Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Виктор МАЛИНОВСКИЙ ПЕРВАЯ КОНСТИТУЦИЯ КАЗАХСТАНА 1993 ГОДА: НА ПЕРЕПУТЬЕ ЭПОХ За годы Независимости Казахстаном накоплен собственный опыт осуществления конституционного строительства и формирования казах- станской конституционной идентичности. Он уникален и во многом поучителен для стран, пребывающих в состоянии общественной модер- низации. На протяжении 1990-1995 годов для Первого Президента Республики – Елбасы Н.А. Назарбаева деятельность по оформлению базовых конструк- ций государственности представляла собой одно из магистральных нап- равлений. Таковой она остается и на всех последующих этапах эволюции страны. В выступлении 28 августа 2015 года на международной научно-прак- тической конференции, посвященной 20-летию действующей Консти ту- ции, Глава государства следующим образом охарактеризовал тяжелей ший для страны период зак лючительного десятилетия прошлого века. «Сегодня мы можем объективно утверждать, что к началу 1995-го года независимость Казахстана оказалась у пропасти. Вопрос стоял ребром: Быть или не быть государству после развала Советского Союза? …Моё видение и предложения по выходу из сложной ситуации наталкивались на стену непонимания в тогдашнем пар ламенте. Такие сценарии, сопровождаемые конфликтами и гражданскими войнами, на наших глазах уже переживали многие страны СНГ. Для нашего молодого и многоэтничного государства это было недопустимо и равносильно катастрофе. Мы видели, что строительство новой государственности во многих странах оказалось трагичным и кровопролитным. На этом фоне новейшая история Казахстана может преподать важный урок многим новым государствам». 24 В приведенной объективной и точной оценке Нурсултаном Абишевичем отражена квинтэссенция общественно-полити ческих усло- вий, в которых был открыт конституционный процесс, начали созда- ваться и укрепляться методология и мето дика конституционного реформирования общества и государства. Многие их составляющие на _________________ 24 Выступление Президента Республики Н.А. Назарбаева на международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию принятия Конституции, 28 августа 2015 года, г. Астана. – Материалы международной научно-практической конференции «Конституция: единство, стабильность, процветание», посвященной 20-летию Конституции Республики Казахстан. 28-29 августа 2015 года. – Астана. – С. 14. 57 сегодня совершенно заслуженно могут быть внесены в мировую копилку конституционализма и приведены в качестве поучительных примеров в учебниках по конституционному праву. Обратимся к хронике создания первой Конституции Рес публики Казахстан. Со дня принятия 25 октября 1990 года Верховным Советом двенад- цатого созыва Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР остро обсуждался вопрос о путях кон ституционного правотвор - чества. К концу осени 1990 года, после долгих консультаций со спе- циалистами и политическими деятелями, было принято принципиальное политическое ре шение приступить к разработке проекта первой Консти- туции независимого Казахстана. Постановлением Верховного Совета под руководством его председа- теля была образована Конституционная комиссия в составе 35 членов. Костяк Комиссии составляли депутаты Верховного Совета двенадцатого созыва (все члены Прези диума Верховного Совета, председатели всех его комитетов, некоторые рядовые депутаты), а также отдельные ученые- юристы, представители общественных объединений и средств массо вой информации. Практически весь 1991 год был затрачен на определение концептуаль- ных положений будущего Основного Закона. В качестве своеобразной «предконституции» или «малой конституции» 16 декабря 1991 года Верховным Советом был принят исторический Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан». По своему содержанию (им были закреплены традиционно конститу ционные отношения) и юридической силе (все иные законы, включая Конституцию 1978 года с дополнениями и изменениями, действовали, поскольку не противоречили Конститу ционному закону) он де-юре заменил устаревающую Конституцию Казахской ССР 1978 года. 1 декабря 1991 года состоялись первые прямые президентские выборы. Волею народа Н.А. Назарбаев получил право определять политику и проводить ее от имени всех казахстанцев. Соответственно, постановле - нием Верховного Совета от 15 декабря 1991 года председателем Консти- туционной комиссии был назначен всенародно избранный Президентом страны Н.А. Назарбаев. По указанию Главы государства для подготовки Основного Закона была создана рабочая группа, в которую были включены известные казахстанские юристы. Общее руководство рабочей группой осуществ - ляла З.Л. Федотова, работавшая тогда заместителем Председателя Вер хов- 58 ного Совета. Научная составляющая возложена на члена-коррес пондента Академии наук Казахстана, видного государствоведа Г.С. Сапаргалиева. 25 Перед рабочей группой поставлена конкретная задача: подготовить проект Основного Закона, который затем можно было бы вынести на рассмотрение Конституционной комиссии. Позже была образована еще одна группа – по проведению правовой экспертизы проекта Конституции РК во главе с мэт ром юриспруденции академиком Академии наук Казахстана С.З. Зимановым. На объявленный рабочей группой конкурс было представ лено около двадцати выполненных коллективно и индивидуально проектов. В своих выступлениях Н.А. Назарбаев неоднократно подчеркивал, что создается Конституция, в центре которой должен быть человек, неза- ви симо от его национальной принадлежности; она должна объединять народы, а не разъединять их. При этом последнее слово должно быть не за политиками, а за конкретным человеком, живущим в многонациональ - ном Казахстане. Только в этом случае Конституция станет подлинно народной. После обсуждения всех вариантов, Конституционной комиссией был одобрен наиболее приемлемый документ. «Вскоре первый вариант проекта Конституции был готов, и началось его обсуждение на заседаниях Конституционной комиссии, которые про- ходили довольно напряжённо. …Они [члены комиссии – депутаты – В.