НИР. НИР.docx конечная. Становление и развитие правового регулирования контрактной системы в сфере государственных закупок 4

• Название: Становление и развитие правового регулирования контрактной системы в сфере государственных закупок 4
• Дата: 05.12.2022
• Размер: 325.84 Kb.
• Имя файла: НИР.docx конечная.docx
• Тип: Глава; #829594
• страница: 8 из 11

Проблемы правового регулирования и пути совершенствования контрактной системы государственных и муниципальных закупок.

Развитие технологий и экономики, новые научные открытия, преобразования в сфере производства и другие сопутствующие прогрессу человечества явления в совокупности влияют на общественные отношения, что неизбежно ведет к необходимости внесения различных уточнений и изменений в сфере правового регулирования. Однако, надобность в совершенствовании законодательства возникает и в государствах со стабильной правовой системой, что зачастую обусловлено наличием пробелов в нормативно–правовом регулировании тех или иных общественных отношений. Таковые упущения наблюдаются и в контрактной системе государственных закупок.

Одним из проблемных аспектов регулирования государственных закупок является установление обязательного участия субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее чем 25% совокупного годового объема закупок, что закреплено в ст. 30 Федерального закона от 05.04.2013 № 44–ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44–ФЗ).

В продолжении обоснования проблемности данного аспекта, следует обратить внимание на то, что согласно Постановлению Правительства России от 04.04.2016 № 265 «О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории

субъектов малого и среднего предпринимательства» устанавливаются следующие предельные значения доходов: микропредприятия – 120 млн. рублей; малые предприятия – 800 млн. рублей; средние предприятия – 2 млрд. рублей.

Представляется, что закрепление столь высоких предельных значений дохода, может плохо сказаться на результативности достижения поставленных целей развития СМиСП, которые закреплены в Федеральный закон от 24.07.2007 № 209–ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Напомним, что к таковым целям относятся: развитие СМиСП в целях формирования конкурентной среды в экономике Российской Федерации; обеспечение благоприятных условий для развития СМиСП; обеспечение конкурентоспособности СМиСП; оказание содействия СМиСП в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности на рынок Российской Федерации и рынки иностранных государств; увеличение количества субъектов СМиСП; обеспечение занятости населения и развитие самозанятости; увеличение доли производимых СМиСП товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта; увеличение доли уплаченных СМиСП налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

При решении данной проблемы представляется наиболее правильным снижение предельных значений доходов с целью предоставления возможности участвовать в государственных закупках субъектам предпринимательства, чей месячный объем доходов едва ли составляет 10 миллионов рублей. Либо же использовать иной вариант решения проблемы и исключить закрепление положений об обязательном участии СМиСП в государственных закупках в объеме 15% и 18%, которые нарушают конкурентную составляющую предпринимательской сферы. В противном случае, по–настоящему малые субъекты не имеют возможности заявить о себе, не получают льготных преференций и поддержки со стороны государства. Потому что им тяжело конкурировать с теми организациями, которые подпадают под требования СМиСП, но таковыми, по существу, уже не являются. Также, такие льготы могут приводить и к обратном эффекту, они могут провоцировать у организаций желание находиться на иждивении у государства продолжительное время и умышленно не повышать свои доходы.

Следующим затруднением государственных закупок является преобладание закупок у единственного поставщика. Так, согласно статистическим показателям, характеризующии результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по итогам I

• 
  III кварталов 2018 года¹¹¹ закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) составляют 54,04% от общего объема заключенных в отчетном периоде контрактов. Получается, что больше половины всех государственных закупок осуществляются не на конкурентной основе. Это в свою очередь провоцирует появление таких дискредитирующих исследований, как «Закупки по ЧС»¹¹² и «Закупки по актам правительства и президента»¹¹³, которые хоть и указывают на проблемные моменты, тем не менее подрывают авторитет, имидж и доверие к действующим органам государственной власти России.
  

Также, одной из проблем государственных закупок в настоящее время является соотношение цены и качества продукции. Перед заказчиком стоит задача максимально сэкономить бюджетные средства в связи с чем формируется излишний акцент на стоимости закупки. У заказчиков существует обязанность отдавать предпочтение самому низкому ценовому предложению. В результате чего нередко страдает качество. Отсутствуют подробные разъяснения, раскрывающие содержание понятия лучших условий и степени выгодности. Так, в п. 7 и п. 8 ст. 53 Закона № 44–ФЗ затрагиваются такие понятия как степень выгодности и лучшие условия исполнения контракта. Представляется, что должен быть установлен минимальный предел цены и критерии проверки рыночного соответствия такой цены, ниже которой не допускается заключение контракта. А также должны быть подробно указаны и




¹¹¹ Статистические показатели, характеризующие результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по итогам I – III кварталов 2018 г. // [Электронный ресурс]: Официальный сайт Министерства финансов России. URL: https://www.mi№fi№.ru. (дата обращения: 08.04.2019).

