Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Изменения, внесенные в Конституцию в 2011 году. Конституционные изменения 2011 года с технико-юриди ческой точки зрения были минимальны. Но эти точечные, по сути, дополнения, внесенные в статью 41 Кон сти- туции Республики, вновь сделали юридически воз можным про ведение внеочередных президентских выборов в Казахстане. 96 Изменения, внесенные в Конституцию в 2017 году. Конституционная реформа, осуществленная в 2017 году в Казах стане, в целом завершила поэтапный, исторически достаточ но длитель ный процесс перераспределения полномочий между ветвями государст вен- ной власти в условиях прези дентской республики, который начался еще с конституционных поправок 1998 года. В результате этой реформы в Казахстане сформировалась достаточно сбалансированная система власти, при которой есть авторитетный и достаточно влиятельный Парламент, ответственное и самостоятельное Правительство, независимая и сильная судебная власть. При этом над ветвями власти возвышается всенародно избирае мый Глава государства, который наделен арбитражными функциями, обеспе- чивает ответственность власти перед народом и решает стратегические вопросы внутренней и внешней политики. Если обращаться к недавней истории, то в организационном плане все началось с издания Президентом страны Распоряжения от 11 января 2017 года, которым была создана Рабочая группа по вопросам перерас- пределения полномочий между ветвями государственной власти. По поручению Главы государства Рабочей группой были подготов- лены предложения по перераспределению полномочий между ветвями власти, которые преду сматривали как собственно проект конституцион - ной реформы, так и предложения по перераспределению ряда законода- тельно установленных полномочий Главы государства сугубо текущего, управленческого характера. В январе 2017 года подготовленный Рабочей группой проект консти- туционной реформы по инициативе Главы государства был вынесен на всенародное обсуждение. В течение месяца со дня вынесения проекта на всенародное обсужде- ние в Рабочую группу поступило около 2 тысяч обращений граждан с предложениями по законопроекту, которыми было внесено более 6 тысяч предложений по 63 статьям Конститу ции. При этом гражданами был в целом поддержан предложенный проект конституционной реформы. Вместе с тем, внесенные гражданами предложения не ограничивались только вынесенным на всенародное обсуждение проектом. Положительное заключение по конституционному законопроекту было также дано авторитетной Венецианской комиссией Совета Европы. Доработанный с учетом общественного мнения важнейший для стра- ны проект Закона был передан Главой государства на рассмотрение Пар ламенту. 97 В свою очередь Парламент Казахстана, после всестороннего обсужде - ния и рассмотрения, в результате принял предложенный Президентом страны вариант конституционной реформы. При этом в окончательном варианте Закона было учтено и мнение депутатского корпуса по отдельным положениям предложенного до- кумента, в том числе в части необходимости отражения в тексте Консти- туции исторической роли и значения Первого Президента Казахстана – Елбасы как основателя и творца казахстанской государственности. До подписания Главой государства принятого Закона его соответст вие базовым положениям Конституции Республики, посвященным основам конституционного строя, было подтверждено Конституционным Сове том, куда Президент адресовал соответствующее обращение. Итак, содержание казахстанской конституционной реформы образца 2017 года кратко сводится к следующим принципи альным моментам. Прежде всего, возросла роль Парламента в государствен ных делах, в том числе в отношениях с Правительством. Повышена роль и самостоятельность самого Правительства, которому передана вся полнота ответственности за решение вопросов социально- экономического характера. Кроме того, модернизирована конституционная основа дея тель ности правоохранительной и судебной систем, усовер шенствована система конституционного контроля. На конституционном уровне укреплены гарантии неизменности ста - туса Казахстана как независимого государства. Внесенными в Конституцию изменениями укреплены основы народо- властия, выстроена сбалансированная, гибкая и устойчивая система государственного управления, в рамках которой ветви власти будут самостоятельно выполнять воз ложенные на них функции и нести ответ- ственность за свои действия. В этих условиях Президент страны концентрируется на стратеги - чес ких вопросах, дистанцируясь от выполнения чисто исполнительских функций, которые передаются правительству. Выполняя роль арбитра в отношениях между ветвями власти, Президент Республики как гарант единства народа и власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, решает стратегические вопросы внешней поли- тики, обороны, обеспечения национальной безопасности, законности и правопорядка. Более детально казахстанские конституционные новеллы периода 2017 года состоят в следующем. Первое. Изменения в разделах «Общие положения» и «Человек и гражданин». 