 9.1. Понятие и юридическое значение акта государственного управления Акт государственного управления – это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия. Правовые акты являются важным средством практической реализации целей и функций государственной власти. Все виды государственной власти обеспечены соответствующими правовыми актами. Законодательная власть принимает законы, судебная – акты правосудия, исполнительная – правовые акты управления. Правовые акты управления тесно связаны с государственным управлением, которое немыслимо без правовых актов. Только в них выражаются конкретные решения управленческих вопросов, проявляются действия органов государственного управления по осуществлению задач и функций государства. Правовые акты управления являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Административная деятельность – это прежде всего искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь. Благодаря правовым актам управления решения государственных органов становятся известными широкому кругу субъектов управленческих общественных отношений, другим лицам и организациям. Правовыми актами регулируются общественные отношения, определяются права и обязанности их участников. Властные волеизъявления закрепляются на продолжительный срок, тем самым государственному управлению придается необходимая стабильность, предоставляется возможность проконтролировать выполнение актов. Издание правовых актов – это часть управленческой деятельности. В юридической литературе правовые акты управления определяют как: официальные решения; средство; основная форма реализации исполнительной власти; волевые действия; документы. Все названные термины выражают основные признаки правовых актов управления, но каждый в отдельности не может в полной мере раскрыть их суть. Слово «акт» (от лат. actus) – действие, поступкок. Общая теория права наряду с законами, указами, постановлениями к правовым актам относит и акты граждан, совершаемые ими при использовании субъективных прав (голосование на выборах, заявление, договор и др.). Под актами управления в широком смысле слова можно также понимать все действия государственных органов, должностных лиц органов общественных объединений и их представителей, которые совершаются ими в ходе исполнительно-распорядительной деятельности и которые отражают сущность этой деятельности. Сюда не должны включаться действия материально-технического плана (например, ведение протоколов заседаний), хотя они непосредственно связаны с правовыми и организационными формами деятельности, отражающими сущность управления, и могут иметь определенное правовое значение. В курсе административного права рассматриваются только правовые акты управления, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере государственного управления, и только те из них, которые издаются органами исполнительной власти. Издание государственным органом такого рода предписаний отличает его правовую деятельность от материально-технических операций и от организационных мероприятий (совещаний, инструктирование и т. д.). Наличие в акте предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений – важнейшее свойство правового акта, позволяющее отграничить его от других актов. Акты управления являются правовыми, так как с их помощью достигается правовой результат, т. е. осуществляется установление, изменение или отмена правовых норм, либо возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно. Правовыми актами управления предоставляются права и обязанности в сфере управления. Иначе говоря, правовыми актами управления или устанавливаются нормы (правила), или применяются, но в том и в другом случае что-то предписывается и всегда в юридической форме указа, постановления, приказа, решения, распоряжения и т. д. Это свидетельствует о том, что правовые акты управления в своем большинстве имеют юридическое значение, т. е. они обязательны (авторитарны) к исполнению каждым, кому адресованы, имеют силу актов государства и актов вышестоящих органов государственного управления. Акт управления может создавать новые правовые нормы, изменять или отменять ранее действовавшие и т. д., может содержать предписания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления. В нем могут содержаться определенные правила поведения (предписания), веления государственного органа или должностного лица. С помощью актов управления исполняются законы, претворяются в жизнь государственные задачи, производится расстановка кадров, направляется деятельность организаций и людей по достижению конкретных результатов. Ими конкретизируются и детализируются положения законов, регулируются не урегулированные законом общественные управленческие отношения. В правовых актах управления могут содержаться нормы как административного, так и нормы других отраслей права (трудового, финансового, гражданского, земельного и др.). Они могут повлиять на гражданские, семейные и иные правоотношения. Многообразны предписания и ненормативных, индивидуальных актов управления. Характер юридических последствий каждого акта управления зависит от места органа, его издавшего, в системе государственных органов, от выполняемой им при издании акта управленческой функции. Но в любом случае акт должен соответствовать компетенции органа. Правовые акты управления – волевые акты. Они являются внешним выражением воли, направленной на создание указанных выше юридических последствий. Причины, вызывающие издание актов, различны: необходимость устранить пробелы в законодательстве; наказать правонарушителя; обеспечить реализацию конкретного положения закона; обеспечить нормативное