лекции Основы ГМУ. лекции. Тема Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности
 Скачать 296.2 Kb.
|
|
Тема 4. Государственное управление и государственная власть. Государственная политика Государственное управление – это процесс целенаправленного воздействия субъекта на объект управления для получения конкретных результатов с использованием властных полномочий. Государственная власть – система деятельности народа и созданных ими органов по осуществлению публичных прав, свобод, возложенных на них полномочий и обязанностей по качественному обеспечению жизнедеятельности общества. Основные признаки развитости государственной власти: - публичное признание, обеспечение прав и свобод человека; - правовой характер ее формирования, преемственность и стабильность; - правовое закрепление структуры и системы государственной власти, ее полномочий и ответственности; - соответствие государственной власти правовой культуре общества. Выделяются первичные субъекты государственной власти и вторичные субъекты государственной власти. Первичные субъекты государственной власти – это народ, различные социальные группы населения, легитимные представители общественности. Они осуществляют учредительные функции государственной власти, т.е. создают ее. Вторичные субъекты государственной власти – это глава государства, органы государственной власти, их структурные подразделения, осуществляющие государственно-властные полномочия и государственные функции. К ним относятся законодательная, исполнительная и судебная ветвь власти, а также органы особой компетенции. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления представляет собой систему правовых отношений между различными ветвями власти, для осуществления ими практического воздействия на различные сферы жизнедеятельности общества, предоставления гражданам прав и свобод, преемственного развития общественной системы. Взаимодействие государственной власти и государственного управления осуществляется через нормативную юридическую систему – право и закон. Единство государственной власти обеспечивается: иерархией ее построения, приоритетом одной из ветвей власти и созданием системы противовесов между разделенными ветвями власти. Для обеспечения единства государственной власти важны конституционные основы ее закрепления. Государственная политика – это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем путем реализации мероприятий для решения общественных целей развития общества. Государственная политика должна быть открытой и ориентированной на конкретные результаты. Государственная политика определяет план действий государственных органов по: - защите граждан, их жизни, здоровья и собственности; - обеспечению социальной активности и социальной защищенности; - созданию условий для зарабатывания средств к проживают при производстве товаров и услуг. Формирование и реализация государственной политики осуществляются в четыре этапа (политический цикл). 1 этап – определение общественных проблем и целей политики. Результат его реализации – определение целей и задач, установление критериев их достижения и органов государственного управления, ответственных за реализацию. 2 этап – разработка и легитимация политики. Результат его реализации – принятие официального государственного нормативно-правового акта о государственной политики. 3 этап – реализация государственной политики и мониторинг показателей. Результат его реализации – реализация намеченных планов и мероприятий и контроль за выполнением индикаторов намеченных целей и задач. 4 этап – оценка и регулирование политики. Результат его реализации – определение результативности и эффективности проведенной политики и корректировка плана мероприятий по ее реализации на следующий период. Существует несколько моделей формирования государственной политики – «сверху – вниз», «снизу – вверх» и «смешанная». Государственная политика бывает различных видов: экономическая, социальная, экологическая, военная, аграрная, демографическая, иностранная, правовая, научная, внешнеполитическая и др. Государственную политику можно классифицировать не только по сфере влияния, но и по установлению отношений между сторонами, участвующими в ее формировании и реализации. Выделяют следующие виды государственной политики: распределительная, перераспределительная, регулирующая, административно-правовая, стратегическая, антикризисная. Распределительная политика характеризует действия властей по распределению материальных благ и льгот среди различных групп населения и видов жизнеобеспечения. Перераспределительная политика характеризуется тем, что применение косвенных методов (тарифы, налоги, трансферты и др.) материальные блага и льготы передаются от одной социальной группы населения другой. Регулирующая политика означает действия органов власти по регулированию различных видов деятельности – экономики, внутренний и внешний рынки и т.