98 В целях обеспечения деятельности Международного фи нансового цен- т ра предусмотрено, что в пределах города Астаны (ныне – Нур-Султан) в соответствии с конституционным законом может быть установлен осо- бый правовой режим в финансовой сфере. Норма Конституции о непосредственном применении международ- ных договоров заменена нормой о том, что порядок и условия действия в Казахстане международных договоров определяются законодательством Республики. За совершение террористических преступлений, а также за причине- ние иного тяжкого вреда жизненно важным инте ресам Казахстана пре- дусмотрена возможность лишения гражданства по решению суда. Установлено, что признаются неконституционными любые действия, способные нарушить не только межнациональное, но и межконфессиаль- ное согласие. Второе. Меры по повышению требований к кандидатам в Президенты. Наряду с действующими требованиями к кандидатам в Президенты Республики, введено новое требование – наличие высшего образования у такого кандидата. Кроме того, определено, что конституционным зако- ном к кандидатам в Президенты могут быть установлены дополнитель - ные требования. Третье. Меры по повышению роли Парламента. Уточнен конституционный статус Парламента как высшего предста- вительного органа, осуществляющего законодательную власть. Усиливается влияние Парламента на Правительство. Правительство будет слагать свои полномочия перед вновь избранным Мажилисом Парламента. Усиливаются механизмы подотчетности и подконтроль ности Прави- тельства Парламенту и его Палатам. В этих целях установлено, что Правительство в своей деятельности ответственно как перед Президентом, так и перед Парламентом. Кроме того, Премьер-Министр обязан докладывать об основных нап- равлениях деятельности Правительства и его важнейших решениях не только Президенту страны, но и Пар ламенту. Каждая Палата Парламента наделяется правом по итогам заслушива- ния отчета члена Правительства не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Палаты принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполне ния им законов. В таком случае Глава государства освобождает от должности члена Правительства. 99 Сенат наделен полномочием избирать по представлению Президента Республики на должность сроком на пять лет Уполномоченного по пра - вам человека. Четвертое. Меры по усилению самостоятельности и ответственности Правительства. В компетенцию Правительства переданы полномочия по утверждению государственных программ и единой системы финансирования и оплаты труда работников всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета. Эти задачи будут решаться Правительством по согласованию с Главой государства. Законом предусмотрено, что Глава государства отныне не будет отме- нять либо приостанавливать действие актов Правительства и Премьер- Министра. Тем самым, всю полноту ответственности за свои акты будет нести само Правительство. Вместе с тем, Президент Республики в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства наделен правом обращаться в Конституционный Совет о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции. Центральные исполнительные органы, не входящие в состав Прави- тельства, как институт упразднены. Это обеспечивает формирование компактного Правительства. Также Парламент и Правительство более самостоятельны в законо- творческой деятельности, поскольку Президент Рес публики отныне не будет: – давать поручения Правительству о внесении законопроекта в Мажилис; – издавать законы или указы, имеющие силу законов, а также осу- ществлять законодательные полномочия в случае делегирования их ему Парламентом; – объявлять рассмотрение законопроекта Парламентом срочным. Но при этом у Главы государства сохраняются существенные рычаги влияния на законотворческий процесс. Так, у Президента Республики остается право законодательной инициативы, а также право определять приоритетность рассмотрения Парламентом законопроектов, что означает необходимость их принятия в течение двух месяцев. Есть и иные рычаги влияния, вплоть до президентского вето на принятые законы. Пятое. Уточнение конституционных основ судебной системы и про ку- ратуры. Учитывая, что детальное изложение требований к судьям в Конститу- ции не согласуется с современными реалиями и потребностями практики, 100 установлено, что требования к судьям судов Республики определяются конституционным законом. Вместо нормы об осуществлении Верховным Судом надзора за деятельностью местных и других судов установлено, что Верховный Суд в предусмотренных законом случаях рассматривает отнесенные к его подсудности судебные дела. В Конституции, в отличие от прежней детальной регламентации, предусмотрены базовые основы деятельности прокуратуры, а именно – проведение высшего надзора за соблюдением законности, представление интересов государства в суде и осуществление уголовного преследования. Шестое. Совершенствование