¹¹² Закупки по ЧС //[Электронный ресурс]: Трансперенси Интернешнл – Россия. URL: https://zakupki.transparency. (дата обращения: 08.04.2019).

¹¹³ Закупки по актам правительства и президента //[Электронный ресурс]: Трансперенси Интернешнл – Россия. URL: https://zakupki.transparency (дата обращения: 08.04.2019).

перечислены все критерии определения лучших условий и степени выгодности. Также существуют проблемы, связанные с порядком бюджетного финансирования. Так в соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Однако, с бюджетными ассигнованиями есть затруднения, влияющие на государственные закупки, например, денежные средства выделяются из федерального бюджета и при нереализации денежных средств к концу года должны быть возвращены в федеральное ведомство или наоборот в срочном порядке к концу года выделяются денежные средства, которые должны быть реализованы до конца

года.

Неиспользованные остатки выделенных средств должны быть возвращены в бюджет или могут продолжать расходоваться в следующем году, но для получения такого разрешения на дальнейшее пользования ресурсами необходимо получить положительное решение от соответствующего государственного органа, что является весьма затруднительным. Важным условием сохранения выделенных денег выступает необходимость их полного освоения и актуальность запланированных мероприятий в грядущем финансовом году. Такой строгий характер формальных требований лишает государственных заказчиков возможности гибкого распоряжения средствами, что неизбежно сказывается на государственных закупках. А это в свою очередь

влечет к возникновению различных проблем, например, укладка асфальта зимой.

Следующей проблемой является отсутствие достаточного правового регулирования стадии проверки качества и принятия товара или услуги заказчиком, нет определения предельного срока, в течение которого заказчик обязан осмотреть и принять товар или выполненную услугу.

Так, статья 531 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) оговаривает, что отношения сторон по исполнению государственного или муниципального контракта должны регулироваться статьями 506–522 ГК РФ. Статья 513 ГК РФ, являясь бланкетной нормой, отсылает правовое регулирование к иным источникам, а именно, оговаривает, что по договору поставки, принятые покупателем (получателем) товары должны быть им осмотрены в срок, определенный законом, иными правовыми актами, договором поставки или обычаями делового оборота.

Однако ни в Законе № 223–ФЗ, ни в Законе № 44–ФЗ нет императивного регламентирования предельного срока для принятия заказчиком исполненного контракта, что в свою очередь позволяет недобросовестным заказчикам длительное время не принимать исполненные заказы, устанавливая в контрактах сроки приемки более 200 дней, что позволяет п.п. 1 п. 13 ст. 34 Закона № 44–ФЗ, а потом, не нарушая закон, оплачивать их в течение 30 дней (п. 13.1 ст. 34 Закона № 44–ФЗ).

Чрезмерно длительные сроки приемки заказчиками исполненного контракта не соответствует обычаям делового оборота, ведут к необоснованным затратам участников закупок, т.к. на них лежат риски и затраты на сохранение результатов исполненного государственного или муниципального заказа до составления акта приема–передач. Такая ситуация нарушает права предпринимателей на своевременную оплату выполненных работ, предоставленных услуг.

Например, в период СССР активно действовали такие акты, как Инструкция о порядке приемки продукции производственно–технического назначения и товаров народного потребления по количеству, утвержденная Постановлением Госарбитража СССР от 15.06.65 № П–6, и Инструкция о порядке приемки продукции производственно–технического назначения и товаров народного потребления по качеству, утвержденная Постановлением Госарбитража СССР от 25.04.66 № П–7, которыми устанавливался срок приемки – не позднее 10 дней.

Основной проблемой является отсутствие четкой и гармонично структурированной системы норм, которая была бы удобной для восприятия любым субъектом, обладающим намерением и возможностями участвовать в государственных закупках. Существующие законы являются сложными для восприятия неподготовленными лицами. Это подтверждает большое количество изменений, внесенных в законы, а именно 26 редакций Закона № 223–ФЗ и 58 редакций Закона № 44–ФЗ. Складывается впечатление, что основная цель законодательства не обеспечить эффективные государственные закупки, а установить множество бюрократических процедур, которые порой сильно тормозят процесс и отпугивают потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

А также отсутствие в Законе № 223–ФЗ положений, направленных на деофшоризацию российской экономики, в отличие от Закона № 44–ФЗ отсутствует запрет на заключение контрактов с иностранными организациями, такие противоречия говорят о несогласованности в структуре законодательства в указанной сфере.

Также, Закон № 223–ФЗ не содержит положений, касающихся конфликта интересов, что оставляет правовую лазейку и позволяет заключать контракты между дочерними предприятиями госкорпораций, что неблагоприятно сказывается на эффективном использовании бюджетных средств.

Необходимым действием, направленным на улучшение государственных закупок, представляется создание совершенно нового закона. Контрактная система государственных закупок должна подвергнуться кардинальным изменениям, стать единообразной для всех, гибкой и упрощенной. Необходимо предоставить заказчикам возможность использовать все преимущества гражданского законодательства.

