лекции Основы ГМУ. лекции. Тема Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности
 Скачать 296.2 Kb.
|
|
Тема 2. Государство как субъект управления общественными процессами Государство, как универсальная организация общества существует не одно тысячелетие. В философской и политической литературе понятие «государство» употребляется в нескольких значениях – страна, общество. Традиционным и наиболее распространенным определением государства является следующее – это «универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет». Признаки государства показывают его как многогранное социальное образование (рис. 1).  Рис.1 Признаки государства С точки зрения взаимоотношений государства, общества и личности выделяют пять основных этапов эволюции государства. Это традиционное государство, конституционно-демократическое государство, правовое государство, социальное государство, маркетинговая модель государства. Традиционное государство – это государство доиндустриального периода, где общество подчинено государству, при абсолютном суверенитете власти. При этом типе государственного развития отсутствует профессиональная бюрократия в управлении государством. Конституционно-демократическое государство имеет ограничитель государственной власти в виде законов (конституцию), гарантирует и охраняет права граждан. Суверенитет народа обеспечивается парламентаризмом. На этой стадии развития государственности формируется гражданское общество, формы диалога между властью и обществом. Правовое государство базируется на правовой форме организации и деятельности власти и взаимодействия с обществом. Появление правового государства возможно только в условиях развитого гражданского общества. В учебной литературе выделяют следующие признаки правового государства: верховенство правового закона, обеспечение прав и свобод личности, организация государственной власти на основе принципа разделения властей, правовая форма взаимоотношений (взаимность прав, обязанностей и ответственности) индивида, общества и государства. Формирование правового государства одновременно должно происходить на трех уровнях – личном, общественном и государственном. На государственном уровне разрабатываются конституционные законы по всем сферам жизнедеятельности общества. На общественном уровне легитимизируются обществом принятые законы и признается обязательность их исполнения обществом. На уровне индивида исполняются сформированные демократические традиции, нравственные нормы поведения в обществе, сформированные законодательством страны. Правовое государство и гражданское общество формируются единым процессом на длительном историческом отрезке времени. Социальное государство является более высокой формой развития правового государства. Данное понятие вошло в теорию государственного управления с середины ХХ в., для обозначения современного государства, демократического типа, со стабильно развитой экономикой. Провозглашение равенства прав граждан не всегда находить реальное воплощение в правовом государстве, превращая конституционные права в формальные. Концепция социального государства или «государства всеобщего благоденствия» заключается в обеспечении каждому гражданину достойных условий существования, социальной защищенности, т.е. сближение условий существования и жизненных шансов для самореализации личности. Государственная политика социального государства направлена на создание государственной системы социального страхования, социального обеспечения и социальной поддержки малоимущих граждан, системы бесплатного здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, системы решения социальных конфликтов через социальное партнерство. Классическим примером социального государства является шведская модель. Начало формирования государственной социальной политики в Швеции произошло в конце 30-х гг. прошлого столетия. Маркетинговая модель государства рассматривает государство как некую административную структуру, действующую не по методам властно-директивного управления, а согласно логике рыночных отношений. Гражданское общество выступает в роли клиента, получающего услуги, а государство выступает в роли сервисного центра, оказывающего эти услуги. Кроме исторических этапов развития государственности, существуют и другие признаки классификации государств. По отношению к религии. государства могут быть светскими и религиозными. По Конституции РФ Россия провозглашена светским государством. Это означает, что ни один вид религии не является официальной государственной религией, ни один вид религии не признается обязательным или предпочтительным. Религиозные организации не вправе оказывать влияние на государственный строй, деятельность государственных органов и должностных лиц. В религиозном государстве провозглашается государственная религия, и, церковь является конституционно-правовым институтом официальной организации государства. Государство финансирует данную церковь, принимает участие в назначении священников, признает за ней право на исполнение некоторых государственных функций, утверждает акты, регулирующие деятельность церкви. Исторические этапы развития государства и отношение к религии влияют на способы формирования и организации государственной власти. В мировом сообществе сложились две формы правления государством, т.