организации и деятельности органов местного государственного управления и самоуправления. С учетом повышения роли и ответственности Парламента и Прави- тельства, а также демократизации процесса принятия решений предус- мотрено, что решение о роспуске маслихата может быть принято Прези дентом Республики после консультаций с Премьер-министром и председа телями Палат Пар ламента. Кроме того, установлено, что порядок назначения или избрания на должность, а также освобождения от должности акимов, за исключением акимов областей, городов Астана и Алматы, будет определяться законом, а не актом Главы государства, как это было ранее. Седьмое. Усиление механизмов защиты основ конститу ционного строя и системы конституционного контроля. На конституционном уровне укреплены гарантии неизменности ста - туса Казахстана как независимого государства. В этой связи в Конституции прямо установлено, что наряду с уни- тарностью, территориальной целостностью Республики и формой прав- ления, ни в каких случаях, даже путем пересмотра Основного Закона, не может быть изменена независимость государства, а также осно во- полагающие принципы деятельности Республики, заложенные Осно- ва телем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы, и его статус. Для обеспечения незыблемости данных конституционных положений установлено, что поправки в Конституцию могут быть вынесены на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента только при наличии заключения Конституционного Совета об их соответствии отмеченным требованиям. Субъектом обращения по данному вопросу является Глава государства. Кроме того, в рамках процесса перераспределения полно мочий между ветвями и уровнями государственной власти были перераспределены 101 на нижестоящие уровни 35 законодательно установленных функций Президента, не связанных с конституционным статусом Главы государ - ства и касаю щихся вопросов текущего управления в различных сферах дея тель ности, в основном в хозяйственной. На этот счет были приняты и вступили в силу соответствующие законо дательные акты. Самые последние изменения в Конституцию – точечные, но очень важные, были внесены в Основной Закон в марте 2019 года. Они связаны с переименованием столицы Казахстана в город Нур-Султан. Это исто ри- ческое решение было принято Парламентом по инициативе Президента Казахстана К. Токаева, учитывая исторические заслуги Елбасы – творца и основателя современного Казахстана и его новой столицы. Таким образом, по прошествии почти четверти века со дня принятия действующей Конституции, можно констатировать, что современное конституционное устройство страны, автором и созидателем которого является Основатель независимого Казахстана, Первый Президент Республики – Елбасы Нурсултан Абишевич Назарбаев, стало надежным политико-правовым фундаментом успешного и динамичного развития нашей Родины – Респуб лики Казахстан. Марат БЕКЕТАЕВ ФОРМИРОВАНИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА 1. Формирование права (1991-1997 годы) – 1 модернизация Правовая система современного Казахстана, как явление динамичное, имеет свою эволюцию, состояние которой определяется различными внутренними и внешними факторами. На первоначальном этапе своего становления правовая систе ма Казахстана практически находилась в состоянии право вого вакуума. Она начала свое формирование с момента распада СССР, когда перед молодым государством встал целый ряд новы х задач, связанных с реконструированием социально-экономической и поли- тической систем общества. Появление в стране яркого, харизматичного Лидера – Н.А. Назарбаева, избранного Верховным Советом Президентом Казахской ССР, сыграло огромную историческую роль в становлении новой казахстанской госу- дарственности, ее политико-правовых и экономических основ. Именно Президент стал инициатором проведения базовых социально-эконо ми- ческих и политических преобразований, заложивших прочный правовой фундамент суверенной казахстанской государственности. 102 Первыми документами, принятыми по инициативе Прези дента, стали Декларация «О государственном суверенитете Казахской ССР» 46 и Кон- ституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан», которые провозглашали суверенитет Казахстана, его право самостоятельно определять внутреннюю и внешнюю политику, целост - ность, неделимость и неприкосновенность его территории, принцип раз- де ления власти, многообразие и равенство форм собственности, госу дар- ственные символы и многие другие важные положения конституцион - ного строя. 47 В этот период казахстанское общество стояло перед не обходимостью формирования качественной новой полити ческой и социально-эконо- ми ческой системы, выбора наиболее оптимальной модели дальнейшего развития страны. 