регулирование деятельности нижестоящего органа и др. Но они всегда проходят через сознание людей. Правовой акт управления выражает волю органа управления: как индивидуальную волю должностного лица, так и общую волю группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа. Однако о выражении воли коллегиальных органов в издаваемых актах управления можно говорить только в том случае, если соблюдается такой порядок издания актов, который позволяет всем членам соответствующей коллегии свободно выражать свое мнение при обсуждении проекта. Правовые акты управления издают управляющие органы: органы государственного управления и их должностные лица; руководители судов и прокуроры; руководители аппаратов представительных органов; судьи по административным делам и исполнительным производствам; общие суды по результатам рассмотрения жалоб (протестов прокурора) на постановления по делам об административных правонарушениях. Во всех случаях воля, выраженная в правовых актах управления, является государственной. При издании правовых актов указанные органы выступают как носители государственно-властных полномочий. Отсюда – властный, авторитарный характер правовых актов управления, обязательность содержащихся в них предписаний. Содержание акта отражает волю одной стороны управленческих общественных отношений, как правило, органов государственного управления. Властный характер имеют не все действия государственных органов, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения в сфере государственного управления. Например, заключение органами государственного управления гражданско-правовых сделок дает юридический эффект, но подобные акты не являются властными. Властный эффект присущ лишь тем правовым актам государственных органов, которые издаются в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания. Согласия на издание со стороны лиц и организаций, которым они адресуются не требуется. Правовые акты управления – это односторонне-властные акты. Момент властности в них выражен в наибольшей степени, что находит свое отражение в таких часто употребляемых словах, как «обязать», «запретить», «приказываю», «постановил» и т. д. Между тем односторонность не означает, что в актах не могут быть учтены предложения (воля) других субъектов правоотношения. Целый ряд актов издается на основании пожеланий указанных субъектов. Однако не все правовые акты управления имеют императивный характер. Все большее значение приобретают и научно обоснованные рекомендации. Одним из важнейших принципов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управления, он находит свое выражение в подзаконности управленческой деятельности. Правовые акты управления имеют подзаконный характер. Содержание их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность правовых актов управления означает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержанию, форме и порядку издания. Согласно Конституции Республики Беларусь и Закону Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» правительство действует в рамках Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и обеспечивает их исполнение. Министерства, государственные комитеты и комитеты при них издают акты на основе и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, постановлений Совета Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь. В соответствии со ст. 122 Конституции Республики Беларусь местные исполнительные и распорядительные органы принимают свои акты на основании действующего законодательства; руководители предприятий, учреждений и организаций – в соответствии с уставами и иными актами законодательства Республики Беларусь. Подзаконность подчеркивает, что правовые акты управления являются исполнительными решениями. Их издание направлено не просто на исполнение законов и актов вышестоящих органов государственного управления, а на исполнение путем решения (распорядительства) возникающих управленческих вопросов. Термин «решение» в законодательстве понимается не однозначно (например, как определенный вывод, заключение (умозаключение), утверждение или действие, как правовой акт, как вид (форма) актов, как совокупность актов). Решения как умозаключения (текст акта, его содержание) становятся актами, когда их облекают в юридическую форму – приказ, постановление, распоряжение и т. д. Такие решения первичны и выступают в роли содержания актов, т. е. формулируются раньше, до оформления их в виде акта. Правовой акт без решения не просто бессодержательный, а абстракция, реально не существующее явление. Особенно четко это прослеживается при принятии решений коллегиальными органами. Такие решения становятся правовыми актами нередко по истечении определенного времени, исчисляемого днями и более, после надлежащей доработки и придания им формы актов. Решения как правовые акты являются исполнительными решениями (например, п. 7 ст. 84; ст. 93; п. 7–8 ст. 98 Конституции Республики Беларусь). Это акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов (ст. 122 Конституции Республики Беларусь). Не совсем правильно предписывать двум разным видам государственных органов принимать одноименные правовые акты управления и называть их многозначным термином. Так, для исполкомов как коллегиальных органов наиболее приемлемыми были бы постановления. Возможны и такие названия, как «указание», «предписание». В Конституции Республики Беларусь слово «решение» используется также для обозначения совокупности актов. Так, в ст. 99 записано, что Палата представителей и Совет Республики на своих заседаниях «принимают решения». В п. 4 ст. 106 установлено: «Премьер-министр… информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и обо всех его важнейших решениях». Согласно ст. 36 Закона Республики Беларусь «О Конституционном Суде Республики Беларусь», решением Конституционного Суда является любой акт, принимаемый в его заседании. В отдельных предусмотренных законом случаях правовые акты управления издаются на основании актов судебных и прокурорских органов. Например, решение исполкома об аннулировании незаконно выданного ордера может быть принято на основании решения суда. На основании заключения Конституционного Суда Республики Беларусь о признании неконституционным того или иного акта соответствующий орган государственного управления издает акт об отмене своего акта или вносит необходимые изменения и дополнения в действующие правовые акты управления. Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении или дисциплинарного дела является основанием для компетентных органов государственного управления принимать акты о привлечении к административной или дисциплинарной ответственности. Правовые акты управления могут приниматься и на основании усмотрения. Усмотрение предполагает самостоятельность, инициативность и творчество. Однако такое допустимо в рамках Закона при условии ненарушения его и в русле задач, стоящих перед субъектом управления. Так, предприятие может осуществлять любые виды хозяйственной деятельности, если они не запрещены законодательством Республики Беларусь и отвечают целям, предусмотренным в уставе предприятия (ст. 3 Закона Республики Беларусь «О предприятиях»). Орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания вправе принять акт об освобождении от административной ответственности по своему усмотрению, но с учетом обстоятельств, оговоренных в КоАП Республики Беларусь, он может в пределах санкции избрать одно из предусмотренных ею взысканий. Будучи самыми многочисленными и разнообразными, правовые акты управления являются и самыми мобильными. Процедура их принятия, отмены сравнительно проста. Правовые акты управления обладают организующим характером. С их помощью упорядочивается и налаживается деятельность управляемых субъектов, объединяются их усилия на выполнение наиболее важных задач, укрепляются законность, порядок и дисциплина. Таким образом, правовые акты управления – это волевые, государственно-властные, чаще всего документально оформленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных правоотношений. В процессе государственного управления наравне с изданием правовых актов управления совершаются разнообразные официальные действия, имеющие юридическое значение (например, доставление и задержание правонарушителя; выдача лицензии; регистрация; заключение договоров; представление отчетов; выдача справок и иных юридически значимых документов и т. д.). Указанные действия имеют немало общих черт с правовыми актами управления. Большая часть из них является управленческими, официальными, властными и даже односторонними. Правда, заключение договоров, в том числе и административных, имеет двусторонний или многосторонний характер. Однако при заключении административных договоров наличествует превалирование одной стороны (управляющего) над другой стороной (управляемым). Между тем названными действиями не устанавливаются, не изменяются и не отменяются нормы права, ими не творится право, не решаются вопросы хозяйственного, социально-культурного значения, они не являются исполнительными актами. Правовые акты управления отличаются от законов. Законы обладают большей юридической силой. Ими могут отменяться и изменяться акты управления. Последние издаются на основе и во исполнение законов. В иерархии правовых актов законы стоят на верхней ступени. Такого же уровня и декреты Президента Республики Беларусь (ст. 85, 101 Конституции Республики Беларусь). Указы и распоряжения Президент издает в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 85). Часть 3 ст. 137 Конституции устанавливает правило: «В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом». Получается, что акты Президента Республики Беларусь находятся на втором месте после Конституции; на третьем – законы, исключая конституционные, и на четвертом – акты Правительства Республики Беларусь. Подобная иерархия правовых актов обозначена и в Положении об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь. Поэтому, говоря о соответствии актов управления законам, следует в первую очередь иметь в виду акты Президента Республики Беларусь, а потом собственно законы, принятые Национальным собранием Республики Беларусь. Такова логика, основанная на Конституции Республики Беларусь и других правовых актах. Правда, в Законе (ст. 28) «О Совете Министров Республика Беларусь и подчиненных ему государственных органах» акты Президента Республики Беларусь поставлены почему-то на третье место. Издание новых декретов, указов, законов может повлечь отмену или изменение соответствующих актов управления, содержащих нормы, вступившие в противоречие с нормами нового указанного акта. Нередко в таких актах особо подчеркивается, предписывается органам управления привести свои акты в соответствие с изданными новыми декретами, указами, законами. Подзаконность актов управления, меньшая их юридическая сила по сравнению с законами не означает, что степень обязательности исполнения их различна. Такая степень исполнения законов и актов управления одинакова. Признание иного могло бы привести к невыполнению актов управления. Подзаконность актов управления определяется и тем, что они принимаются в основном органами государственного управления, а Правительство Республики Беларусь подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь. |