Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Махмуд КАСЫМБЕКОВ ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ВЛАСТЬ – ДВИЖУЩАЯ СИЛА ФОРСИРОВАННОГО РАЗВИТИЯ КАЗАХСТАНА За короткий по историческим масштабам период, едва превышающий четверть века, Казахстану удалось добиться ощутимых результатов в своем развитии – перевести экономику на рыночные рельсы, сущест- венно поднять уровень эконо мического и социального благосостояния народа, выстроить действенную модель политической системы, обеспе- чивающей основные стандарты демократического государства, закре - питься в международном сообществе в качестве равноправ ного и авто- ритетного участника. Сегодня благодаря последовательным реформам Казахстан перехо- дит из группы стран «догоняющего развития» в разряд «состоявшихся государств». И главным фактором успеха во многом является институт президентства. Н.А. Назарбаев «сумел… использовать возможности сильной прези- дентской вертикали в интересах ускоренной модер низации страны. Инс- ти тут президентства сыграл огромную роль в ускоренном осуществле - нии политической модерниза ции, внедрив за короткий срок основные инсти туты демо кратии». 5 _________________ 5 Касымбеков М.Б., Темирболат Б.Б., Шаймергенов Т.Т. Модель Назарбаева. Известная история в новом прочтении. – Астана, 2016. – С. 63. 27 По своим характеристикам казахстанский институт прези дентства несет в себе черты различных моделей прези дент ства. По обширности полномочий и независимости Президента в своих действиях от Парламента у казахстанской модели много общего с аме- риканской системой. С французской моделью президентства ее сближает то, что в Казах- стане так же, как и в V Республике Президент находится над всеми вет вями власти, выполняя арбитражную функцию. На постсоветском пространстве наиболее близка россий ская модель, согласно которой Президент РФ избирается непосредственно населе- нием по двухтуровой мажоритарной системе. Он назначает (с согласия нижней палаты Парламента) председателя Правительства, а также – уже самостоятельно – всех остальных министров и может в любой момент отправить Правительство в отставку. 6 Среди отечественных ученых в настоящее время сущест вует разброс мнений по вопросам идентификации президентской формы правления. В частности, А.К. Котов считает, что Казахстан является президент - ской республикой. 7 Анализируя Конституцию Рес публики Казахстан, академик Г.С. Сапаргалиев приходит к вывод у о том, что: «общие черты президентской республики нашли в ней отражение с некоторой моди фи- кацией». 8 Согласно мнению казахстанского ученого В.А. Малиновского, «оформленная Конституцией Республики Казахстан 1995 года весьма гибкая конструкция позволяет модернизировать конститу ционный принцип единства и разделенности государственной власти и механизм сдержек и противовесов таким образом, чтобы, оставаясь республикой с «президентской формой правления», не быть обязанной следовать главным требованиям классической «президентской республики». 9 В целом учреждение поста Президента открыло новый этап в развитии казахстанской государственности. Вместе с тем, в современной политической и правовой науке четко разделяют понятия «президент» и «институт президентства». Президент определяется как выборный глава государства, видовыми признаками которого являются выборность и срочность полномочий. _________________ 6 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы: Моногра - фия. – Алматы. – С. 77. 7 Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. – Алматы, 2000. – С. 149. 8 Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: учебник. – Алматы, 1998. – С. 194. 9 Малиновский В.А. Лидер: Президентская власть в Казахстане на рубеже эпох. – Астана, 2012. – С. 107-108. 28 Институт президентства же является институтом власти, концент- рирующим в себе властные полномочия в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от содержания поли ти ческой деятельности самого Президента. Следовательно, понятие института президентства включает не только Президента как высшее должностное лицо в государстве, но и консти- ту ционные нормы, регулирующие функции президентской власти; реаль- ный объем полномочий, сложившийся в ходе политической практики. Создание института президентства – это длительный исторический процесс. В Казахстане институт президентства прошел в своем развитии несколько этапов. Первый этап – этап становления – охватывает период 1990-1995 годы, когда происходил транзит от парламентской формы правления к смешан- ной, а затем – президентской. Исторически судьба президентской власти, ее истоки и дальнейшее развитие теснейшим образом связаны с Законом Казахской ССР от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон Казахской ССР)». Учреждение поста Президента Казахской ССР стало важнейшим событием, оказавшим решающее влияние на становление политической системы независимого государства, обес печило преемственность государственной власти. 