лекции Основы ГМУ. лекции. Тема Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности
 Скачать 296.2 Kb.
|
|
Тема 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности Государственное управление как общественный (социальный) институт – исторически сложившаяся форма организации совместной жизнедеятельности людей, существование которой диктуется необходимостью удовлетворения потребности в безопасности и порядке, а также социальных, экономических, политических, культурных или иных потребностей общества Государственное управление – это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Государственное управление – разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства. 1. Субъекты целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы – приказы государственному управлению – своего рода «нервной системе» общественного организма. 2. Государственное управление опирается на властные полномочия и предоставляет собой реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью – общеобязательны. 3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) – решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, не отдельных граждан и социальных групп. 4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Эффективная организация государственного управления – основа развития любой страны. В научной и учебной литературе организация государственного управления рассматривается как общественная наука, базирующаяся на теории управления в целом, и, тесно взаимоувязанная с различными отраслями естествознания. Выделение организации государственного управления, из общей теории управления, в самостоятельный объект изучения обусловлен особенностями, характерными для организации этого процесса. Прежде всего, это связано в нашей стране с переходом в 90-х гг. ХХ в. от политического управления к государственному. В научной литературе и в практической деятельности сложились два противоположных мнения о взаимодействии политики и государственного управления. По первому подходу – государственный аппарат не должен быть политизирован. По второму подходу – государственный аппарат осуществляет определенный политический курс. При первом подходе используются механизмы конкуренции, свободного рынка и экономическое регулирование макро – экономических процессов. При втором подходе необходима жесткая централизация и администрирование в управлении. Россия, уходя от политического управления государством, в начале ХХI в. резко увеличила количество функций и решаемых задач государственными органами управления. Возникла необходимость создания системы государственного управления, соответствующей современным требованиям. Необходимость создания такой системы обосновывается потребностью реализации государственной политики по гарантированию основных социальных прав населению, по поддержанию общественного правопорядка, по обеспечению населению возможности получать доходы для своего воспроизводства. Таким образом, государственное управление имеет целевую направленность в своей деятельности – определение целей деятельности и получение максимальных результатов при минимальных затратах налогоплательщиков. Государственный аппарат является воплощением публичной власти и обеспечивает реализацию государственной политики через созданную систему административных учреждений. Все созданные государственные административные структуры не только объединены в общую систему государственного управления, но и цели и задачи каждой структуры направлены на решение общей цели развития государства и общества. Система государственного управления взаимодействует с обществом на принципах властных полномочий, выраженных в правовых формах. Деятельность органов публичной власти направлена на принятие и исполнение принятых законов и выработанной политики. Иными словами, можно сказать, что процесс государственного управления представляет собой целенаправленную деятельность органов публичной власти по реализации государственных властных полномочий на основе юридических норм. В учебной и научной литературе встречается несколько направлений изучения эффективности и организации процесса государственного управления. Каждое из направлений исследования имеет основание считаться правильным, поскольку рассматривает одну из областей государственной деятельности. Для того чтобы определить, что же является объектом оценки деятельности системы государственного управления, обратимся к истории возникновения теории государственного управления. Начало теории государственного управления принято считать с ХVII в., когда в Австрии и Германии в университетах начали читать курс «камеральных» наук, изучающих структуру административных служб, пути и средства улучшения их работы. В ХIХ в. камеральные науки пришли в упадок, и развитие теории государственного управления получило новое толкование в США. Принятый в США закон Пендлтона (1883 г.) предусматривал открытые конкурсные экзамены для претендентов на государственную службу. Для реализации этого закона Президент страны Вудро Вильсон разработал модель административной эффективности, т.е. предлагал использовать в государственном управлении методы менеджмента в бизнесе. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в государственной администрации. Предложенная модель определяла, что административный аппарат не должен вмешиваться в политику. Определяют политику и основные действия администрации законодательство и политическое руководство. Демократия предполагает контроль со стороны политиков над деятельностью администрации. Первым ученым, который систематизировал основы государственной бюрократии, считают Макса Вебера. Он полагал идеальным такое государственное управление, которое построено на принципах бюрократической иерархии – авторитарная власть начальника, принимающего и контролирующего решения и, распоряжение подчиненными. Государственные служащие, по его мнению, должны быть высококвалифицированными специалистами, обладающие корпоративным духом и сословной честью, что гарантирует их неподкупность. Он разделял точку зрения Вудро Вильсона о том, что профессией чиновника не должна быть политика. Чиновнику следует точно и добросовестно выполнять приказ политика, под его ответственность. Разработанные М.Вебером принципы бюрократии универсальны и могут применяться в различных странах. Уделили внимание теории государственного управления в своих трудах и представители классической школы (А.Файоль, Л.Уайт, Л.Урвик и др.). Их модели системы государственного управления основаны на регламентирован- 6 ной иерархичной организации линейно-функционального типа. Для каждой должностной категории работников четко определены функции, что должно обеспечить эффективность модели в условиях стабильной социальной среды. Представители неоклассической школы (А.Маслоу, Э.Мейо и др.) основное внимание уделили рассмотрению психологических факторов взаимоотношений работников, что мало повлияло на развитие теории государственного управления. Новые направления в исследовании теории государственного управления стали разрабатываться после Второй мировой войны и продолжались до 60-х гг. ХХ в. В это время в основном исследовались подходы к организации государственного управления по приоритетности политической власти. В работах Д.Истона, Г.Саймона и др. этот период назван «периодом критической самооценки». В России в это время теория государственного управления не рассматривалась как самостоятельная наука, а была составной частью юридической науки, причем, только одного вида права – административного. Такое однобокое понимание теории государственного управления основано не только на том, что в зарубежной научной литературе и практике государственное управление не рассматривалось как монодисциплина, но и тем историческим подходом, который сложился в России. Начиная с реформ Петра I, который ввел «Табель о рангах», реформы М.М.Сперанского, разработавшего программу рационализации государственной службы, эффективность государственного управления определялась образованием и профессиональными качествами чиновников. В период социалистического строительства в развитии теории государственного управления основной упор был сделан на внедрение в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента – внедрение научной организации труда и управления. До середины 30-х гг. ХХ в. разрабатывались пути удешевления государственного управления путем реорганизации техники администрирования. Теория государственного правления в этот период была направлена на внедрение научной организации труда в деятельность чиновников, основной задачей которых являлась деятельность в рамках административного права. Был теоретически не разработан и практически не применим управленческий аспект деятельности государственных чиновников. Сочетание двух слов «государство» и «управление» не может рассматриваться в рамках узкоспециализированной юридической дисциплины. Специалисту, занимающимся государственной деятельностью, будь то рядовой государственный служащий, или губернатор крупного субъекта РФ нужны специальные знания в различных областях гуманитарных наук. Это обуславливает, что содержание теории государственного управления, как самостоятельного объекта изучения, должно базироваться на теоретических основах управления, с учетом специфики деятельности работников государственной сферы. При организации любого процесса управления в первую очередь определяют субъект и объект управления. При организации процесса государственного управления необходимо учитывать особенности определения субъекта и объекта управления. Поскольку управление характеризуют как процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления, ради достижения социально значимых результатов, то очень важно правильно расставить акценты их соподчиненности. Рассматривая организацию процесса управления в производственном менеджменте, вопрос решается просто – вышестоящий уровень управления – это субъект, а нижестоящий уровень – объект. В государственном управлении субъект управления одновременно является и объектом управления. Население (субъект), избирая главу государства, органы представительной власти, обозначает их как объекты управления. В то же время, сформированные органы государственной власти выступают уже субъектом управления