п. Административно-правовая политика поддерживает функционирование государственных органов и связана с нормотворческой деятельностью. Стратегическая политика обеспечивает взаимоотношения с зарубежными государствами и оборону страны. Антикризисная политика проводится государственными органами в случае чрезвычайных ситуаций, требующих дополнительных действий. Основные черты, которым должна соответствовать государственная политика: - пользоваться доверием населения; - иметь комплексный характер, рассматривая при решении проблемы взаимосвязь ее с другими аспектами; - своевременно реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; - быть эффективной и результативной. Государственная политика разрабатывается на нескольких уровнях управления: макроуровень (масштаб страны и межстрановые проблемы), метауровень (различные сферы и направления деятельности), микроуровень (решение локальных проблем). Факторы, влияющие на формирование государственной политики – внешние и внутренние. Внешние факторы – экономическая система, социальная система, политическая система и правовая культура, развитие науки, технологий, инновационная политика, международная система сотрудничества. Внутренние факторы – политические (СМИ, политические партии, группы интересов, общественное мнение), экономические (государственные программы, бюджетная наполняемость), институциональные (действия различных ветвей власти), социальные (этические нормы, национальная культура), технологические (инновационные и информационные технологии, развитие сферы услуг). Процесс анализа, определения и постановки проблемы государственной политики состоит из нескольких этапов (рис. 5).  Важность и серьезность проблемы для общества - затрагивает событие (явление) или интересы общества и власти  - определение организаций или групп, регулирующих ресурсы, влияющие на проблему Определение уровня внимания со стороны населения по решению проблемы - степень участия организаций и групп в процессе разработки государственной политики - структура политического и функционального процесса решения проблемы Наличие различных вариантов решения проблемы - какие возможны действия в государственной политике по решению проблемы - критерии выбора альтернатив государственной политики Рис. 5. Процесс анализа, определения и постановки проблемы государственной политики Критерии выбора альтернатив государственной политики: экономические, социальные, политические, технические показатели, показатели результативности и эффективности. При разработке государственной политики учитываются риски ее выполнения. Предпосылки возникновения рисков – отсутствие информации, отсутствие контроля, недостаток времени. По степени угрозы невыполнения государственной политики различают приемлемый уровень риска, критический уровень риска и катастрофический уровень риска. Механизм реализации государственной политики включает совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение запланированных мероприятий по достижению поставленных целей и задач. Процесс реализации государственной политики заключается в разработке, реализации и оценке государственных программ по данному виду деятельности. Оценка государственной политики должна осуществляться постоянно, как в ходе ее реализации, так и по завершению государственной программы. Она может проходить в несколько этапов и по различным периодам времени. Выделяют: оценку процесса реализации, оценку результатов, оценку последствий, оценку экономической эффективности. Тема 5. Государственное управление как процесс принятия и исполнения решений Деятельность управленческих кадров в государственно-административной сфере заключается в принятии управленческих решений с использованием государственной информации в области внешнеполитической, экономической, политической, социально-культурной, экологической и др. сферах деятельности. Информационное обеспечение органов государственной власти состоит в получении исходных данных обработанной информации, на основе которой принимается управленческое решение. Получение информации и информационного обеспечения учитывают информационную потребность органов государственной власти и внедрение новых информационных технологий. Основные функции информационных технологий в органах государственного управления: - качественное преобразование информации; - обеспечение лица, принимающего управленческие решения достоверной и своевременной информацией; - сочетание полученной объективной информации и интуиции, личного опыта. Основу информационного обеспечения составляют информационные ресурсы, т.е. документы на бумажных носителях, документы на электронных носителях. Поэтому важным фактором информационного обеспечения органов государственной власти является разработка информационных систем, обеспечения информационными ресурсами и развитие средств коммуникации. Коммуникации – это общение, передача информации от человека к человеку, различные формы связи. Используя современные виды связи, орган государственной власти готовит управленческое решение. Государственное управленческое решение это осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Государственное управленческое решение – это властная воля государства, исполнение которой обязательно для членов общества. Государственные решения бывают политическими и административными. Политические государственные решения принимаются по наиболее важным вопросам высшими органами государственной власти (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ). Это первичный уровень государственных решений. Административные государственные решения производны от политических, являются вторым уровнем и имеют обезличенный характер (готовятся большим количеством сотрудников). Государственные решения имеют юридическую силу, т.