10 В Личном архиве Президента, находящемся в Библиотеке Первого Президента Республики Казахстан – Елбасы, име ется документ, содер- жащий выступление Н.А. Назарбаева на I сессии Верховного Совета республики, в котором он отметил: «Введение института президентства – это отнюдь не слепое копирование общесоюзных структур. Сама логика жизни требует консолидирующего начала исполнительной власти, обес- печения сбалансированной и эффективной деятельности всего сов ре- менного государственного механизма. Предметом особой заботы прези- дентской власти станет принятие мер по укреплению национальной государственности, политического суверенитета Казахской ССР». 11 _________________ 10 Касымбеков М.Б. Институт президентства как инструмент политической модерниза ции. – Астана, 2002. – С.139. 11 Выступление Президента Казахской ССР Н.А. Назарбаева на первой сессии Верховного Совета республики при вступлении на этот пост. – 24.04.1990. – Личный архив Президента Республики Казахстан. – Опись № 3. – Д. 133. – 23 л. 29 Введение должности Президента было обусловлено нес колькими причинами: внутренней борьбой в ЦК КПСС между «реформаторами» и «консерваторами»; падением авто ритета КПСС и связанной с этим дезорганизацией государст венного управления со всеми вытекающими последствиями для экономики и социальной жизни; поиском новой формы госу дарственного устройства в условиях распада советской системы власти. 12 Однако на начальном этапе президентская власть была ограниченной, что являлось закономерным результатом ее существования в условиях сохраняющейся советской государственной системы. По сути, как ут- верждает М.С. Ашимбаев, созданная форма государственного устройства являлась пар ламентской (квазипарламентской) республикой, в которой Президент являлся номинальным Главой государства, но не обладал реальной властью. 13 При этом имелась объективная потребность в сильной влас ти, способ- ной вывести страну из кризиса, направив ее по пути устойчивого разви - тия. На повестке дня стояли задачи строительства государственных институтов в условиях независимости; переход от социалистической парадигмы разви тия к либеральной, реформирования социально-эко- номических отношений, укрепления национальной безопасности, вхож- дения в мировое сообщество. В сложившихся условиях в наибольшей степени только президентская ветвь власти могла реально выполнить такие задачи. К сожалению, не смогла решить этих задач и принятая в 1993 году Конституция. В итоге политической реальностью стал самороспуск Верховного Совета в конце 1993 года и делегирование законодательных полномочий Президенту. С этого момента он сосредоточил в своих руках практически всю полноту власти в стране. Юридическое оформление сложившейся президентской формы прав- ления произошло в рамках Конституции 1995 года. В Указе Прези дента РК от 6 сентября 1995 года «О Конституции Республики Казахстан» закреплено следующее: «Президент Республики Казахстан предложил, а народ Казахстана на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. принял новую Конституцию Республики Казахстан». В связи с офи циа- льным опубликованием итогов республиканского рефе рендума и вступ- _________________ 12 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перс пективы: Моногра - фия. – Алматы, 2009. – С. 78. 13 Ашимбаев М.С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению. – http://www.kisi.kz/ Parts/bookslO-23-02.Ashimbaev.html. 30 лением в силу Конституции с 5 сентября 1995 года Глава государ ства постановил опубликовать Конс титуцию Республики Казахстан. 