М.] не были готовы к откровенному диалогу и обсуждению альтернативных предложений. Стало ясно, что дальнейшее движение вперед осложнится». 26 6 января, 3 марта и 14 апреля 1992 года прошли заседания Конститу - цион ной комиссии. На них очень напряженно обсуждались концеп туаль- ные вопросы и детальные формулировки правовых положений. В книге «Эра независимости» Елбасы пишет: «Чтобы не допустить опасного крена, нам порой приходилось отстаивать практически каж - дую статью проекта Конституции. Иногда я горько шутил, что весь рабо- чий день провожу в Верховном Совете и только ночью приезжаю к себе на работу, чтобы заниматься не менее важными текущими делами страны, которые требовали безотлагательных решений». 27 И это при условии, что тогда одновременно с интенсивным трудом на законодательном уровне Президенту Республики требовалось посто ян- но и повсеместно «тушить пожары» всеобъемлющего кризиса! _________________ 25 В составе рабочей группы Конституционной комиссии автор настоящей статьи принимал участие прак- тически на всех этапах конституционного процесса. 26 Назарбаев Н.А.Казахстанский путь. – Караганда, 2006. – С. 55. 27 Назарбаев Н.А. Эра независимости. – Астана, 2017. – С. 42. 59 Именно в тот период Н.А. Назарбаевым была решена одна из прин- ципиальных и непростых задач восстановления управляемости стра ной – сформирована вертикаль исполнительной ветви власти. Законом от 13 января 1992 года «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» введен пост главы местной администрации (предшественник современ- ного акима) с назначением на эту должность Президентом Республики в порядке подчинения подотчетных Главе государства и подконтроль- ных соответствующим Советам народных депутатов глав местных администраций. Впервые исполнительные органы общей компетенции на местах были выведены из подотчетности местных представительных органов. 28 Итогом процесса консолидации всей исполнительной власти под руководством Главы государства явился Указ Президента от 7 февраля 1992 года «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления Республики Казахстан в условиях эконо- мической реформы». В нем впервые была учреждена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента Республики до глав местной администрации и ее органов, а также закреплены функциональные обязанности и полномочия органов и должностных лиц (вице-президента, государственного советника), перечень министерств, госкомитетов и ведомств, обязанность Кабинета Министров по опе- ративному руководству деятельностью глав местной администрации и некоторые другие ключевые вопросы. 29 мая 1992 года на VIII сессии Верховного Совета двенадцатого созыва с докладом «О проекте Конституции Республики Казахстан» выступил Глава государства. После тщательного публичного обсуждения депута- _________________ 28 В первых числах декабря 1991 года мне довелось участвовать во встрече в Алматинской высшей партий - ной школе при ЦК Компартии Казахстана более чем со ста председателями районных и городских Советов. Модерировал мероприятие Председатель Комитета по вопросам работы Советов народных депутатов, разви- тия управления и самоуправления Верховного Совета Ю.А. Клочков. Как только мы заняли свои места, из зала председатель ствующему в резком тоне был задан вопрос о предполагаемых новациях в организации власти на местах. Юрий Алексеевич парировал, что на него лучше ответит старший референт Государственно-правового отдела Аппарата Президента и Правительства В.А. Малиновский. Я вкратце рассказал о концепции законопроек- тов. Но вскоре был остановлен буквально цунами реплик. Самые доброжелательные звучали так: «А Президент знает, что творит его аппарат?», «Какое у Вас, господин Малиновский, образование?». А буквально через нес- колько дней после этой встречи, 10 декабря 1991 года состоялась торжественная церемония вступления в долж- ность всенародно избранного Президента страны. В своей инаугурационной речи Нурсултан Абишевич четко обозначил линию на укрепление и персонификацию исполнительной власти в регионах и на местах посредством учреждения должности главы местной администрации. В кулуарах Дворца Республики ко мне подошла одна из наиболее активных участниц недавней встречи в ВПШ и извинилась, мол, простите, погорячились, теперь все понятно. И это был лишь один малозаметный эпизод, довольно точно иллюстрирующий бурное время эпохальных перемен, несомненно, включающих конституционный процесс. 60 тами (с телевизионной транс ляцией на всю страну) 2 июня документ был утвержден в первом чтении и через неделю опубликован в рес- публиканских и областных газетах для всенародного обсуждения. 28 октября 1992 года на очередном заседании Конститу ционной комис- сии были подведены итоги всенародного обсуждения, в котором приняло участие свыше 3 млн. человек. З.Л. Федотова доложила о предлагаемых поправках, подчеркнув, что, дорабатывая проект Конституции, рабочая группа, конечно же, учитывала факт его принятия Верховным Советом в первом чтении. «Это главное, чем мы руководствовались. Вместе с тем мы стремились, не выходя по принципиальным вопросам далеко за рамки первого чтения, улучшить проект». 29 Завершая заседание, Н.А. Назарбаев особо выделил ряд принци - п иаль ных моментов, связанных с организацией государственной власти в центре и на местах, отдельных составляющих институтов Президента Республики, Верховного Совета, судов, а также статуса языков. 5-6 ноября доработанный проект Конституции был рассмотрен Президиумом Верховного Совета, одобрен им с учетом высказанных мнений и внесен на X сессию Верховного Совета. Между тем, в обществе продолжалось острое обсуждение документа. 10 ноября Президент Республики выступил с докладом о проекте Конституции на республиканском совещании глав администраций и председателей Советов народных депутатов районов, городов и областей. Н.