Становление и развитие современной Казахстанской государственн. Становление и развитие современной казахстанской государственности
 Скачать 1.82 Mb.
|
|
Талгат ДОНАКОВ КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН 1995 ГОДА: ПРЕЗИДЕНТ ПРЕДЛОЖИЛ, А НАРОД НА РЕФЕРЕНДУМЕ ПРИНЯЛ На путь подлинного конституционализма Республика Казахстан, как новое независимое государство, вступила в середине 90-х годов XX века. И весь этот исторически важный путь конституционного строитель - ства неразрывно связан с именем Основателя казахстанской государст- венности, творца независимого Казахстана, Первого Президента Респуб- лики – Елбасы Нурсултана Абишевича Назарбаева. Конституционно-правовые процессы, особенно сопряженные с перво- начальным этапом государственного строительства, сложны как никогда. Казахстан в целом успешно прошел через эти сложные процессы, хотя и в нашей стране этот путь не был «усыпан розами». Известно, что в самом начале этого непростого пути была недолго просуществовавшая Конституция 1993 года. Будучи плодом половин - ча тых решений тогдашнего, консервативно настроенного Верховного Совета, тот документ не смог стать политико-правовой основой суверен - ного Казахстана, превратившись в тормоз на пути системных, реформа- торских пре образований в стране. Именно поэтому Глава государства, прозорливо оценив сложившуюся ситуацию, принял глубоко продуманное истори ческое решение о разра- ботке принципиально новой, соответствующей мировым стандартам Конституции, которую бы принял на общегосударственном референдуме непосредственно народ Казахстана. При таком принципиальном подходе обеспечивалось ус той чив ое и прогрессивное конституционное устройство Казах стана, придавалась нужная динамика процессам государствен ного строительства и глубоким рыночным преобразованиям. Обращаясь к событиям более чем 20-летней давности, напомним, что постановлением Президента РК от 22 мая 1995 года в целях анализа и независимой экспертизы проекта Конституции был создан Экспертно- консультативный совет, в который вошли известные ученые и эксперты Ю.Г. Басин, В.А. Ким, К.А. Колпаков, А.К. Котов, Б.А. Мухамеджанов, Е.К. Нурпеисов, Г.С. Сапаргалиев, М.К. Сулейменов, Н.А. Шайкенов, а также иностранные эксперты С.С. Алексеев (председатель Научного совета исследовательского центра Российской Федерации), Жак Аттали 87 (советник Государственного совета Франции) и Роллан Дюма (предсе- датель Конституционного Совета Франции). Члены рабочей группы были временно освобождены Главой госу дар - ства от исполнения своих текущих обязанностей и разместились в санатории «Алатау» под Алматы. При этом сам Президент активно участвовал в разработке текста новой Конституции. «В тот же период я ушел в двухнедельный отпуск, во время которого прочитал и, как я уже говорил, лично законспектировал некоторые положения конститу - ций 20 стран». 45 В результате, в конце июня 1995 года проект Конституции, подго- товленный непосредственно под руководством Главы государства и при участии отечественных и международных экспертов, был опубликован для всенародного обсуждения. Всего в обсуждении проекта новой Конституции приняли участие свыше 3 миллионов 345 тысяч казахстанцев, внесших 31 886 предло- же ний и замечаний, в результате чего в проект было предложено 1100 поправок, приведших к коррекции 55 из 98 статей проекта, вынесен- ного на обсуждение, а также к появлению в Конституции нового раздела и ряда новых статей. В ходе работы над проектом с учётом поступавших предложений было подготовлено в общей сложности 18 вариантов текста Конституции. После всенародного обсуждения и подведения его итогов Глава государства 28 июля 1995 года издал исторический Указ «О проведении 30 августа 1995 года республиканского референдума». Текст проекта Конституции, выносимый на референдум, был опубликован в средствах массовой информации. 30 августа 1995 года в ходе всенародного референ дума голосование прошло на 10253 избирательных участках. На референдум был выне сен один вопрос: «Принимаете ли Вы новую Конституцию Республики Казах- стан, проект которой был опубликован в печати 1 августа 1995 года?» В голосовании приняло участие 8 миллионов 91 тысяча 715 граждан, или 90,58% от общего числа лиц, внесенных в списки. Из них за новую Конституцию отдали свои голоса 7 миллионов 122 тысячи 773 человека, что составило 89,14% голосовавших. На следующий после референдума день, 31 августа 1995 года, Нурсултан Абишевич Назарбаев провел пресс-конференцию для отечест- венных и иностранных СМИ. Глава государства поблагодарил всех _________________ 45 Назарбаев Н.