лекции Основы ГМУ. лекции. Тема Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности
 Скачать 296.2 Kb.
|
|
Тема 8. Территориальная организация государственного и муниципального управления В каждом субъекте РФ выбирается высшее должностное лицо. Оно представляет интересы субъекта РФ в отношении с федеральной властью и другими субъектами РФ, подписывает региональные законы, формирует орган исполнительной власти региона, осуществляет иные полномочия. Правовой статус высшего должностного лица в национальной республике несколько отличен от правого статуса высшего должностного лица краев, областей и городов федерального значения. Так, в президентских республиках всенародно избранный глава республики одновременно возглавляет исполнительную власть (Правительство). При парламентской форме правления глава субъекта РФ является главой исполнительной власти, но при этом имеется должность председателя правительства. Назначается он с согласия парламента и ответственен и перед высшим должностным лицом субъекта РФ и перед парламентом. Глава субъекта РФ назначает членов правительства и руководителей структурных подразделений исполнительной власти. При смешанной форме правления глава субъекта РФ не является главой исполнительной власти. На должность председателя правительства назначается лицо с согласия законодательного органа субъекта РФ. Правительство подотчетно главе субъекта РФ и законодательному органу субъекта РФ. В краях, областях и городах федерального значения высшее должностное лицо избирается и, может одновременно являться главой исполнительной власти или не возглавлять непосредственно исполнительную власть, а назначать ее руководителя с согласия законодательной власти региона. Законодательная ветвь власти субъектов РФ формируется ими самостоятельно, на основе регионального законодательства. Полномочия региональных органов законодательной власти определяются федеральным законом. В субъектах РФ представительная власть может существовать как законодательное собрание, городская Дума (г.Москва), областная Дума, республиканский парламент и др. Название представительного органа власти субъекта РФ определяет его правовой статус. Так, республиканские парламенты могут принимать конституции республик, а все другие – принимают Устав субъекта РФ. Характерной особенностью организации региональных органов законодательной власти является многообразие форм их функционирования. Это объясняется своеобразной моделью федерации в нашей стране. Российская Федерация была образована не традиционным путем, когда субъекты федерации передают свои полномочия добровольно центру, а «сверху». Центральная власть нормативно-правовыми актами определила субъекты федерации по смешанной модели национально-территориального деления. В результате, республики могут иметь парламенты (даже двухпалатные), свою конституцию, государственный язык и государственную символику. Края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения являются территориально-административной единицей и имеют свой Устав и законодательство. С точки зрения организационной структуры представительных органов государственной власти в субъектах РФ, то законодательно она также была не определена. И из-за того, что в субъектах РФ сложились различные формы правления, структуры региональных парламентов, также многообразны. Исследование нормативной базы субъектов РФ по формированию законодательной ветви власти подтвердило сложившуюся политическую асимметрию между национальными республиками и другими субъектами РФ. Формирование представительного органа государственной власти в национальной республике определяет выбранная форма правления. На территории Российской Федерации в национальных республиках существует президентская форма правление (Бурятия, Коми, Саха (Якутия), Чувашия), парламентская форма правления (Алтай, Карелия, Марий Эл, Удмуртия, Хакасия) и смешанная форма правления (Адыгея, Башкортостан, Мордовия, Татарстан и др.). В президентских республиках законодательные органы власти практически лишены контроля над правительством. Глава национальной республики формирует исполнительную власть и подписывает принятые парламентариями законы. В парламентских республиках парламентарии имеют широкие полномочия по контролю над исполнительной властью. В национальных республиках большинство парламентов однопалатные. Двухпалатную структуру имеют парламенты Башкортостана, республики Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской республики и Карельской республики. Республиканские парламенты насчитывают более 15 наименований: государственные советы, народные, великие хуралы, верховные советы, думы, законодательные собрания и др. Численность депутатов в них колеблется (в зависимости от субъекта РФ) от 200 до 20, работающих в основном на неосвобожденной основе. В краях, областях и городах федерального значения в основном повторяется федеральная система органов государственной власти. Законодательным органом является краевая, областная дума или законодательное собрание. Численность депутатов в них колеблется в пределах 45–65 человек, работающих в основном на неосвобожденной основе. В законодательном представительном органе государственной власти субъекта РФ депутаты работают в комитетах и комиссиях. Для функционирования региональных парламентов, дум и законодательных собраний создаются аппараты государственных служащих. Партийная принадлежность депутатов может выражаться в виде создания партийных фракций. Исполнительная ветвь власти в субъектах РФ формируется субъектами самостоятельно на основе федеральных законов и общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Особенностью их организации является двухуровневая система правового регулирования исполнения полномочий (федеральные, региональные и совместного ведения). Поэтому на территории субъекта РФ взаимодействуют федеральные органы власти, органы исполнительной власти данного субъекта и муниципальные органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти. Высшим