А. Назарбаев, в частности, сказал, что в своей работе Консти туционная комиссия руководствовалась не только желанием создать истинно демо- кратическую Конституцию, соответствующую нормам между народного права, но и необходимостью иметь Конституцию, объединяющую людей. «Ни один пункт Конституции не должен вызвать распрей, накалять ситуацию в обществе, провоцировать противостояние. Необходимо открыто обсудить любые острые вопросы и найти по ним такие реше- ния, которые будут соответствовать нашей принципиальной поли тике, предусматривающей обес печение равенства всех людей в многона цио- нальном госу дарстве. Основа всех наших успехов в преобразовании общества – это единство всех казахстанцев, согласие и мир». 30 Глава государства определил круг позиций, по которым в Комиссии так и не было найдено согласованных решений. _________________ 29 Стенограмма заседания Конституционной комиссии. 28 октября 1992 года. – Архив Президента РК. 30 Стенограмма выступления Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева на республиканском сове- щании глав администраций и председателей местных Советов народных депутатов по проекту новой Консти- туции. – Архив Президента РК. 61 Вскоре, 10 декабря 1992 года, Президент Республики представил проект Конституции с итогами его обсуждения на IX сессии Верхов - ного Совета двенадцатого созыва и в течение всех следующих дней также вместе с депутатами участвовал в дискуссии. 7 января 1993 года Председатель Конституционной комис сии провел ее завершающее заседание. Был представлен выносим ый на окончатель - ное принятие Верховным Советом проект Основного Закона страны, в котором нашли отражение поправки, предложенные согласительной комиссией и рабочей группой. 18 января на IX сессии Верховного Совета Н.А. Назарбаев предупредил, что реформа погибнет, если сверху донизу не будет обеспечено уважение к Конституции, неукоснительное следование Основному Закону. «Только конституционность может противостоять главному врагу реформ – поли- тическому и правовому хаосу, местничеству». 31 25-28 января Н.А. Назарбаев присутствовал на сессии при окончатель- ном обсуждении и принятии Конституции. 28 января 1993 года Верховный Совет поимённым голосованием почти единогласно (из 312 депутатов за Конституцию проголосовало 309, воздержался – 1, против – 2) принял первую Конституцию суверенного Казахстана. «Когда на электронном табло в зале заседания Верховного Совета появились результаты голосования, зал взорвался аплодисментами, – вспоминает Нурсултан Абишевич. – В зале слышались восторженные возгласы: «Да здравствует Казахстан!», «Да здравствует Конституция!». На глазах некоторых депутатов я заметил слёзы радости. Это было действительно историческое событие в жизни казахстан- ского народа, вставшего на путь самостоятельного развития. Принятая в условиях 1993 года Конституция явилась компромиссом между той частью общества, которая про тивилась проведению социально-экономи- ческих и политических реформ, и другой ее частью, понимавшей не - об ходимость и неизбежность трансформации Казахской ССР в демокра- ти ческое цивилизованное государство. Она позволила предпринять пер- вые, такие необходимые тогда шаги на пути рефор мирования», – пишет Елбасы. 32 _________________ 31 Стенограмма IX сессии Верховного Совета Республики Казахстан. Утреннее заседание. 18 января 1993 года. – Архив Президента РК. 32 Назарбаев Н.А. Казахстанский путь. – С. 61-62. 62 В своем выступлении на сессии Президент Республики, поздравив всех казахстанцев с принятием первой Конституции Республики Казах- стан, подчеркнул, что тем самым положено начало созданию правовой базы для становления государственности, перехода на качественно новый этап обеспечения национальной независимости, реальных гарантий гражданских прав и свобод, практического осуществления перспектив- ных замыслов в построении демократического общества и правового государства. Конституция состоит из 131 основных и 13 переходных статей. Ее структура включает преамбулу, «Основы конституционного строя», четыре раздела: I «Гражданин, его права и обязанности», II «Общество, основы его устройства», III «Государство, его органы и институты», IV «Гарантии соблюдения Конституции», а также «Переходные поло- жения». Президент Республики рассматривал Конституцию в качестве стаби- лизирующего фактора, о чем 28 января 1993 года упомянул в выступле- нии по случаю ее принятия. Вместе с тем он осознавал, что в обществе переходного периода Основной Закон не может быть долговечным. Его отдельные положения продолжали вызывать несогласие Елбасы. К ним относятся: характер государственности, статус языков, равенство граждан независимо от национальной принадлежности, собственность на землю, последовательное проведение принципа разделения властей. Позже, 30 июня 1995 года, на II сессии Ассамблеи народов Казахстана Н.А. Назарбаев отметил следующее: «Казахстан – это результат госу дар- ст венного самоопределения… представителей всех национальностей, населяющих нашу страну». 33 Совершенно правильным и справедливым было придание казахскому языку конституционного статуса государственного. А вот положение русского языка, как языка межнационального общения (восьмое положе- ние основ конституционного строя), оставалось юридически недоста - точно определённым. Первое положение основ конституционного строя вызывало сомне ние, так как в нем Республика Казахстан определена как «демократическое, светское и унитарное государство». Во-первых, к провозглашенным двум характеристикам необходимо добавить еще правовую и социальную. А, во-вторых, Конституция 1993 года, получается, исходила из факта наличия государства как достигшего уровня демократического, хотя ему еще предстоял непростой путь самоутверждения в качестве такового. _________________ 33 Назарбаев Н.А. Пять лет независимости. – Алматы, 1996. 