Закон должен объединить в себе положения Закона № 44–ФЗ и Закон № 223–ФЗ, а также вобрать в себя многочисленные подзаконные акты, большей частью, которых являются Постановления Правительства России. А также большой объем разъяснений и уточнений от Министерства финансов России, Казначейства России, Министерства экономического развития России и Федеральной антимонопольной службы России касательно определенных вопросов госзакупок, не говоря уже об отсутствии единой судебной практики.

Новый закон надлежит разработать группой профессионалов, экспертов и специалистов в области экономики и защиты конкуренции совместно с учетом сложившейся практики. Представляется, что такой закон должен быть основан на началах гражданского законодательства, для обеспечения и поддержания стабильно развивающегося общества. Необходимо устранить существующие трудности терминологического характера, которые зачастую затрудняют понимание и замедляют процессы взаимодействия между государством и предпринимателями. Должны быть надлежащим образом проработаны вопросы регулирования отдельных контрактов.

Серьезным шагом для устранения недостатков существующей контрактной системы и повышения результативности государственных закупок является создание отдельного специализированного органа. Сейчас же полномочия по правовому регулированию государственных закупок рассредоточены между Министерством финансов России, Федеральной антимонопольной службой России и Министерством экономического развития России.

Крайне важным и необходимым представляется это нововведение для решения большинства проблем государственных закупок. На первый взгляд можно возразить, что чиновничий аппарат и без того большой. Однако, первоначально можно рассматривать это как создание новых рабочих мест для населения. И тем не менее, в долгосрочной перспективе, создание отдельного органа позволит заложить фундамент новой эффективной системы государственных закупок и обеспечить ее дальнейшей развитие. Возможно, как создание Федеральной службы по государственным (муниципальным) закупкам, подчиняющейся Министерству финансов России, а лучше создание отдельного министерства, например: «Министерство государственных (муниципальных) закупок России».

Создание специализированного ведомства, имеющего территориальные структуры на разных уровнях и предоставляющего услуги по закупкам (конкурс, заключение договора, контроль качества выполненных услуг), исключит массовую неграмотность сотрудников многочисленных бюджетных учреждений в этой сфере. Все сотрудники материально–технического обеспечения или бывшие завхозы принудительно стали образовываться в этой сфере на краткосрочных курсах, т.е. принудительно и стремительно стали экономистами, предпринимателями во многих сферах без специального полноценного образования. Надо признать, что любая специфическая деятельность, нуждается в специальном образовании, что приводит к пониманию необходимости создания специфической профессии и разработки специальной дисциплины в рамках экономического и юридического образования в университетах, институтах.

В связи с вышеперечисленным необходимо повториться и снова обратить внимание на исследование Ю. В. Антоновой, в котором изучаются особенности госзаказа в Японии¹¹⁴. Так, отличительными чертами торгов в Японии являются следующие положения: на удивление, оплата по контракту государственными учреждениями производится выше рыночной цены на товары и услуги, что усиливает желание участвовать предпринимателей в государственных закупках; участие в государственных закупках, служит хорошим пиаром для подрядчиков и поставщиков; в большинстве конкурсов не делается различий между субъектами большого и малого предпринимательства, участие в торгах происходит на равных условиях; в отличие от всех прочих контрактных систем, в японской используются только три процедуры проведе-




¹¹⁴ Антонова Ю. В. Международный опыт государственных закупок в развитых странах. // Economics. Олимп (Иваново), – 2016. – № 7 (16). – С. 75–78.

ния торгов: открытые торги, селекционные торги (специализированные участники), ограниченные торги (единственный поставщик, подрядчик или исполнитель).

Также, заслуживает внимание исследование, затрагивающие систему государственных закупок США, таких ученых, как Н. Г. Вовченко, Т. В. Епифанова, О. Ю. Гурин¹¹⁵. Так, значимым актом, повлиявшим на всю систему государственных закупок США, является «Закон об упрощении федеральных заказов» от 1994 года («Federal Acquisitio№ Streamli№i№g Act», FASA). Указанный нормативно–правовой акт отменил и преобразовал более 225 действовавших ранее положений, упростил и ускорил процесс федеральных заказов, сократил объем бумажного документооборота. К примеру, установлено, что большинство официальных регламентаций и стандартов подлежат применению только в случае, если цена контракта превышает 100 000 долларов. Вдобавок, немаловажным фактом является наличие в США отдельной системы органов, целенаправленно занимающихся вопросами государственных закупок.

Резюмируя вышеизложенное, следует сделать вывод о том, что в сфере государственных закупок требуются значительные изменения.




¹¹⁵ Вовченко Н. Г., Епифанова Т. В., Гурин О. Ю. Особенности формирования федеральной контрактной системы США: организационно–институциональный аспект. // Вестн. Волгогр. гос. ун–та. Сер. 3, Экон. Экол. – 2015. – № 2 (31). – С. 105–115.