14 С ее принятием Президент Республики сосредоточился на выполнении функций гаранта единства народа и государст венной власти, незыбле- мости Основного Закона, прав и свобод граждан, консолидации общества и обеспечению политической стабильности. Второй этап – этап трансформации президентской власти в супер- президентскую – охватывает период 1995-2007 годов. За это время, в рам- ках Стратегии «Казахстан-2030», был реа лизован комплекс мер по пере - ходу от плановой экономики к рыночной, формированию институцио - нально-правовой базы рыночных отношений, либерализации экономики. Очень важно, что экономические реформы были социально ориентиро- ваны. Это позволило Казахстану избежать политических кризисов и противостояний различных социальных групп и слоев населения, обеспе - чить поддержку складывающимся инсти тутам государственной власти, сохранить стабильность в обществе. Третий этап – этап либерализации 2007-2016 годы – связан с кон- с ти туционной реформой 2007 года и характеризуется повышением роли Парламента. Так, в Конституции 2007 года были закреплены меры по дальнейшему перераспределению полномочий от Президента к Пар- ламенту путем предоставления новых механизмов контроля в отно ше нии Правительства и расширения его представительских и законода тель ных функци й. Часть полномочий была перераспределена в пользу местных представительных органов – маслихатов. Важным следствием конституционной реформы 2007 года также стало укрепление партийной основы института президентства. В част - ности, из Конституционного закона РК от 26 декабря 1995 года «О Прези денте Республики Казах стан» была исключена норма, предус- мат ривавшая приоста новле ние Главой государства своей деятельности в полити ческой партии на период осуществления президентских пол но - мочий. В результате Н.А. Назарбаев был избран Президентом и предсе- дателем пар тии «Нур Отан». Четвертый этап связан с конституционной реформой 2017 года, основным лейтмотивом которой является переход к президентско-пар- ламентской системе. 25 января 2017 года Глава государства выступил с Обраще нием к народу Казахстана по вопросам перераспределения полномочий между _________________ 14 О Конституции Республики Казахстан. Указ Президента Республики Казахстан. – 06.09.1995. – Личный архив Президента Республики Казахстан. – Док. 428. – 1 л. 31 ветвями власти. В нем Н.А. Назарбаев подчеркнул важность усиления роли Парламента в форми ровании Правительства, повышения ответст- венности Каби нет а министров перед депутатским корпусом, участия побе дившей на парламентских выборах партии в формировании Прави- тельства. 15 «Сильная президентская вертикаль была нужна в ходе преодоления огромных трудностей становления государства. Она себя в то время оправдала. Все наши достижения были реализова ны именно при этой системе. Эта же реформа наце лена на повышение эффективности системы управления» – резю мируя, заявил Президент. 16 По предложению Н.А. Назарбаева проект Закона «О вне сении измене- ний и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» был вынесен на всенародное обсуждение и по его итогам принят 10 марта 2017 года. Выступая на церемонии подписания Закона «О внесении измене ний и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», Президент отме- тил, что «изменения и дополнения в Конституцию открывают новый этап нашей суверенной политической истории». 17 В итоге было внесено 26 поправок в 19 статей Основного Закона, кото- рые охватывают следующие блоки вопросов. 1. Полномочия Президента Республики Приоритетами для Главы государства стали стратегические функции: роль верховного арбитра в отношениях между ветвями власти, внешняя политика, защита Конституции, вопросы национальной безопасности и обороноспособности страны. Согласно Конституции, Президент Республики по представлению Премьер-министра определяет структуру Правительства, образует, уп разд- няет и реорганизует центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства, назначает на должности и освобождает членов Правительства, а также назначает министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции. Значительная часть установленных законом полномочий Президента в социально-экономической сфере передана Правительству. Так, по результатам конституционной реформы 2017 года Глава государства не утверждает единую систему финансирования и _________________ 15 Обращение Президента Республики Казахстан по вопросам перераспределения полномочий между ветвя ми власти. – http://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_affai rs/in_speeches_and_addresses/obrashchenie-prezi- denta-respubliki-kazahstan-po-voprosam-pereraspredeleniya-polnomochii-mezhdu-vetvyami-vlasti. – 25 января 2017. 