63 В статье 45 Конституции обоснованно провозглашался революцион- ный для того времени принцип: «Экономика Рес публики Казахстан основывается на многообразных формах собственности. Государство обеспечивает равенство перед законом всех субъектов собственности». Частная собственность объявлялась неприкосновенной, государством гаран тировались свобода частной предпринимательской деятельности и обес печение ее защиты и поддержки (статьи 47 и 48). Однако при от- сут ствии таких же конституционных гарантий для государственной соб ст- венности, равная защита для нее оставалась лишь благим пожеланием. Земля, наряду с недрами, водами, растительным и животным миром, другими природными ресурсами, являлась объектом исключительно государственной собственности (статья 46). Не было обеспечено верховенство Конституции по отно шению к международно-правовым актам (статья 3). Ценой за провозглашение некоторых положений в Основном Законе (или, наоборот, отсутствие в тексте ряда насущ ных идей) стала расту- щая настороженность в обществе за свое будуще е граждан некоренной национальности, усиливающе еся недоверие иностранных инвесторов, торможение рыночных преобразований. Серьезные противоречия возникли, в целом, в организации госу- дар ственной власти и, в частности, формы правления, статуса высших госорганов. В Конституции оказалось заложено двоевластие. Его фундаментом стало четвертое положение основ конституцион ного строя о том, что «право выступать от имени всего народа Казахстан а принадлежит только Верховному Совету и Президенту Республики в пределах их конституционных полномочий». Шестое положение гласило: «Государ- ственная власть в Республике Казахстан основывается на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соот- вет ствии с ним государственные органы в рамках своих полномочий самостоятельны, взаимодействуют между собой с использованием систе - мы сдержек и противовесов». Отсутствие сущностного консолидирующего начала государства по- рождало наличие двух институциональных цент ров, во взаимоотноше - ниях между которыми не были выстроены рациональ ные балансы. «Разрешение горящих, жизненно важных проблем общест венного раз- вития страны сдерживалось и перманентно под менялось перетягиванием Верховным Советом и местными Советами народных депутатов одеяла 64 власти на себя при тотальной критике депутатами исполнительных органов». 34 Только за Верховным Советом закреплены полномочия по принятию Кон ституции, внесению в нее изменений и допол нений (статьи 64, 72 и 129). Президент Республики обращается с посланиями к народу Республики Казахстан и ее Верховному Совету, представляет Верховному Совету ежегодные доклады о положении респуб лики и периодически информи- рует его о наиболее важных вопросах внутриполитической и внешне поли- тической деятельности Республики Казахстан (подпункт 10) статьи 78). Двойственность присутствовала и в части назначения всенародного голосования. Согласно подпункту 7) статьи 64 Верховный Совет прини- мает решение о проведении референдума, тогда как, исходя из под - пункта 7) статьи 78, Президент Республики «после консультаций с Вер хов- ным Советом принимает решение о проведении референдума». В мою память врезалось, как на одном из заседаний Конституционной комиссии весной 1992 г. было предложено ввес ти в Казахстане двухпа- лат ный Парламент, а также институты досрочного прекращения полно- мо чий Парламента и импичмента Президента. Реакция многих депутатов Верховного Совета оказалась молниеносно-негативной. Были высказаны контраргументы, начиная с вопроса «а как же быть без единого пред- седа теля парламента?», включая замечание «Казахстан был всегда поли- гоном для проведения экспериментов. Семипалатинск, Арал. А тут еще двухпалатный Парламент...» и кончая утверждением «о невозмож ности избрания в Казахстане плохих президента, депутатов и неприем лемости превращения Конституции в Уголовный кодекс против Президента». Подобные им, чисто политические возражения, лишили Конституцию механизмов выхода из кризисов в высшем эшелоне власти. В числе других они преследовали и цель любыми способами, возможно, вплоть до блокирования принятия Основного Закона, сохранить от переизбрания Верховный Совет двенадцатого созыва. Что, в свою очередь, ставило под сомнение объективность принятия Конституции депутатским корпусом. Стратегически при всей своей повышенной политической значимости в качестве заметной вехи на пути казахстанского конституционного строительства, Конституция 1993 г. оказалась противоречивой. _________________ 34 Данная тенденция в то время перманентно подтверждалась и на уровне обычных законов. Так в законы «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР», «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан», «О Контрольной Палате Верховного Совета Республики Казахстан», «О прокуратуре Республики Казахстан» и некоторые другие в 1991-1993 годах включались нормы, значительно расширяющие полномочия Президиума Верховного Совета вплоть до подмены им самого депутатского корпуса и превращения в руководящий орган над ветвями власти. 65 «Пробелы и неувязки, вынужденные компромиссы, на которые приш- лось пойти в Конституции 1993 года, впоследст вии поставили страну в ряде случаев в правовой и политический тупик… Застряв на полпути между социалистическим прошлым и рыночным будущим, она неиз- бежно стала эклек тическим сочетанием разнородных и несовместимых положений, что лишило ее последовательности и единства». 