органом исполнительной власти субъекта РФ является правительство, а отраслевого управления – министерство. Система исполнительных органов регионального уровня управления включает органы, составляющие аппарат руководителя исполнительной власти, отраслевые министерства, агентства и службы и территориальные органы федеральных министерств. В целях расширения полномочий региональных органов власти и децентрализации управления государством в 2000 г. были созданы федеральные округа, объединяющие территорию нескольких субъектов РФ: - Дальневосточный (с центром в Хабаровске); - Сибирский (Новосибирск); - Уральский (Екатеринбург); - Приволжский (Нижний Новгород); - Центральный (Москва); - Южный (Ростов на-Дону); - Северо-Западный (Санкт-Петербург); - Северо-Кавказский (Пятигорск); - Крымский (Симферополь). Возглавляют федеральные округа полномочные представители Президента РФ. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, осуществлять контрольные функции. Судебная ветвь власти субъекта РФ представлена уставным судом, образуемым законодательной ветвью власти субъекта РФ. Органы особой компетенции субъекта РФ создаются по решению законодательной ветви власти субъекта РФ: уполномоченный по правам человека, счетная палата и избирательная комиссия. Кроме органов государственного управления на территории субъекта РФ функционируют органы местного самоуправления. Местное самоуправление РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах Конституции РФ, федеральных, региональных законов, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Под местным самоуправлением понимается право, и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, в рамках закона и в интересах местного населения. Отличительные признаки местного самоуправления от государственной власти: - различия в характере власти – власть подзаконная, ограниченность круга дел; - разграничение сфер компетенции; - самостоятельные источники средств; - территориально-ограниченный выборный принцип. Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ определены: - общие положения; - принципы территориальной организации местного самоуправления; - вопросы местного значения; - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; - формы осуществления населением местного самоуправления и участие населения в местном самоуправлении; - органы и должностные лица местного самоуправления; - муниципальные правовые акты; - экономическая основа местного самоуправления; - межмуниципальное сотрудничество; - ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью; - особенности организации местного самоуправления. В 1995 г. в РФ федеральным законом введен термин – муниципальное образование. Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения. К признакам муниципального образования относится: население, территория, органы местного самоуправления, местный бюджет, устав, муниципальная собственность. Система муниципальных образований представлена на рис.6.  Рис.6 Система муниципальных образований в РФ В сферу деятельности муниципальных образований относится: управление градообслуживающей сферой, управление социальной сферой, управление экономикой, управление комплексным социально-экономическим развитием. Управление градообслуживающей сферой включает вопросы: - общественной безопасности; - жилищно-коммунальный комплекс и жилищный фонд; - коммунальное хозяйство; - транспортный комплекс; - потребительский рынок; - строительство; - состояние окружающей среды. К вопросам управления социальной сферой относятся: - занятость и трудовые отношения; - жилищная политика; - образование; - культура и досуг; - физическая культура и спорт; - молодежная политика; - средства массовой информации. Управление экономикой включает: - использование земли и природных ресурсов; - муниципальное имущество; - налоговое, ценовое и тарифное регулирование; - муниципальный заказ; - муниципальные финансы; - комплексное управление экономикой; - кооперация и внешние экономические связи. Управление комплексным социально-экономическим развитием предусматривает выполнение следующих функций: - анализ, прогнозирование и планирование; - стратегическое планирование; - государственные программы; - привлечение инвестиций; - развитие поселений. Субъекты РФ являются субъектами федеративных отношений, основой которых служит Конституция РФ. Органы исполнительной власти через органы отраслевого и межотраслевого управления осуществляют управление регионом на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов государственно-властного воздействия на его жизнеобеспечение. Ориентиры системы регионального управления определены региональной политикой РФ. Основными целями региональной политики являются: - создание единого экономического пространства в РФ; - обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защищенности граждан, независимо от бюджетообеспеченности региона; - выравнивание условий социально-экономического развития регионов; охрана окружающей среды и ликвидация последствий ее загрязнения; - приоритетное развитие регионов стратегического значения; - обеспечение гарантий местного самоуправления. Предметы ведения федерации и субъектов РФ определены Конституцией РФ. Каждый субъект РФ имеет базовое двухстороннее соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти конкретного субъекта РФ. Существует также институт делегирования полномочий, при котором федеральные органы исполнительной власти (или органы исполнительной власти субъектов РФ) с согласия органов исполнительной власти субъектов РФ (или органов местного самоуправления) могут передать им осуществление части своих полномочий. Управление развитием регионов включает в себя решение следующих задач: - укрепление целостности и основ российского государства; - сглаживание в различиях социально-экономического развития субъектов РФ; - создание эффективного механизма межрегионального и федеративного взаимодействия; - формирование многоукладной экономики. Основные