А. Казахстанский путь. – С. 75. 88 граж дан, принявших участие в голосовании, всех тех, кто обеспечивал проведение референдума, а также средства массовой информации за проявленную гражданскую позицию и поддержку курса Президента. Таким образом, принятая на референдуме новая Консти туция страны вступила в силу 5 сентября 1995 года после официального опубликова - ния итогов республиканского референдума. И уже 6 сентября 1995 года Главой государства был издан Указ «О Конституции Республики Казахстан», которым поручалось опубли ко- вать уже вступившую в силу Конституцию Республики. Именно с этого времени Казахстан почти четверть века живет и раз ви- вается на условиях действующей и поныне Конституции и принятого на ее основе национального законодательства. Конституция 1995 года является качественно иным по содержанию документом, в отличие от прежних конституционных актов. Прежде всего, Казахстан на основополагающем, конституционном уровне утверждает себя демократическим, светским и правовым госу- дарством. Высшими ценностями в нашей стране являются человек, его жизнь, права и свободы. В Конституции впервые были предусмотрены нормы, касающиеся не только прав гражданина, но и человека, принадлежащих каждому от рождения, признаваемых абсо лют ными и неотчуждаемыми (право на жизнь, на свободу совести и др.). Также благодаря этой Конституции в Казахстане впервые появилась система государственной власти, основанная на президентс кой форме правления и разделении властей с реальной системой сдержек и про тиво- весов. В итоге, Конституция страны 1995 года стала вершиной процесса конституционного строительства в условиях независимого государства, начатого с принятием 16 декабря 1991 года Конституционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан». На основе и в реализацию Конституции был сформирован весь массив многоотраслевого национального законодательства, соответствующего стандартам современного независи мого государства. При этом вначале был сформирован пакет конституционного законо- дательства. Во исполнение Конституции были приняты в 1995 году указы, имеющие силу конституционных законов, впоследствии приобретшие статус конституционных законов. Одновременно разрабатывалась и принималась вся гамма законода- тельных и подзаконных актов, необходимых для реализации новой Конституции страны. 89 Темпы и масштабы нормотворческой работы в тот период были просто ошеломляющие. Шел реальный и очень напряженный процесс государственно-правового строительства под мудрым руководством Елбасы. Изменения, внесенные в Конституцию в 1998 году. Как известно, любая действующая Конституция – это политико-право- вой документ, который при стабильности своих фундаментальных основ должен чутко реагировать на прин ципиальные изменения в общест венном и государственном развитии. Этот тезис в полной мере относится и к Основному Закону Казах- стана, который в ходе конституционной эволюции страны претерпевал соответствующие изменения. Следует также иметь в виду, что в современную динамичную эпоху процессы государственного строительства и общественно-политические процессы нередко развиваются стремительно. Такой динамизм отражается и на конституционных процессах. Итак, первые поправки в Конституцию РК были внесены осенью 1998 года, когда 30 сентября Глава нашего государства впервые исполь- зовал свое конституционное право, выступив с инициативой внесения изменений и дополнений в Консти туцию на совместном заседании Палат Парламента. Речь при этом шла о совершенствовании властных институтов, повы- ше нии роли Парламента в жизни государства, усилении ответственности Правительства и коррекции в судеб но-правовой системе. Конкретные предложения на этот счет были сформулиро ваны в про екте Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Респуб лики Казахстан», внесенном Главой государства на рассмотрение Парламента. Проект касался положений 13 из 98 статей Конституции. Обсуждение проекта Закона началось на раздельных засе даниях Палат Парламента и в парламентских комитетах. Одним из важных итогов этого обсуждения явилось обращение группы депутатов к Президенту Республики с предложением целого ряда дополнительных изменений норм Конституции. Оценив ситуацию, и с учетом мнения Парламента, Глава государства пошел на