35 Отмеченные Президентом Республики ключевые проблемы содержа- ния Конституции 1993 года, думается, в своей основе имели, с одной сто- роны, объективные причины, порожденные бурным временем, и, с другой, особенно субъективные причины, коренящиеся в формате разработки проекта и принятия Конституции «социалистическим парламентом». Действовавшая в то время Конституция Казахской ССР 1978 года пре- дусматривала принятие новой Конституции исключительно парламент- ским путем. «Поэтому Верховный Совет сохранял значительную часть своих решающих властных полномочий, тогда как президентская власть в тот период была все еще на стадии становления. В этих условиях приходи- лось идти на компромиссы во имя недопуще ния раскола в обществе и государстве, сохранения мира и стабильности в еще нарождающемся государстве и полиэтничном обществе. В конечном итоге необходимость сохранения внутриполитической стабильности взяла верх над задачей принципиального и бесповоротного решения ключевых для страны проблем. …Получилось так, что не народ принял Конституцию, а сформирован- ный по советским законам Верховный Совет и чиновничество даровало её себе и заодно народу», – считает Глава государства. 36 В целом конституционный процесс характеризовался длительным, практически двухлетним, периодом и внешней демократичностью. При этом он был отягощен значительной политизированностью, столкнове- нием позиций различных госорганов, топтанием на месте по многим принципиальным началам. Ситуацию обострило и то, что на завершающем этапе, когда центр принятия решений переместился в кабинеты Верхов ного Совета и его Президиума, с проектом Конституции стали происходить некие стран- ности, наверняка повлиявшие на его содержание. _________________ 35 Выступление Н.А. Назарбаева на II сессии Ассамблеи народов Казахстана. – г. Алматы, 30 июня 1995 года. 36 Назарбаев Н.А. Казахстанский путь. – С. 61-62. 66 Несколько общественных движений и политических пар тий Казах- стана решительно выступили против проекта и призвали отправить его на доработку. Кроме того, они отказали сформированному еще в совет - ское время Верховному Совету, треть депутатов которого была избрана от уже не существовавших к 1993 году общественных организаций, в мо- ральном праве принимать Конституцию нового суверенного государства. Необходимо отметить, что далеко не все депутаты Верховного Совета двенадцатого созыва соглашались с деструктивными действиями части руководства Верховного Совета и его Президиума, осознавая, чем они чреваты на самом деле. В январе 1993 года в газете «Казахстанская правда» были опублико - ваны депутатский запрос и ответ на него Председа теля Конституцион - ного суда М.Т. Баймаханова. 37 Народные депутаты Д.Е. Абдрахимова, С.А. Абдрахманов, С.В. Дрож- жин, С.К. Муканов, В.В. Чернышев, В.Ю. Роменский и В.А. Федорякин в обращении в Конституционный суд подняли вопрос о делах, связан - ных с ущемлением прав депутатов, нарушением установленной Консти- туцией компетен ции Президиумом и подменой им Верховного Совета. «Достоянием широкой общественности стало и то, что отдельные члены Президиума блокировали выполнение Конституционным судом его функ ций по проверке конституционности внесения на рассмотрение нынешней сессии проекта Конституции». Депутаты считали необходи- мым заслушать ответ на свой зап рос до принятия Конституции Респуб - лики Казахстан. В ответе Председателя Конституционного суда М.Т. Баймаханова на депутатский запрос содержится следующая информация. «По ходатайству совета Демократического комитета по правам чело- века Конституционный суд в ноябре 1992 года приступил к проверке соблюдения требований Конституции и законодательства в ходе под го- товки проекта новой Конституции. Возможными нарушениями зако но- дательного процесса, по мнению обратившейся с ходатайством сто роны, могли быть изменения утвержденных Верховным Советом в первом чтении основных положений проекта; внесение в текст документа под видом учета итогов народного обсуждения идей, отсутствовавших в выска занных гражданами предложениях и замечаниях; принятие поста- новления Президиумом Верхов ного Совета 5 ноября с нарушением уста- _________________ 37 Конституционный суд признал грубые нарушения законов руководством парламента. – Казахстанская прав- да, 1993, 29 января. См. также: Страсти вокруг Основного Закона. Какой же проект Конституции будут обсуж- дать депутаты. Интервью члена рабочей группы, представителя Конституционного суда республики, кандидата юридичес ких наук В.А. Малиновского. – Казахстанская правда, 1993, 9 января. 67 нов ленных форм и порядка работы; внесение изменений и допол нений в рекомендованный 5 ноября текст проекта, изменение текста проекта должностными лицами и органами, не уполномоченными на то Верхов- ным Советом и Конституционной комиссией. Однако Президиум Вер- ховного Совета, обсудив запрос Конституционного суда, в нарушение Закона «О Конституционном Суде Республики Казахстан» и статьи 111 Конс ти туции не представил Конституционному суду затребованные им до кументы». Поднятые общественниками и депутатами вопросы оста лись без отве та, а Конституция – принята со многими сомнениями. 38 По большому счету, проявленная в ходе всенародного обсуждения воля казахстанцев была искажена материализованными в итоговом документе представлениями депутатского большинства. Вполне естест- венным следствием стало непонимание и непринятие Конституции от- дельными слоями казахстанского общества и зарубежными партнерами. «Настоящее не в состоянии изменить прошлого, но может извлечь из него уроки, – подчеркнул Елбасы, представляя проект новой Конститу - ции 30 июня 1995 года на II сессии Ассамблеи народов Казахстана. Из истории разработки и принятия Конституции 1993 года были сде - ланы важные выводы. С полной уверенностью их можно определить в качестве казахстанских принципов конституционализма, в тот период зало женных основателем Независимой Государственности Н.