е. обязательны к исполнению положений, содержащихся в официальном документе. Государственные решения принимаются в форме нормативно-правовых актов, и устанавливают, изменяют или отменяют существующие нормы права (установленные государством правила). Государственным решениям присущи следующие свойства – юридическая значимость (оформление нормативно-правовым актом), директивность и обязательность, властность, организующая роль, наличие системы правил. При подготовке государственных управленческих решений учитывают: наличие субъекта и объекта воздействия; информацию о текущем положении дел и что должно быть сделано; цель и критерии достижения, сроки исполнения; время действия. Виды государственных управленческих решений: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, решения. В зависимости от уровня государственной власти (федеральная или региональная) и принадлежности к ветви власти, органы государственного управления имеют право принимать определенный вид государственного решения. Государственные решения по форме принятия могут быть правовыми и не правовыми. Правовыми государственные решения считаются, если их невыполнение влечет юридические последствия. Они издаются в виде правовых актов, правовых договоров и иных актов, закрепляющих юридическую необходимость выполнения значимых мероприятий. Не правовые государственные решения в основном содержат оформление организационных мероприятий (решение совещаний, разработка государственных программ, методические рекомендации, акты проверок, статистическая отчетность). Подготовка государственных управленческих решений осуществляется по общим правилам подготовки служебных документов, действующих в каждом органе государственной власти. Разработка государственных решений должна отвечать следующим принципам: это результат выбора между несколькими вариантами, этот выбор влияет на субъект управления и воспринимается им к обязательному исполнению. Процесс принятия государственного решения предусматривает: - лицо, принимающее решение наделено необходимыми полномочиями и несет за него ответственность; - управляемые факторы в рамках полномочий лица, принимающего решение; - неуправляемые факторы – необходимые действия, зависящие от других лиц или органов государственной власти; - ограничения по управляемым и неуправляемым факторам; - критерии для оценки альтернативных вариантов; - принципы и методы выбора решения; - возможности и риски реализации выбранного или принятого решения. Г.Саймон предложил простейшую базовую модель принятия решений: - обдумывание; - проектирование вариантов решения; - выбор. В процедуре принятия государственных решений выделяют три этапа: подготовку, принятие и выполнение решений. Этап подготовки государственного решения предусматривает – выявление проблемы, проектирование и согласования формы принимаемого решения, время и последовательность действий написания и согласования решения, проверки решения на противоречивость с ранее принятыми и, согласованность действий органов исполнительной власти. Этап принятия (согласования и оформления) состоит: подготовки проектов нормативных актов, наличия утвержденных правил внесения проектов государственных решений на рассмотрение, определение перечня лиц или государственных органов, которые будут согласовывать или принимать участие в обсуждении проекта государственного решения, наличие процедуры принятия государственного решения и информирования государственных органов и населения о принятых нормативно-правовых актах. Этап выполнения заключается в организаторской деятельности органов исполнительной власти, организации мониторинга и контроля за ходом выполнения государственного решения, налаживании взаимодействия и информационных каналов за ходом и результатами выполнения решения между органами государственного управления и населением. Основным средством для организации этапа выполнения государственного решения является информационно-аналитическая деятельность. Специалист – аналитик, опираясь на данные статистического и оперативного учета, организует уточнение постановки цели, выявляет органы власти или группу лиц, влияющих на ее реализацию, проводит необходимые экспертизы документа, осуществляет сбор и обработку необходимых данных для лица, принявшего государственное решение. На различных уровнях управления существуют аналитические и экспертные службы – для работы правительства РФ, парламента РФ, Президента РФ (федеральный, высший уровень), для работы финансовой и коммерческой деятельности (банки, торгово-промышленные палаты, аналитические и информационные центры, учебные заведения, некоммерческие организации и т.п.). Функции аналитических служб: - комплексный анализ социально-экономического и политического развития субъектов РФ; - расстановка политических сил в период предвыборной и выборной кампаний; - оценки принятых нормативных документов законодательной и исполнительной властью и последствия их исполнения; - проведение мониторинговых исследований политической и социальной ситуаций в субъектах РФ; - подготовка аналитических и концептуальных материалов по отдельным сферам государственного управления и международным вопросам. По результатам выполнения государственных решений определяется эффективность государственного управления. Особенностью определения эффективности государственного управления является то, что ее нельзя измерить размером получаемой прибыли, эффект может быть не только экономическим, но и социальным. Существует несколько типов оценок государственного управления – оценка процесса выполнения, оценка результатов, оценка последствий, расчеты экономической эффективности. Задачи определения эффективности государственного управления состоят в: - оценке управленческой деятельности органов государственной власти; - оценке проводимой государственной политики в сферах жизнеобеспечения населения и международной деятельности; - оценке государственных программ; - оценке последствий проводимой государственной политики и реализации государственных программ. |