Бачило А.Л.Сокол Н.Е.Сравнительное администрати... Сравнительное административное право
 Скачать 1.57 Mb.
|
|
Тема 3. Механизм административно-правового регулирования 3.1. Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементы. 3.2. Понятие административно-правовой нормы, ее специфика и структура. 3.3. Виды административно-правовых норм, действие административно-правовых норм. 3.4. Источники административного права. 3.1. Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементы Эффективность правового воздействия на общественные отношения в области государственного управления зависят не только от самой их природы и особенностей, не только от правильно найденного метода правового регулирования, но и от успешного использования всех элементов механизма, посредством которого государственная воля переводится в фактическое субъектов общественных отношений. Механизм административно-правового регулирования представляет совокупность правовых средств и состояний, которые наступают в общественных отношениях в области государственного управления в результате воздействия на них административно-правовых норм. Процесс административно-правового регулирования начинается с издания административно-правовых норм – это начальный этап движения государственной воли к ее исполнителю. В механизме административно-правового регулирования нормативно-правовые акты играют двоякую роль: во-первых, они несут участникам регулируемого общественного отношения в области государственного управления информацию о правовых требованиях государства; во-вторых, содержат указания на те юридические средства, с помощью которых предполагается достигнуть оптимального согласования воли индивидуумов, их коллективов с государственной волей, т. е. упорядочения общественного отношения в общих интересах субъекта и объекта управления. Эта роль нормативно-правовых актов позволяет считать их систему нормативной основой правового регулирования. Важное место в ней занимают акты планирования экономического, социального и культурного развития; правовые стандарты, значение и удельный вес которых выросли в условиях проводимых в республике преобразований (правила управления качеством производства); локальные нормативные акты (сфера их действия ограничивается рамками предприятия, учреждения, организации – правила внутреннего трудового распорядка, безопасность труда, правила составления и представления определенной документации и др.). Создание нормативной основы является важным, но недостаточным для упорядочения общественных отношений. Участники общественных отношений в области государственного управления должны быть информированы о правовых требованиях государства, знать содержание нормативных актов. Специальными юридическими средствами, созданными государством для обеспечения урегулированности сложных общественных отношений в области государственного управления, являются: определение круга правоспособных и дееспособных субъектов; права и обязанности субъектов; определение компетенции должностных лиц и государственных органов. Государство определяет круг правовых возможностей, систему которых составляет правовое положение субъектов (граждан, коллективов, должностных лиц, государственных органов). Это положение обозначается категорией правового статуса, основа которого – конституционные права и обязанности. Необходимо выделить еще одно звено механизма административно-правового регулирования – правовые отношения, модели которых создаются государством в нормах права. Участники правовых отношений связаны конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями, которые индивидуализируют общую правовую возможность для конкретных участников регулируемого отношения. Еще одним промежуточным звеном между государственной волей и общественными отношениями являются юридические факты. Таким образом, правовое регулирование в области государственного управления действует как сложный механизм с промежуточными передаточными звеньями, которые служат проводниками «движения» нормативно-государственной воли к фактическому поведению участников регулируемого отношения. Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан – совокупности идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношения людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений. Уровень правосознания влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления. 3.2. Понятие административно-правовой нормы, ее специфика и структура Административно-правовые нормы – это правила поведения, регулирующие управленческие отношения, установленные компетентными государственными органами и обеспечиваемые государственным принуждением. Административно-правовые нормы определяют границы должного поведения в управленческих отношениях, в этом их специфика. С помощью административно-правовых норм устанавливается, когда и при соблюдении каких условий действия субъектов управленческих отношений соответствуют требованиям режима законности в государстве, дисциплины и правопорядка. При соблюдении определенных условий они дозволяют или запрещают совершение определенных действий. По характеру и содержанию административно-правовые нормы имеют повелительный (императивный) характер. Императивность может быть выражена: в виде прямого предписания, обязывающего субъект поступить только определенным образом; в возможности избрать один из предусмотренных в норме вариантов поведения; в виде предоставления субъекту права действовать по своему усмотрению, однако не превышая границ поведения, определенных нормой. Административно-правовые нормы можно также разделить на запрещающие, обязывающие и уполномочивающие. Каждая из них применительно к конкретной сфере административно-правового регулирования получает специфическое содержание. Так, если анализировать применение административно-правовых норм в области охраны общественного порядка, о здесь наиболее характерны нормы, обязывающие или запрещающие то или иное действие. В управлении социально-культурным строительством все большее место наряду с обязывающими нормами занимают нормы, уполномочивающие, создающие простор для выбора вариантов поведения в целях достижения наиболее оптимального результата. Административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные. Материальные нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений. В них находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), действовать участники регулируемых управленческих отношений. Процессуальные нормы определяют порядок осуществления прав и обязанностей. Они регулируют порядок рассмотрения и разрешения споров в управленческих отношениях, порядок наложения административных взысканий за правонарушения, порядок их обжалования и приведения в исполнение. Реализация административно-правовых норм осуществляется, в основном, двумя способами: исполнение – на основе нормы люди выполняют свои конкретные функции; применение – осуществляют уполномоченные, компетентные органы и должностные лица; это их правоприменительная деятельность. В отличие от обычного исполнения административно-правовых норм применение их предполагает издание индивидуальных актов управления на основе общих административно-правовых норм. Структуру административно-правовой нормы составляют гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза – это та часть нормы, которая содержит указание на фактические условия, при наличии которых надо руководствоваться данной нормой, исполнять и применять ее. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой, являются юридическими фактами, порождающими административные правоотношения. Гипотеза правовой нормы может быть абсолютно определенной, точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой. Например, гипотеза нормы закона «О всеобщей воинской обязанности» устанавливает точный возраст, по достижению которого гражданин Республики Беларусь мужского пола подлежит принятию на воинский учет. Гипотеза правовой нормы может быть и относительно определенной, т. е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой. Например, военнообязанный, без уважительной причины не явившийся по повестке в военкомат, может быть привлечен к ответственности в виде штрафа, налагаемого властью военкома. В данном случае вопрос о квалификации понятия «неуважительная причина» решает должностное лицо органа военного управления – венный комиссар. Диспозиция – главная часть административно-правовой нормы, определяющая само правило поведения, предписываемое данной нормой права. В санкции административно-правовой нормы, как и в нормах других отраслей права, указываются меры государственного воздействия, применяемые к лицам, нарушающим установленные правила. Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфа того или иного акта управления. Во многих случаях структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления. 3.3. Виды административно-правовых норм, действие административно-правовых норм Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию. Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеют два основных вида материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус. В них находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), действовать участники регулируемых общественных отношений. Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений (например, порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т. п). Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует концентрировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания: обязывающие, т. е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение 30 дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновение в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т. п. запрещающие, т. е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин с явным признаком беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних и т. п. Это – специальный запрет; уполномочивающие (управомочивающие), или дозволительные (диспозитивные), нормы. Административно-правовой нормой предусматривается возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что прямые предписания, равно как и запреты, отсутствуют. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму; стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений; рекомендательные нормы, которые, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных образований. Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие: организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т. е. различных звеньев аппарата государственного управления; административно-правовой статус государственных служащих – работников управленческого аппарата; ключевые вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений; административно-правовой статус общественных объединений; отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные; административно-правовой статус граждан. Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т. е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. В указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений в соответствии с их административно-правовым статусом. Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование. Исполнение административно-правовых норм – точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина и т. п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т. п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение – обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти, поэтому граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм. Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т. е. об их юридической силе. Нормы административного права, как и нормы других отраслей права, имеют пределы действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. Вступление административно-правовой нормы в силу может быть определено специальным актом, принятым соответствующим государственным органом. В то же время возможно индивидуальное решение вопроса о порядке вступления в силу той или иной нормы или нормативного акта в целом. Действие административно-правовых норм начинается с момента принятия актов, содержащих эти нормы, и доведения их в необходимых случаях до сведения исполнителей. Вместе с тем акты, содержащие нормы, предусматривающие административную ответственность граждан, вступают в силу через определенный срок, как правило, через 10 дней после опубликования. Вопрос об утрате административно-правовой нормой юридической силы решается путем официальной ее отмены специальным актом государственного органа. Действие норм рассчитано на неопределенное время, однако существуют нормы, действие которых связано с наступлением события (стихийные бедствия и т. п.), с совершением факта, а также с точно определенным сроком. Действие административно-правовой нормы в пространстве связано с положением органа, издающего нормативный акт, в системе органов государственного управления. Различают нормы государственного и местного масштаба, нормы общего характера и нормы отраслевые, а также нормы локальные, действующие в пределах одного предприятия, учреждения. Действие административно-правовых норм по кругу физических лиц связано с распространением устанавливаемых ими правил либо на всех граждан, либо на их отдельные группы (пассажиры, военнослужащие и т. п.). Кроме того, многие административно-правовые нормы регулируют лишь деятельность органов, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций. 3.4. Источники административного права Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. К ним относятся: Конституция Республики Беларусь 1996 г. Законодательные акты. Указы, декреты и распоряжения Президента Республики Беларусь. Нормативные постановления Правительства Республики Беларусь. Нормативные акты государственных комитетов, министерств, комитетов и служб Республики Беларусь в межотраслевом и отраслевом масштабе. Конституции государств и межгосударственные соглашения в международных отношениях. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления (в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями). Нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (внутриорганизационные). |