е. формы организации государственной власти – монархия и республика. Монархия предусматривает единовластие, когда власть сосредоточена в руках монарха полностью или частично. Отличительными чертами монархии можно определить: существование единоличного главы государства, обладающего всей полнотой безраздельной власти, полученной в порядке наследования по родству; бессрочность правления, неприкосновенность и неподсудность личности. Монархии подразделяются на два типа (рис. 2).  Рис.2 Типы монархии В рабовладельческих и феодальных обществах правитель имел неограниченные права, распоряжался единолично государственной бюрократией и сам осуществлял карательные функции. Расцвет абсолютной монархии приходится в России на ХVIII–ХIХ вв. Буржуазные революции в Европе, а затем и в России ввели конституционные ограничения абсолютных монархий. Конституционные монархии по-разному ограничили права монархов. Дуалистическая монархия оставила за монархом полномочия по руководству и формированию исполнительной власти. Функции парламента – формальны. В России, в начале ХХ в., монарх формировал правительство, которое было не подотчетно ни Государственному Совету, ни Государственной Думе. При парламентской монархии права монарха ограничены более сильно. Он является номинальной главой государства, назначает главу правительства и министров, но они подотчетны парламенту. Все нормативные акты, исходящие от монарха, должны быть одобрены членами кабинета министров. В парламентской монархии глава государства постепенно приобретает роль номинального правителя. Государством управляют специально подготовленные служащие, поскольку развитие общества идет намного быстрее, чем при укладах, когда существовала в основном абсолютная монархия. В отличие от монархии, в республике все высшие органы государственной власти избираются или формируются национальными представительными учреждениями. В зависимости от роли высших государственных органов в управлении государством различают несколько видов республиканского правления (рис. 3).  Рис.3. Виды республиканского правления Парламентская республика впервые появилась в Европе с середины ХIХ в. При этой форме правления парламент занимает ведущую место. Он формирует судебную и исполнительную власть, которая ему подотчетна. Парламент определяет политической строй государства. Парламент определяет главу государства, который не избирается всенародно. Глава государства может досрочно распустить одну из палат парламента. Парламентской республике присущ дуализм исполнительной власти, т.е. существует и глава государства, и глава правительства. Парламентарии управляют государством в Италии, Германии, Швеции, Австрии и др. Форма правления государством – президентская республика появилось значительно позже парламентской республики. При данной форме правления представительные органы государственной власти играют не доминирующую роль. Президент избирается всем народом, является и главой государства, и главой правительства, он не может распустить парламент, а парламент не вправе сменить правительство. Эта форма правления государством присутствует в США, Мексике, Сирии и др. Сравнивая особенности этих двух форм республиканского правления, можно отметить, что обе формы имеют положительные и отрицательные стороны. В парламентской республике наиболее полно реализуются принципы демократии, но существует риск нестабильности исполнительной власти. В президентской республике народ играет ведущую роль в выборе президента и представительной власти, но нарушается баланс ветвей власти пользу президента, поскольку правительство не назначается и не может быть отозвано парламентом. Это может привести к возникновению авторитарных тенденций, особенно при неустойчивом политическом режиме. Сочетает элементы обеих республиканских форм правления смешанная республика. При этой форме правления стремятся создать стабильное правительство, независимое от политических направлений. Правительство двойного подчинения – президенту и парламенту. К основным чертам смешанной республики обычно относят: - президент является главой государства, но не является главой правительства; - наличие института премьер-министра; - правительство двойной ответственности; - возможность досрочного роспуска одной из палат парламента; - глава государства избирается всенародно. Смешанные республики существуют во Франции, Швейцарии, Польше, Чехии, России, Украине и др. В международной практике встречаются такие государства, где в государственном управлении сочетаются черты монархического и республиканского правления. В Малайзии главой государства является монарх, но его избирают на пять лет совещанием