А. Назарбае- вым. Вновь обратимся к прямой речи Елбасы, его многочисленным выступлениям, в том числе и более позднего времени, в которых дается оценка Конституции 1993 года. О высочайшей значимости Конституции в жизни казах станского общества и необходимости относиться к ней с максимальным уважением, вниманием и ответственностью. «Мы создаем новую Конституцию, мы ответственность перед нашим народом берем за это на будущее» (на заседании Конституционной комиссии 28 октября 1992 года). «Мы приступили к важнейшему документу, который будет определять жизнь 17-миллионного населения нашего молодого независимого госу- дарства. …Вы извините, надо быть очень ответственным. Я просто вас призываю отойти от того тона полемики, который обычно присутствует в Парламенте, когда мы принимаем какие-то законы, даже бюджет. _________________ 38 Данная тема была поднята и другими средствами массовой информации. См. напр.: Конституционный суд не вправе вести следствие, чтобы отыскать виновных в фальсификации законов. Этим должен заняться Верховный Совет, но кому захочется стать «унтер-офицерской вдовой»? – Экспресс, 1993, 29 мая. 68 Здесь нужно хладнокровие, спокойствие и прежде всего ум, и все время чувствовать, что за нами 17 миллионов. Я прошу вас слушать друг друга внимательно, взвешивать каждое слово, не возбуждаться, не поддаваться эмоциям. Именно этот документ надо рассматривать спокойнейшим обра- зом. Этого требует от нас ответственность перед нашим государством, перед будущим нашего государства и перед нашим народом. Спасибо!» (на сессии Верховного Совета 25 января 1993 года). Разработка Конституции должна закладывать основы казахстанского конституционного патриотизма, создаваться при безусловном соблю де нии интересов, исторических и социокультурных характеристик Казахстана. В Конституции 1993 года «не были определены цели и прио ритеты в общественном развитии, в нее не удалось заложить прочный правовой фундамент системных преобразова ний, не были легитимированы конс ти- туционные средства и инструменты, позволяющие осуществить достиже- ние поставленных целей» (на торжественном заседании, посвященном первой годовщине принятия новой Конституции Республики Казахстан 29 августа 1996 года). «Нельзя никогда не учитывать, что есть особенности Казахста на. Только что мы после многодесятилетнего тоталитаризма пришли к этому обществу, только что маленький запах демократии почувствовали, толь- ко что начинаем шаги в сторону рыночной экономики… Давайте сделаем, чтобы в Казах стане порядок был. Какой у нас менталитет, какой народ, в каком обществе мы живем? Почему все время за кем-то ходим и по следу наступаем след в след, скажите?» (на заседании Конституционной комиссии 28 октября 1992 года). Неоднократно Елбасы напоминал: «Не стоит сегодня стремиться соз - дать Конституцию, рассчитанную на века. Не в этом задача. Новая Конституция должна стать твердой основой нашего движения вперед в условиях трудного и болезненного переходного периода, надежным ориентиром в последовательном созидании подлинного суверенного, стабильного и благоденствующего Казахстана» (на IX сессии Верховного Совета двенадцатого созыва 9 декабря 1992 года). «Почти сразу же после вступления Конституции в силу обнаружи - лось, что она полностью оторвана от реальности и не может служить правовой основой государственного строи тельства. Верховный Совет, отдавший голоса за эту Конституцию, еще раз продемонстрировал фа таль- ный разлад с новой эпохой» (в книге «Эра независимости»). «Коллективный труд Конституционной комиссии завер шен, у вас на руках представленный проект. Но, как мне известно из состоявшихся накануне бесед со многими депутатами, сомнений остается еще немало. 69 Есть они и у меня. В этой связи считаю своим долгом поделиться ими с вами. Поймите меня правильно, доложив мнение только Конституцион- ной комиссии и не высказав своего видения некоторых проблем, я был бы не прав и не вполне искренен не только по отношению к вам, но и ко всем казахстанцам. Исхожу при этом из того, что как всенародно избран ный Президент, я персонально несу ответственность перед всем насе лением республики за ее судьбу, за воплощение в жизнь избранного курса, принципов президентской платформы, которую поддержали избиратели. Есть у меня и свое видение того, в какой последователь- ности, используя какие механизмы, нужно это делать. И это видение ни для кого не секрет, я постоянно излагаю его во всех своих выступлениях, претворяю в практической деятельности» (на IX сессии Верховного Совета двенадцатого созыва 9 де кабря 1992 года). «При разработке Конституции 1993 года лоббистского давления избежать не удалось. Тогда каждый, кто принимал участие в ее разра - ботке, пытался сделать будущий Основной Закон удобным для себя, исходя из той должности, которую занимал: депутаты стремились пре- дусмотреть больше полномочий для законодательной власти, прави- тельственные чинов ники – для исполнительной власти и т.д. Единицы думали о том, что нужно делать документ не для себя, а для страны» (в книге «Казахстанский путь»). «Всегда, например, ссылаемся на старые понятия, понимаете, потому, что мы никогда демократически не жили. Мы всегда жили при Генераль - ном секретаре, жили при хане, при царе и при генерал-губернаторе. Поэ- тому у людей часто возникает ассоциация в этом отношении» (на заседа - нии Конституционной комиссии 28 октября 1992 года). Многочисленные и острейшие дискуссии развернулись по вопросам конструкции государства. Президент страны многократно убеждал, что Конституция должна заложить основу для демократически организован - ной и эффективной госу дар ст венной власти. «Чтобы создать институты демократии, нужна власть… Нужна власть для того, чтобы демократические институты были, нужна власть, чтобы гласность и свобода печати были. Кто их делает? Так вы хотите развала постепенно под словом демократия? Или мы хотим построить демокра- тию?» (на заседании Конституционной комиссии 28 октября 1992 года). «Вопрос о власти… Я за любые перетяжки, как хотите называйте, пуговицы, там, что хотите пришивайте. Но давайте сделаем так, чтобы представительная власть имела четкие конституционные ограничения и исполнительная власть имела четкое название своих полномочий и 70 одна власть на другую на залезала. Но никто не отрицает контролирую - щую роль парламента над исполнительной властью. Ну поймите, я только за то, чтобы исполнительная власть работала. Если исполнительная власть, которая долж на выполнять законы, указы и т.