направления региональным развитием, осуществляемые федеральными органами государственного управления: - оказание помощи субъектам РФ в решении социальных проблем, депрессивных отраслей и регионов; - регулирование миграционных процессов, ликвидации последствий экологических катастроф; - помощь в реализации проектов национального возрождения; - ликвидации последствии безработицы и создания рабочих мест; - обеспечение минимальных социальных стандартов и социальной защиты граждан. В зарубежной практике выявлено три варианта развития территории: - государство развивает и поддерживает богатые районы, а остальные существуют за их счет (опыт США); - государство создает одинаковые условия существования населения во всех районах, регулируя уровень налогообложения, занятости, уровень жизни (опыт Германии); - государство поддерживает только слаборазвитые территории, а достаточные развиваются самостоятельно (опыт Скандинавских стран). Основными этапами управления развитием региона являются: разработка стратегии развития региона, разработка и принятие бюджета развития, исполнение бюджета развития в соответствии с государственными программами контроль, анализ и выработка предложений по корректировке стратегии, бюджета, государственных программ. Тема 9. Государственная и муниципальная служба в системе государственного управления В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлены правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной службы Российской Федерации. Государственная служба РФ признана профессиональной деятельностью граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, субъектов РФ. система государственной службы включает в себя три вида государственной службы: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. Военная служба – вид федеральной государственной службы, прохождение которой регулируется федеральными законами о прохождении военной службы. Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, прохождение которой регулируется федеральными законами о правоохранительной службе. Должности государственной службы учреждаются федеральными законами или нормативно-правовым актом субъекта РФ и подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта РФ; воинские должности; должности правоохранительной службы. Должности государственной службы подразделяются по группам и категориям, в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Перечни должностей государственной службы образуют реестр должностей государственной службы. В законе определены общие условия государственной службы – формирование кадрового состава, поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение. Выделен раздел о классных чинах, дипломатических рангах, воинских и специальных званиях. Определена система управления государственной службой. Деятельность государственных гражданских служащих регламентируется Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принятым 27.07.2004 № 79-ФЗ. Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Данным законом определено, что государственная гражданская служба Российской Федерации – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством: 1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий; 2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов; 3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы; 4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации. Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории: 1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также – подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие группы: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы. Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается Указом Президента Российской Федерации. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации составляется с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы определяются указом Президента Российской Федерации. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Законодательно установлены основные права и обязанности гражданского служащего, а также ограничения и запреты, связанные с гражданской службой. Требования к служебному поведению гражданского служащего утверждены Указом Президента РФ. На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Федеральным законом. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы осуществляется по конкурсу. Предельный возраст пребывания на гражданской службе – 60 лет. Срок испытания при поступлении на гражданскую службу устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. Нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Для гражданского служащего устанавливается пятидневная служебная неделя. Ненормированный служебный день устанавливается для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы. Гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск. Гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы иных групп, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней. Общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, не может превышать 45 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, – 40 календарных дней. Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы один раз в три года. Государственные гражданские служащие сдают квалификационный экзамен. Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы по инициативе гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы. Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат. Основные государственные гарантии гражданских служащих предусматривают пенсионное обеспечение, медицинское и социальное страхование и страхование жизни (у отдельных категорий работников), оказание материальной помощи. Финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Муниципальная служба не входит в состав государственной службы, а формируется самостоятельно. Поступление на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение, а также правовой статус муниципальных служащих определены Федеральным и региональным законодательством. |