представителей монархических штатов федерации. Немаловажным фактором при формировании государственной власти является территориально политическое устройство. Различают три основные формы государственного устройства: унитарное государство, федеративное государство и конфедерация. Унитарное государство – это единое централизованное государство, не разделенное на самоуправляющиеся единицы. Для данной формы государственного устройства характерна государственная территория, разделенная по административному признаку, единая конституция, единая система высших органов государственной власти, единые системы права, налоговая и валютная системы, единое гражданство, единый государственный бюджет. Административные единицы в унитарном государстве не имеют политической самостоятельности и контролируются в своей деятельности центральными органами государственной власти. Почти все современные государства являются унитарными. Федеративное государство (федерация) – это союзное государство. Входящие в него субъекты федерации имеют юридическую и политическую самостоятельность и могут иметь свое административно-территориальное деление. Все субъекты федерации имеют равные права, свои конституции или уставы, свое законодательство, систему законодательных и исполнительных органов, но не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из федерации, законодательные акты субъектов не должны противоречить федеральным законам, порядок создания органов власти субъекта определяется федеральной Конституцией. В федерации допускается двойное гражданство. В федеративном государстве обычно двухпалатный федеративный парламент, верхняя палата которого формируется на основе территориального или национально-территориального представительства, а нижняя палата избирается по избирательным округам. Различают несколько видов федерации: по однородному принципу деления (штат, земля, кантон и др.); государственно-территориальные образования и автономии (Канада, Испания); административно-территориальные и национально-территориальные образования (Россия). Конфедерация – это межгосударственный союз, созданный на основе подписания международных договоров и проводящий общую согласованную международную политику. Конфедерация не имеет единой территории, поскольку территории принадлежат входящим в нее государствам. У конфедерации нет единой армии, валюты, гражданства, государственных органов власти, правовой и судебной системы. Члены конфедерации равноправны и могут выйти из ее состава. Финансовые ресурсы конфедерации формируются за счет членских взносов государств союза. Поскольку конфедерация служит формой достижения общих интересов в экономических, военных, социальных и других вопросов жизнедеятельности отдельных государств, то она может быть переходным этапом к образованию федерации и наоборот. Примером может служить Швейцария, которая именуется конфедерацией. Для построения структуры системы государственного управления важно обращать внимание и на существующий государственный режим. В научной литературе часто отождествляют государственный режим с политическим. Политический режим определяет, каким способом образуются высшие органы государственного управления, участие в этом процессе населения и политических партий и движений, а государственный режим – способы и методы, применяемые в практике государственного управления. Сравнительная характеристика политических режимов дана в табл. 1. Таблица 1 Сравнительная характеристика политических режимов  В научной и учебной литературе рассматриваются разновидности политических режимов, существующие в практике функционирования государств, но это скорее вопросы не устройства системы государственного управления, а политологии. Государство, на каком бы этапе эволюции не находилось, какую бы форму правления и политический режим не имело, оно осуществляет организующее и регулирующее воздействие на общество. Это достигается выполнением государством ряда общественных функций, позволяющих управлять общественными процессами. Эти функции носят общественный характер и реализуются в интересах всего общества. Первой такой функцией можно назвать обеспечение и соблюдение общих интересов в государстве. Проводимая государственная политика должна объединить интересы различных социальных групп населения в политической, экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества. Второй общественной функцией государства является установление общих правил распределения общественной собственности и социальных благ и гарантий. Государство осуществляет социально-политический арбитраж в решении национальных, религиозных, классовых споров и ищет формы разрешения и предотвращения конфликтов. К третьей общественной функции государства можно отнести легитимное право на применение насилия. Это введение чрезвычайных положений, запрещение деятельности экстремистских организаций, политических партий и движений, уголовное, административное наказание, применение имущественных и других видов санкций. Общественные функции государства не охватывают весь спектр вопросов, решаемых им. В каждой сфере жизнедеятельности общества требуется государственное вмешательство, чтобы определить правила ее функционирования. Потому выполняемые государственные функции по общей теории менеджмента можно подразделить на внутренние функции государства и внешние функции государства. Внутренние функции государства отражают деятельность государственных органов по управлению внутренней жизнедеятельностью общества, а внешние функции отражают деятельность государственных органов по управлению на международном уровне. Схематично внутренние и внешние функции государства отражены на рис.4.  