д., будет валяться на дороге, не будет ничего – ни представитель ной власти, ни судебной власти, и вот придут преступники и разгонят просто…» (на заседании Конституционной комиссии 28 октября 1992 года). Все перечисленные и другие ключевые позиции Н.А. Назарбаевым не просто озвучивались перед аудиториями по заранее написанным текстам. Они вынашивались, обдумывались, заявлялись на всевозможных форумах и отстаивались при малейших возможностях, начиная с первого заседания Конституционной комиссии вплоть до дней постатейного голосования в Верховном Совете 25-28 января 1993 года. Остается только сожалеть, что слова Президента Республики не были услышаны, осмыслены и приняты всеми теми, кто решающим обра- зом определял действия Верховного Совета двенадцатого созыва и его Президиума. Как опытнейший стратег, Первый Президент Республики – Елбасы прекрасно понимал, что некоторые жесткие формулировки, а также воп- росы, снятые с обсуждения в интересах сохранения стабильности в об - ществе и высших эшелонах влас ти, сориентированные на будущие предложения, будут дискутироваться в стране и рано или поздно потре- буют доработки Конституции 1993 года. Отголоски негативных социальных настроений выплеснулись уже на I сессии избранного в апреле 1994 года Верховного Совета тринадцатого созыва. Ряд депутатов инициировали возобновление конституционного процесса. На то у них были и объективные предпосылки. Высказанные в ходе подготовки проекта и принятия Конституции прогнозы и опасения получили свое реальное подтверждение. Оправда - лись предупреждения Н.А. Назарбаева. Осенью 1993 года произошел распад системы местных Советов народ- ных депутатов, закончившийся досрочным прекращением полномочий Верховного Совета двенадцатого созыва 10 декабря. В начале лета 1994 года возникли острые разногласия между вновь избранным Верховным Советом тринадцатого созыва и действовавшим Кабинетом Министров. По инициативе Главы государства в целях выхода из кризиса 20 сентября 1994 года был подготовлен проект Соглашения об обеспечении взаимодействия и согласованной работы между законо- дательной и исполнительной властями. По итогам встречи Прези дента РК 71 с депутатами Верховного Совета это Соглашение было подписано Главой государства и Председателем Верховного Совета. 39 Данное Соглашение (в Верховном Совете его метко окрестили «догово- ром о ненападении») отдельными депутатами критиковалось с правовых позиций. Однако в условиях искусственно созданного при разработке проекта Основного Закона отсутствия конституционного механизма разрешения разногласий между высшими государственными органами, требовать от них конструктивных политических решений в рамках жест- ко-формального соответствия не только духу, но и букве Конституции вряд ли было обоснованно. В противном случае непринятие нетрадицион- ного акта могло бы повлечь глобальные нарушения Конституции. «Конституция образца 1993 года стала правовым препятствием на пути совершенствования государственного устройства, дальнейшего развития социально-экономических и политических реформ. Ежедневно сталкиваясь с подобными многочисленными «белыми пятнами» в законодательстве, мы понимали, что Конституция образца 1993 года не годится в качестве правовой основы для строительства суверенного Казахстана. …Необходимость создания более четкой и последовательной конструкции власти, решения на конституционном уровне вопросов фундаментального экономического характера и большого общественно- политического значения были очевидны». 40 Уже 14 июля 1994 года распоряжением Президента РК для подго - товки проекта Конституционного закона «О внесении изменений и до- полне ний в Конституцию Республики Казахстан» была создана рабочая груп па. Ее руководителем был назначен Министр юстиции Н.А. Шайке - нов. В состав также включены Государственный советник Республики Казах стан К.Ш. Сулейменов, Первый заместитель Управляющего делами Каби нета Министров Ю.И. Обрядин, Первый заместитель Генерального прокурора А.В. Константинов, заместитель Заве дующего Отделом законо- дательных инициатив и правовой экспертизы Аппарата Президента Республики А.Н. Котлов, Личный представитель Президента в Верхов- ном Совете М.К. Раев, двое судей Конституционного суда, ряд депутатов Верховного Совета и председатели профильных комитетов Верховного Совета. В одном из вариантов рассмотренного проекта Конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики _________________ 39 Казахстанская правда, 1994, 21 сентября. 40 НазарбаевН.А. Казахстанский путь. – С. 62. 72 Казахстан» предлагалось внести 41 поправку, включая изменение наи ме- нования и содержания целой главы 12 «ЖАРҒЫ МƏЖІЛІС – ЗАКОНО- ДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ». И вновь произошли острые споры, столкновение подчас полярных мнений. Впоследствии эту ситуацию разъяснил сам Нурсултан Абишевич. Непрекращающаяся дискуссия о путях реформирования Конституции 1993 года стала набирать обороты и выплес нулась в средства массовой информации. Так, в ноябре 1994 года в газете «Панорама» на одной полосе были помещены интервью ректора Государственного юридического института Е.К. Нурпеисова и статья депутата Верховного Совета М.Н. Головкина. В первом материале кандидат юридических наук, бывший директор Института государства и права Национальной ака демии наук, член Конституционной комиссии, известный специа лист в области теории государства и права, говорит, что не всякие темы этой дисциплины ему удаются на одинаковом уровне, а за курс конституционного права он не берется. Во втором – инженер-физик, бывший заведующий кафедрой электро- техники Усть-Каменогорского строительно-дорожного института, пока зы- вает свое, как он говорит, умение читать Конституцию Республики между строк. Широко представлены и выводы М.Н. Головкина, полученные в результате подоб ного междустрочного анализа. Они крайне неутеши- тельны: в Казахстане не было и нет опыта подготовки Конституции, совершенно не учтен мировой опыт, Основной Закон полон противоре- чий. Вывод: естественно, Конституцию 1993 года нужно полностью переписывать. 