1 декабря 1991 года состоялись прямые всенародные выборы Прези- дента Казахской ССР. Они стали важным шагом преобразования власти от республики советов к президентской республике. Одновременно пред- стояло трансформировать законодатель ную и исполнительную ветви власти и создать независимую судебную систему. Формирование послед- ней началось с учреждения в 1992 году Конституционного суда РК, кото- рый имел статус высшего судебного органа по защите Конституции. 48 Именно Президент стал инициатором введе ния нового института власти. В этот период в стране шел сложный поиск формы госу дарства, кото- рая бы учитывала не только национальные особенности, но и лучшие республиканские модели. Выбор между различными формами правле- ния, территориального устройства, а также реформированные институты влас ти нашли свое закрепление в первой Конституции РК, принятой 28 января 1993 года. Конституция закрепила суверенитет народа как единственного источ- ника власти, предоставила право выступать от его имени только Верхов- ному Совету и Президенту Республики в пределах их конституционных полномочий. Верховный Совет провозглашался «единственным законода- тельным и высшим представительным органом Республики Казахстан» (часть 1 статьи 62 Конституции) и формировался на профес сиональной основе. 49 _________________ 46 Ведомости Верховного Совета Казахской ССР, 1990, № 44. – Ст. 408. 47 Конституционный закон РК от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан». – Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Əділет» (далее – ИПС Əділет). 48 Закон РК от 5 июня 1992 года «О Конституционном Суде Республики Казахстан». – Ведомости Верхов ного Совета РК, 1992, № 10. – Ст. 266. 49 Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года. – ИПС Əділет. 103 Президент получил статус главы государства и главы еди ной систе- мы исполнительной власти, был наделен полномочиями в области кад- ровой, внутренней и внешней политики, обороны и безопасности и т.д. Но большинство из своих организационно-кадровых полномочий он осуществлял путем согласования с Верховным Советом. Несмотря на закрепление в Основном Законе принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, с использова - нием системы сдержек и противовесов, реальные «сдержки» и «про тиво- весы» на конституционном уровне отсутствовали. Не нашли адекватного решения в Основном Законе земельный воп- рос, а также статус русского языка. Земля по-преж нему оставалась исклю- чительной собственностью государства, а русский язык получил статус языка межнационального общения, что вызывало опасения о возможной дискриминации гражда н по языковому принципу. Декларативный харак- тер носил и отдельные нормы Конституции о правах граждан (право на жилище, на бесплатную медицинскую помощь, на бесплатное среднее, средне-специальное и высшее образование и др.). В итоге недостатки Конституции 1993 года сказались на затяж ном политическом кризисе 1993-1995 годов, законо мерным итогом которого стало противостояние Верховного Совета и Правительства, а на местах – местных Советов и их исполкомов, массовом самороспуске местных Сове тов и Верховного Совета XII созыва. Немногим позже, в марте 1995 года, прекратил свое существование Верховный Совет XIII созыва после при нятия Конституционным судом РК постановления о несоот- вет ствии Конституции нескольких актов Центральной избирательной комиссии. В условиях возникшего политического кризиса, Президент временно получил законодательные полномочия. 50 «Взяв на себя всю ответствен- ность, Глава государства в течение короткого времени провел конститу- ционную реформу, социально-экономические преобразования, включая введение частной собственности на землю». 51 За период 1995-1996 годов Президентом было издано 147 указов, имеющих силу закона или конституционного закона. Среди них можно отметить указы, имеющие силу конституционного закона, от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан», от 16 октября 1995 года _________________ 50 Закон РК от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий». – Ведомости Верховного Совета РК, 1993, № 23-24. – Ст. 513. 51 Сафарова Т.С. Президент и законодательная власть: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. – Алматы, 1996. – С. 25. 104 «О Пар ламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», от 2 ноя- бря 1995 года «О республиканском референдуме», от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казах стан», от 20 декабря 1995 года «О судах и статусе судей Рес публики Казахстан», от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 года «О Кон- сти туционном Совете Республики Казахстан». 