Рис.4. Внутренние и внешние функции государства Выполняемые государством функции определяют структуру системы государственного управления, т.е. по существу являются функциями государственного управления. Таким образом, государство, исполняя возложенные на него обществом функции – общественные, внутренние и внешние управляет процессами, происходящими в общественной жизни. Для этих целей государство, как субъект управления, использует государственный аппарат (систему органов государственного управления), средства и методы государственного воздействия на общество. Тема 3. Механизмы взаимодействия государства и общества Рассматривая государственное управление, как процесс воздействия субъекта управления на объект, для достижения социально-значимых результатов, с использованием властных полномочий, мы осуществляем его с помощью средств и методов, характерных для этой системы. Органы государственного управления регулируют происходящие социальные процессы, общественные отношения, которые возникают в обществе в результате взаимосвязи и взаимозависимости «человек – общество – государство – человек». Каждый человек взаимодействует с обществом и государством, в свою очередь, государство оказывает влияние на общество и человека. Уровень эффективности государственного управления зависит от состояния развития общества. Еще Платон отмечал, что «…государства таковы, каковы люди: они произрастают из человеческих характеров». Каждое государство формирует механизм взаимодействия человека с обществом и государственной властью. Поскольку этот механизм распространяется на социум, или все общество, то он определяется как социальный механизм. Особенностями социального механизма государственного управления выступают: приоритет общественных интересов над частными и личностными, соблюдение взаимных обязательств участников отношений, ответственность сторон процесса взаимодействия. Важной составляющей частью социального механизма государственного управления является политическая воля. Отсутствие этого компонента может привести к дезорганизации государственного аппарата, а в сложной политической или экономической обстановке – к кризису. Наиболее значимым инструментом социального механизма государственного управления является система представительства интересов. Она позволяет корректировать государственные решения, учитывать интересы различных социальных групп населения, сохранять баланс интересов в обществе. Выделяются следующие виды социальных интересов: общественные, государственные, региональные, национальные, профессиональные, корпоративные, частные. У каждого вида интересов имеются организации их представляющие. Система представительства интересов в государственном управлении включат две дополняющие друг друга системы: - политическое представительство, т.е. участие человека в общественной жизни; - функциональное представительство, т.е. через специализированные организации, какой-либо социальной группы. Способы представительства интересов – законодательный, обращение в органы исполнительной власти, через партийные и другие общественные организации, лоббирование. Лоббирование интересов – еще одна часть социального механизма государственного управления. В России еще не сформирована правовая основа лоббизма и поэтому воспринимается этот процесс только с отрицательных позиций. Частью социального механизма государственного управления являются и социально-коммуникативные отношения, т. е. связи с общественностью. Связи с общественностью в системе государственного управления – это целенаправленное взаимодействие структур государственного аппарата с гражданами и общественными институтами, которое можно определить как реализуемую ими информационно-коммуникативную функцию публичной власти и управления, позволяющую оценивать отношения различных кругов общественности к тем или иным решениям и действиям, идентифицировать провозглашаемую и реально проводимую политику, соотносить реализуемые программы с общественными интересами, формировать массовые представления по каким либо проблемам для обретения общественного понимания, поддержки принятия и выполнения, соответствующих мер. Связи с общественностью в государственном управлении строятся на основе анализа и регулирования общественного мнения. Общественное мнение – «тип массового общественного