создание согласительной комиссии, в которую были вклю - чены представители от Президента и от Парламента. В результате, на совместном заседании Палат Парламента, состояв- шемся 7 октября 1998 года, после всестороннего обсуждения был принят, 90 а затем Президентом страны подписан Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». О чем же был этот важный Закон? Внесенные в октябре 1998 года изменения в Конституцию предусматривали: 1) исключение на конституционном уровне возрастного ценза для государственных служащих, который составлял 60 лет, а в исключитель- ных случаях – 65 лет; 2) увеличение срока полномочий Главы государства с 5 до 7 лет. Наряду с этим изменены требования, предъявляемые к кандидатам в Президенты: повышен возрастной ценз с 35-ти до 40 лет, а также исклю- чено ограничение по возрасту для Президента страны, ранее составляв - шее 65 лет; 3) исключен институт внеочередных выборов Президента Респуб лики Казахстан. В этой связи регламентирован порядок перехода полномочий Главы государства; 4) исключен порог явки на выборах Президента, при котором выборы Главы государства считались состоявшимися, если в голосовании при - няло участие более 50-ти процентов избирателей; 5) изменен порядок формирования Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Так предусмотрено, что Глава государства назначает на должность Председателя и двух членов Счет ного комитета. Кроме того, каждая из Палат Парламента самостоя - тельно без участия другой Палаты назначает на должность по два члена Счетного комитета; 6) установлены раздельные сроки полномочий депутатов Палат Парламента, которые составили для Сената 6 лет, а для Мажилиса – 5 лет. Соответственно скорректированы сроки проведения выборов половины депутатов Сената Парламента. В связи с чем также установлено, что 7 депутатов Сената назначаются Главой государства на срок полно мо - чий Сената, а не на срок полномочий Парламента, как это было пре дус- мотрено ранее, когда срок полномочий Парламента составлял 4 года; 7) с 67 депутатов до 77 депутатов увеличена численность депутатов Мажилиса. При этом осуществлен переход к сме шанной избирательной системе при выборах депутатов Мажилиса, при которой 10 его депута - тов избираются на основе партийных списков по системе пропорциональ- ного представительства и по территории единого общенационального избирательного округа, а 67 депутатов – по одномандатным территори- аль ным избирательным округам, образуемым с учетом административно- территориального деления страны и с примерно равной численностью 91 избирателей. При этом изби ратель ный порог для прохождения в Мажи- лис по партийным спискам установлен в размере 7%; 8) исключена норма о том, что депутату Парламента при досроч- ном прекращении или по истечении его полномочий не гарантируется сохранение прежней работы или предостав ление равноценной работы или должности; 9) урегулирована процедура повторного обращения депу та тов к Прези- денту об освобождении от должности члена Пра вительства в случае неисполнения им законов Республики; 10) установлена персональная ответственность членов Правительства перед Премьер-Министром за работу подчиненных им органов. Ранее предусматривалось, что члены Правительства коллегиально ответст вен - ны за решения, принимаемые Правительством, даже если они не голосо- вали за их принятие, но не заявили незамедлительно о своем несогласии; 11) введено судопроизводство с участием присяжных заседателей; 12) изменен порядок формирования Высшего Судебного Совета, кото- рый ранее возглавлял Глава государства. Вместо этого предусмотрено, что ВСС возглавляет Председатель, наз начаемый Президентом Респуб- лики; 13) установлено полномочие Главы государства определять порядок назначения или избрания на должность акимов иных (кроме акимов областей, городов республиканского значения и столицы) администра- тивно-территориальных единиц; 14) определен порядок принятия изменений в Конституцию в случае отклонения Президентом предложения Парламента о вынесении на рес- публиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию; 15) установлена правовая возможность сокращения срока полномочий Президента страны, установленного решением, при нятым на респуб- ли канском референдуме 29 апреля 1995 года (то есть до 1 декабря 2000 года). Таким образом очевидно, что многие нормы конституционных преоб- разований 1998 года были также связаны с корректировкой отдельных компонентов госу дар