52 Данные акты развили и детализировали положения Конституции, опреде ляющие статус и полно- мочия высших органов власти, судебной системы. Ряд указов Президента, имеющих силу закона, касались реализации конституционных прав и свобод личности, среди которы х стоит выделить: «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан»; «О правовом положении иностранцев» (название дается в действующей редакции); «О порядке рассмотрения обращений граждан». Законодательные акты Главы государства также затронули социаль - ные и культурные отношения, банковский и градо строительный сектор, сферы землепользования, недр, охраны окружающей среды и иные отрасли и сферы. Стоит отметить, что многие из перечисленных актов, в измененной форме, продолжают сохранять свою юридическую силу и сегодня. Некоторые президентские акты делегированного законодательства уже прекратили действие в связи с принятием высшим представительным органом новых законов. Важнейшим документом для формирования правовой системы Казах- стана стала утвержденная Президентом Республики Государственная программа правовой реформы 1994 года. 53 Правовая реформа была наце- лена на модернизацию всей системы национального законодательства, соответствующей принципам гуманизма и социальной справедливости, демократическим принципам и требованиям рыночной экономики. Программа ставила задачу обогатить законотворческую рабо ту идеями и ценностями естественных прав человека и на этой основе утвердить конституционность всей системы законодательства. В плане перестройки законодательной и исполнительной власти предусматривалось создание профессионального пар ламента с четко опре- де ленными обязанностями и полномочиями, повышение роли и ответ- _________________ 52 Ведомости Верховного Совета РК, 1995, № 17-18. – Ст. 114; № 21. – Ст. 124; № 22. – Ст. 131; № 23. – Ст. 145, Ст. 147; № 24. – Ст. 172, Ст. 173. 53 Постановление Президента РК от 12 февраля 1994 года «О Государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан». – ИПС Əділет. 105 ственности исполнительной власти, укрепление управлен ческой верти - кали и формирование сильного президентского правления. Предполага - лось законода тельно разделить полномочия республикан ских госу дарст- венных и местных органов исполнительной и представительной властей с тем, чтобы исключить дублирование деятельности, сосредоточить вни- мание центральных структур на стратегических направлениях поли ти- ческого, экономического и социального развития. Одновременно особое внимание в Программе было уделено повышению правовой культуры государственных служащих. 54 По инициативе Президента в 1995 году был разработан проект новой Конституции, который после всенародного обсуждения был принят на республиканском референдуме 30 августа 1995 года. Разработанная под непосредственным руководством Главы госу дар - ства Конституция 1995 года дала новый импульс для проведения ад- министративной реформы, основной задачей которой стало создание эффек тивной и компактной системы государственного управления. После принятия Конституции 1995 года Президентом РК 19 октября 1995 года был издан Указ «О совершенствова нии структуры централь - ных исполнительных органов Республики Казахстан», 55 который направ- лен на повышение эффектив ности механизмов взаимодействия между органами власти. Конституцией 1995 года в пункте 4 статьи 33 было провозглашено рав ное право граждан на доступ к государственной службе, а также оговорено, что «требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обуславливаются только характером долж- ностных обязанностей и устанавливаются законом». В целях реализации данного положения Конституции 26 декабря 1995 года Президентом РК издан Указ, имеющий силу Закона «О государственной службе», 56 кото рый стал началом институционализации системы государственной службы в Казахстане. В нем определялась классификация должностей, регламентированы вопросы поступления, прохождения, прекращения госу- дарственной службы, установлены меры социальной защиты государст- венных служащих. Практика применения его положений показала, что для государствен - ной службы того времени были характерны: неустойчивость кадрового _________________ 54 Там же. 55 САПП РК, 1995, № 33. – Ст. 409. 56 Ведомости Верховного Совета РК. 1995, № 24. – Ст. 379. 106 состава; отток значительной части квалифицированных государственных служащих в частный сектор экономики; «закрытость» деятельности госу- дарственных органов; минимальная заработная плата, влекущая за собой рост коррупции, взяточничества и злоупотребления; слабая социа ль ная защищенность государственных служащих; высокий возрастной ценз (средний возраст государственного служащего составлял 50 лет); нераз- деление политических и административных должностей; отсутствие центров по переподготовке кадров государственной службы. Таким образом, на первом этапе административной реформы главное внимание было сосредоточено на создании и реорганизации центральных исполнительных органов. Одновременно закладывались основы для фор- мирования новой модели государственной службы. Подводя итоги первого этапа формирования националь ного права, можно отметить, что он проходил в сложных условиях обретения суверенитета, перехода к рыночной модели экономики и слома старой политической системы. Вместе с тем, становление государственности и поиск наиболее оптимальной системы управления осуществлялись при непосредственном участии Президента страны, который выступил инициатором и организатором проводимых реформ. |