сознания, состояние которого выражается в совокупности представлений и оценочных суждений по общезначимым проблемам». Общественное мнение формируется на базе получаемой информации, как от органов государственной власти, так и полученных сведений из других источников. Поэтому важно управлять информационным обменом между общественностью и государственными органами. Все виды коммуникаций подразделяют по принципам получения информации: - внешние – обращение Президента к народу, пресс-релиз в СМИ, правительственное сообщение и др.; - внутренние – совещания сотрудников, информационный бюллетень, селекторное совещание и др.; - горизонтальные – обмен информацией между лицами равного статуса; - вертикальные – обмен информацией между вышестоящим уровнем управления и нижестоящим; - вербальные (речевые) – публичные выступления, текстовые сообщения для передачи по радио и телевидению; - невербальные (неречевые) – жесты, мимика, внешний вид, окружающая обстановка, переговоры, круглые столы и др. Изучение общественного мнения и его формирование осуществляется следующими методами: - информированность общественности о деятельности органов государственного и муниципального управления; - мониторинг общественного мнения; - анализ и прогнозирование общественно-политических процессов; - гражданское просвещение и формирование гражданской позиции; - формирование положительного имиджа органов государственного и муниципального управления. Государственного служащего часто обозначают как бюрократа. Бюрократия (власть канцелярии, господство аппарата управления) – явление присущее любой политической системе. Еще в начале ХХ в. М.Вебер разработал теорию рациональной бюрократии. Характерными чертами бюрократического управления являются: - регламентированность. Функции работника и организации четко закреплены нормативно-правовыми актами, действия ограничены правилами и инструкциями; - иерархичность. Каждое должностное лицо имеет строго определенную компетенцию и ответственен за свою деятельность перед вышестоящим уровнем управления; - отстраненность от владения средствами управления. Государственные и муниципальные служащие для исполнения функций управления используют средства организации, а не личную собственность; - постоянство. Государственная и муниципальная должность является постоянным занятием работника по найму, с фиксированной заработной платой, перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки – с гарантированной пенсией; - опытность и безличность. Должностные лица назначаются с учетом их профессиональных качеств. Теория бюрократии рассматривает как отрицательные, так и положительные стороны ее проявления. Взаимодействие государства и общества направлено на предотвращение конфликтов государственно-административной сфере. Государственная власть призвана согласовывать интересы различных социальных групп и государственных институтов. Отсюда и многообразие различных видов конфликтов. Государственно-административные конфликты могут возникнуть: - между государством и обществом; - между ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной); - между государством и политической системой (политическими партиями); - между государственной системой и оппозицией - между государством и личностью. Государственно-административные конфликты, не урегулированные своевременно, могут привести к кризису. Различают несколько видов кризисов. Политический кризис – переломное состояние политической системы общества, усиление политической напряженности и нестабильности в результате изменения соотношения сил в правительстве, парламенте, общественных настроений. Конституционный кризис – ослабление государственности, конституционного строя. Правительственный кризис – не выполнение частью министров согласованной и одобренной парламентом программы. Парламентский кризис – длительное отсутствие большинства депутатов при решении важных вопросов и острая конфронтация парламентских фракций. В системе государственного управления сложились и применяются различные формы и способы разрешения конфликтов в государственно-административной сфере. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами разрешаются с помощью рычагов вертикального давления. Путем реорганизации административных структур и кадровых перемещений. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного сектора разрешаются с помощью совершенствования стиля деятельности государственных институтов через законотворческий процесс, использование судебных инстанций, создание коалиций для решения конкретных задач. Конфликты между государственными органами и другими звеньями управления разрешаются путем длительных многоступенчатых переговоров с заинтересованными ведомствами. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней управления разрешаются предметной регламентацией компетенции органов власти и в судебном порядке. Реализация социального механизма государственного управления способствует успешному проведению государственной политики. |