16 Там же. 17 Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на церемонии публичного подписания Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». – www. Zakon.kz. 32 оплаты труда работников бюджетной сферы. Эта функция передана Правительству. Утверждение государственных программ также больше не закреплено лично за Президентом. Теперь принимает и обеспечивает их исполнение Правительство, хотя и по согласованию с Главой государства. Однако отныне не будут издаваться президентские указы, имеющие силу закона, а председательствовать на заседаниях Правительства по особо важным вопросам Глава государства теперь будет только «при необходимости». Президент может прекратить полномочия любого маслихата досроч - но только после консультаций с Премьер-министром и Председателями палат Парламента. Что касается акимов областей, городов республиканского значения и столицы, то если раньше они назначались на должность Президентом по представлению Премьер-министра, теперь Глава государства осу ще- ствляет эту функцию с согласия маслихатов соответствующих областей, городов респуб ликанского значения и столицы. Повышение требований к кандидатам в Президенты Респуб лики Казахстан, в частности введение требования о наличии высшего образова - ния (п. 5 ст. 1 Закона), является обоснованным. В нормативном поста- нов лении Конституционного Совета от 9 апреля 2004 года разъяснено, что требования Конститу ции к гражданам страны, осуществляющим пассивное изби рательное право, значительно выше, чем к остальному большинству избирателей, поскольку им предстоит нести бремя законо- дательной работы и государственных решений. 18 2. Полномочия Парламента Поправки, внесенные в Конституцию, призваны усилить роль Пар- ламента. Так, в соответствии с п. 1 ст. 49 закреплена норма о том, что Парламент осуществляет законодательную власть (ранее – законодательные функ- ции). Данное принципиальное положение подкреплено исключением из компетенции Главы госу дарства полномочий по изданию законов, ука- зов, имеющих силу законов; по осуществлению законодательных полно- мо чий в слу чае делегирования их ему Парламентом, а также даче пору- чения Правительству о внесении законопроекта в Мажилис Пар ламента (п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 61 Конституции, подпункт 3) ст. 44 Конституции). _________________ 18 Рогов И.И. Конституционная реформа – основа дальнейшего поступательного разви тия страны. – http:// www.kazpravda.kz/articles/view/konstitutsionnaya-reforma-osnova-dalnei she go-postu patelnogo-razvitiya-strani2/ 33 В то же время за Президентом сохраняется право законодательной инициативы и право определять приоритетность рассмотрения законо- проектов, означающее, что они должны быть приняты Парламентом в первоочередном порядке в течение двух месяцев (п. 2 ст. 61 Конституции). Расширена роль Мажилиса Парламента при формировании Пра ви- тельства. Премьер-министр после консультаций с Мажилисом Парламента вносит Главе государства представ ление о кандидатурах членов Прави- тельства. Исключение предусмотрено для министров иностранных дел, обороны, внут ренних дел и юстиции, которые назначаются и освобож- даются Президентом самостоятельно (новая редакция по дпунк та 3) ст. 44 Конституции). Существенно усилены контрольные полномочия Парламента и его палат за деятельностью Правительства и его членов. Премьер-министр теперь обязан докладывать об основных направлениях деятельности Правитель ства и его важнейших решениях не только Президенту, но и Парламенту. При этом палаты Парламента наделены правом по итогам заслушива ния отчета члена Правительства большинством не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов принимать обращение к Президенту об освобождении от должности министра в случае неис пол- нения им законов. Принципиальным нововведением является норма, устанавливающая сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Мажилисом Парламента (изменение в п. 1 ст. 70 Конституции), что вполне логично, когда Правительство формируется при активном участии политических партий, представленных в Мажилисе. В ст. 86 Конституции введено новое требование, согласно кото рому полномочия маслихата прекращаются досрочно Президентом после кон- сультаций с Премьер-министром и Председателями палат Парламента. Это означает, что такие решения принимаются на коллегиальной основе, которая приз вана обеспечить их законность и обоснованность. 3. Полномочия Правительства Согласно нововведениям Правительству переданы полномочия Главы государства по утверждению государственных программ, право разрабатывать основные направления социально-экономической поли- тики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организации их осуществления. Правительство также вправе образовывать, упразднять и реорганизо- вывать центральные исполнительные органы, не входящие в его состав, назначать на должность и освобождать от должности их руководителей. |