ственно-властного механизма, что вполне законо- мерно для началь ных этапов развития казахстанской государственности. Изменения, внесенные в Конституцию в 2007 году. С учетом внесенных в 1998 году изменений действующая Конститу - ция успешно проработала до мая 2007 года, когда в Казахстане наступил новый этап конституционной рефор мы. Он был связан с тем, что в развитии 92 страны стали проис хо дить существенные системные изменения, ставшие предпосылкой для нового этапа конституционной модернизации. И на этом общественно-политическом фоне 16 мая 2007 года Нурсултан Абишевич Назарбаев на совместном заседании обеих Палат Парламента вновь обна родовал и предложил Пар ламенту целый пакет поправок к дей- ствующей Конституции Рес публики. В отличие от конституционных изменений 1998 года, дан ная реформа была гораздо более масштабной. Хотя при этом вектор ее был в целом кон- цеп туально таким же – дальнейшая поэтапная демократизация обществен- ного и государственного устройства, в том числе за счет расширения полномочий и повыше ния роли Парламента, усиления самостоятель ности и ответ ст венности Правительства. В организационном плане, конституционная реформа была проведена на базе рекомендаций созданной Елбасы Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ, аккумулированных впоследствии рабочей группой из числа авторитет - ных казахстанских юристов по разработке изменений и дополнений в Основной Закон. Таким образом, после всестороннего и тщательного обсуждения 18 мая 2007 года Парламентом в итоге был принят, а 21 мая 2007 года – уже после подписи Президента вступил в силу Закон «О внесении изме- нений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». В рамках данной конституционной реформы изменения коснулись в общей сложности 40 статей Конституции страны, которые сводились в том числе к следующему: 1) определен статус Астаны, как столицы Казахстана; 2) исключен запрет на слияние общественных и государственных институтов, а также на государственное финансирование общественных объединений; 3) установлены пределы применения смертной казни, которая может быть назначена только за совершение террористических преступлений, сопряженных с гибелью людей, а также за особо тяжкие преступления, совершенные в военное время; 4) полномочия по санкционированию ареста и содержания под стра - жей переданы от прокуратуры суду. При этом без санкции суда лицо может быть задержано на срок не более семидесяти двух часов; 5) срок полномочий Президента сокращен с 7 до 5 лет. В этой связи в новой статье 94-1 Конституции урегулирован вопрос исчисления срока полномочий действующего Президента; 93 6) скорректированы некоторые требования, предъявляемые к Прези- денту Рес публики; 7) исключено ограничение (более 2-х раз подряд) на право баллотиро- ваться в Президенты для Первого Президента Казах ста на; 8) введен ценз оседлости для кандидатов в депутаты Пар ламента, который составил 10 лет; 9) исключена норма, ограничивающая право Президента на деятель- ность в политической партии в период осуществления президент ских полномочий; 10) с 15-ти рабочих дней до одного месяца увеличен срок подписания Главой государства принятого Парламентом закона; 11) изменен порядок назначения Премьер-Министра (сог ласие на назначение дается теперь Мажилисом Парламента и после консультаций с фракциями политических партий, а не всем Парламентом) и членов Правительства (Глава государства самостоятельно, без представления Премьер-Министра, наз начает министров иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции). При этом установлено, что перед вновь избранным Мажилисом Парламента Правительство ставит воп рос о доверии; 12) установлено, что Председатель Национального Банка назначается на должность с согласия Сената, а не всего Пар ламента, как это было ранее; 13) изменен порядок формирования Конституционного Совета и Центризбиркома, при котором Председатель и два члена этих двух струк тур назначаются Главой государства, а по два их члена – назна - чаются Палатами Парламента; 14) закреплен конституционный статус Ассамблеи народа Казахстана; 15) установлено, что статус и полномочия Первого Прези дента Казах- стана определяются Конституцией и конститу ционным законом; 16) с 7 до 15 увеличено число назначаемых Главой госу дарства депу- татов Сената. Такое назначение производится с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества; 17) изменен порядок формирования Мажилиса (98 депутатов изби - раются по партийным спискам, а 9 депутатов изби раются Ассамблеей народа Казахстана) и увеличена численность его депутатов (с 77 до 107). При этом установлено, что порядок избрания депутатов Мажилиса опре- деляется конституционным законом; 94 18) в связи с переходом на пропорциональную систему вы боро в исключена норма о том, что депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом; 19) скорректированы основания прекращения полномочий депутатов Парламента; 20) изменен порядок принятия конституционных законов и утверж де- ния республиканского бюджета, рассмотрения возражений Президента по законам или отдельным их статьям, а также проявления инициативы о назначении референдума – то есть в раздельном заседании Палат Пар ламента путем последовательного рассмотрения сначала в Мажилисе, а затем в Сенате, а не на совместном заседании Парламента – как было ранее; 21) установлено право Президента досрочно прекратить полномочия маслихата с исключением такого права у Сената Парламента; 22) установлено, что Сенат выполняет функции Парламента по при- нятию законов в период временного отсутствия Мажилиса; 23) в прежней (до 2007 года) редакции Конституции вотум недоверия мог быть выражен большинством не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента, если Парламент: пов- торно отклонял Правительства; если имелась инициатива не менее чем 1/5 от общего числа депутатов Парламента, а также при постановке Премьер- Ми нистром вопроса о доверии Правительству в связи с непри ня тием Парламентом внесенного Правительством законопроекта. Тепер ь же не- утверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении респуб- ликанского бюджета означа ет вотум недоверия Правительству. Также предусмотрено, что вотум недоверия Правительству может выра жаться не только всем Парламентом, но и Мажилисом самостоя тельно; 24) Президент наделен правом законодательной инициа тивы, а также правом роспуска Мажилиса, а не только всего Парламента; 25) установлено, что Правительство в своей деятельности ответственно перед Президентом, а в случаях, предусмотренных Конституцией, – перед Мажилисом Парламента и Пар ламентом; 26) к ведению Конституционного Совета отнесено рассмот рение на соответствие Конституции Республики принятых Парламентом и его Палатами постановлений; 27) скорректированы нормы, регламентирующие деятельность судеб - ной системы. Так, Высшему Судебному Совету переданы функции упраздненной квалификационной колле гии юстиции. Этот же орган наде лен полномочием на конкурсной основе осуществлять отбор на долж ности судей. Изме нен порядок назначения председателей коллегий 95 Верховного Суда, которые теперь наделяются соответствующими полно- мочиями согласно конституционному закону; 28) исключена статья, на основании которой дознание и предваритель- ное следствие были отделены от суда и проку ратуры; 29) с 4-х до 5-ти лет увеличен срок полномочий маслихатов; 30) установлено, что акимы областей, городов республиканского зна- чения и столицы назначаются Президентом с согласия соответствую - щего маслихата. Кроме того, маслихаты вправе выразить вотум недове - рия акиму; 31) установлено, что маслихаты являются, в том числе, органами мест- ного самоуправления. Таким образом, маслихаты стали основой мест - ного самоуправления, которым, в соответствии со специальным законом, может быть делегировано осуществление государственных функций; 32) установлено, что изменения и дополнения в Консти туцию, выне- сенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республикан- ского значения и столицы. После внесения данных изменений в Конституцию был приня т пакет поправок в соответствующие конституционные законы, в том числе «О Президенте Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правительстве Республики Казахстан», «О выборах в Республике Казахстан». Конституционная реформа, осуществленная по инициативе Главы госу- дарства в 2007 году, уточнила ряд важных пара метров президентской формы правления в Казахстане, усовершенствовала порядок формиро- ва ния отдельных государственных институтов, уточнила механизмы взаимо действия ветвей власти (особенно Парламента и Правительства), значительно укрепила роль политических партий в формировании институтов государственной власти, в целом повысила эффективность государственного механизма. В таком виде, почти без изменений, конституционное уст ройство страны просуществовало более 10 лет. |