41 Окончательная точка в этом непростом теоретическом и архизначи - мом практическом вопросе была поставлена Президентом Республики. «Многие знают, что первоначально вынашивался вариант ограничиться внесением в действующую Конституцию пусть многочисленных, но все же только поправок. Но затем выяс нилось, что нужно менять всю струк - туру Основного Закона, вносить изменения в очень принципиальные положения, порождающие поправки многих других статей, а все вместе невозможно собрать в целостный и взаимоувязанный документ». 42 _________________ 41 Панорама, 1994, 12 ноября. См. также: Малиновский В. Судья Конституционного суда РК. Пересмотр Конституции будет оправдан лишь тогда, когда она полностью исчерпает свой демократический потенциал. – Панорама, 1994, 18 декабря и Голенко В. Депутат Верховного Совета РК. Вместе с конституционным потенциа- лом может быть исчерпано само государство. – Панорама, 1994, 25 декабря. 42 Выступление Н.А. Назарбаева на II сессии Ассамблеи народов Казахстана, г. Алматы, 30 июня 1995 года. 73 Катализатором событий, ускорившим конституционный процесс, стали полные напряжения события марта 1995 года. Постановлением Консти- туционного суда от 6 марта был признан не соответствующим Консти - туции ряд актов Цент ральной избирательной комиссии. Право вым следствием явилось прекращение деятельности Верховного Совета и действия принятых им в течение года законов и иных актов. Президенту Республики пришлось вновь принять ответственность на себя и исполь- зовать нетрадиционные меры по спасению от кол лапса всей правовой системы страны, пере формировать Правительство и другие государствен- ные органы. Теперь уже глобально в масштабах страны обнажилась вся слабость консти туционных конструкций. «В эти драматические дни, – отметил Н.А. Назарбаев в выступлении на торжественном заседании, посвященном первой годовщине принятия но вой Конституции Республики Казахстан, – пришло окончательное осоз нание того, что медлить с конституционной реформой – просто опасно для судеб казахстанского общества и будущего независимого государства… Я не случайно напоминаю тот период. Ибо отдавал себе отчет, что промедление чревато дальнейшей пробуксовкой эконо- мических реформ, топтанием на месте в вопросах политических пре- образований». 43 Уверен, что в тот момент Н.А. Назарбаев в очередной раз однозначно подтвердил свою решительность и твердость в защите интересов Казах - стана и его будущего. Сломав «консти туционную классику» советского периода и вызвав огонь критики на себя, Елбасы избрал стратегию пря- мого и откро венного разговора с народом, честно объяснив ситуацию и предложив свой вариант Конституции. И вновь выиграл! Как видим, исходя из первейшей значимости Конституции в жизни казахстанского общества и государства, Президент Республики лично руководил конституционным процессом. «Это мое железное правило с юности: за любое дело браться основательно, не допускать верхогляд - ства. Тем более когда речь идет о деле воистину великой важности», – пишет Елбасы. 44 Во время заседаний Конституционной комиссии и рабочей группы, встреч с отдельными учеными и сотрудниками своего аппарата, Н.А. Назарбаев запрашивал информацию о зарубежных аналогах, выска- зывал мнение не только по содержанию, но и формулировкам тех или иных норм. Спорил, доказывая свою правоту. Иногда, выслушав аргу- _________________ 43 Назарбаев Н.А.Пять лет независимости. – Алматы, 1996. – С. 545. 44 НазарбаевН.А. Эра независимости. – С. 44. 74 менты оппонента, соглашался с ними. Полностью владел конституцион- ной материей на макро- и микроуровнях. Оказывал влияние на форми- рова ние концептуальных конструкций и текста, вплоть до корректировки изложения отдельных норм. К слову, на одном из сохранившихся в моем архиве вариантов проекта Конституции имеется 22 правки, сделанные Нурсултаном Абишевичем собственноручно. Многие подходы, продемонстрированные Н.А. Назарбаевым в 90-х годах XX века, являются не просто конструктивными. Они вносят вклад в раз- витие теории конституционного права, сравнительного правоведе ния, политологии и других облас тей гуманитарных знаний, а также в практику конституцион ного строительства. Таковыми выступают идеи об очередности демократичес ких реформ в системе мер по преодолению рисков полити ческого транзита («сначала экономика, потом – политика»); о безусловном учете общих интересов казахстанцев; о предназначении Конституции не только как цели, но и как действен ного средства в глубоких преобразованиях общества; о пред мете Основного Закона (о его первейших началах, консолиди- рующих весь народ); о верховенстве Конституции по отношению к актам международного права; о народном, государ ст венном и национальном суверенитетах; о характере госу дарственности и статусе языков; о безус - ловном равенстве граж дан в полиэтничном обществе; о собственности на землю; о необ ходимости закрепления точного баланса единства и разделен ности государственной власти и эффективно работаю щего государственного механизма; о написании Конституции понятным для всех граждан языком и многие другие. Основанное на прочной убежденности системообразующее видение Президента Республики Н.А. Назарбаева очень скоро нашло свое макси- мальное воплощение в президентском формате разработки и принятия второго поистине казахстанского народного Основного Закона. Именно твердая позиция Елбасы в единстве с волей народа Казахстана решаю - щим образом определила идеологию, содержание, стиль изложения поло жений и норм Конституции Республики Казахстан, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года. Благодаря именно этому нерушимому единству обеспечены гражданский мир, стабильное, уверен ное и поступательное развитие страны, ее уважение в мировом сообществе, а также успешное функционирование Конституции на про- тяжении без малого 25-ти лет и ее последовательная модернизация. |