в отношении населения, поскольку принимают управленческие решения и оказывает воздействие на других. Президент страны является объектом управления для избравшего его населения и, одновременно является субъектом управления в отношении органов власти, влияющих на объект управления – население. Губернатор субъекта федерации является объектом управления для избравшего его населения и, одновременно является субъектом управления в отношении органов власти регионального уровня управления. Такое определение положения субъекта и объекта управления требует нестандартных для общих теоретических основ управления подходов, форм и методов проведения государственной политики. Второй особенностью в процессе государственного управления можно назвать полномочия, которые отсутствуют в организации процесса общего управления. Это властные полномочия, определяющие высокий статус субъекта управления, поскольку его управленческие решения обязательны для исполнения всеми членами общества. В-третьих, органы государственного управления, от имени государства, выполняют функции, присущие только этому виду управления. К таким особенным функциям следует отнести право наказания, вплоть до лишения жизни, если это предусмотрено законодательством страны; право примирения, поскольку создаются специальные государственные органы судебной ветви власти; право согласования интересов, выражающееся в объединении общества и сохранении целостности государства. Некоторые исследователи к особенностям организации системы государственного управления относят – внутреннее строение системы, форму ее организации и системообразующие компоненты. Н.Н.Глазунова выделяет шесть системообразующих подсистем системы государственного управления, которые не могут реализоваться на уровне отдельного предприятия в рамках общей системы менеджмента. К ним, по ее мнению, относятся: - институциональная подсистема (административный аппарат государственных служащих), обеспечивающая функционирование системы государственного управления; - нормативно-правовая подсистема (конституционные, законодательные нормы, а также административно-правовые решения вышестоящих органов управления) регулирующая государственно-управленческие действия в рамках существующей системы государственного управления; - коммуникативная подсистема (система связей, потоки документов, информации) позволяющая выстроить эффективные вертикальные и горизонтальные связи между органами государственного управления; - функционально-структурная подсистема (распределение функций между органами государственного управления по вертикали и горизонтали) выстраивающая оптимальную структуру государственных органов, их структурных подразделений и, определяющая организационные изменения; - кадровая подсистема (специально обученные профессионалы управления), обеспечивающая правильное и своевременное использование нормативно-правовых установок, достижения социальных, естественных и точных наук в практической управленческой деятельности; - профессионально-культурная подсистема (культура управления и организации) позволяющая оценить способность системы государственного управления адекватно реагировать на происходящие изменения в экономической, социальной и культурной сферах общества и обеспечивать устойчивость управления всей системы. Рассматривая с этих позиций систему государственного управления, ее можно представить, как единство институциональных, социальных и административно-правовых наук. Исходя из этого, теория государственного управления, кроме традиционных юридических наук, должна изучать социальные, политические, экономические теории, позволяющие исследовать систему государственного управления с различных сторон. Рассматривая систему государственного управления с позиции менеджмента, где управление – это процесс воздействия субъекта на объект для получения определенных результатов, логично полагать, что государственное управление следует рассматривать как процесс воздействия субъекта управления на объект управления, с использованием особых, властных полномочий, для получения общественно-значимого результата. Чем же управляют государственные органы и, в какой зависимости. Любая организация жизнедеятельности населения формирует общественные отношения между человеком, обществом и государством. Эти общественные процессы должны протекать таким образом, чтобы в обществе не было конфликтов и кризисов. Поэтому государство, в лице государственных органов, должно регулировать эти общественные процессы, т.е. быть субъектом управления. Общественные процессы, отражающие взаимодействие человека, общества и государства, становятся тем объектом, который подлежит регулированию. Действия, которые производит управленец в системе государственного управления, по сути, ничем не отличаются от действий рабочего. Схема их такова: субъект труда цель труда предмет труда средства труда методы труда рабочие операции результаты труда критерии оценки труда. Однако, при выполнении этих действий проявляются особенности, характерные для государственного управления. Мы уже рассмотрели, что является субъектом и объектом государственного управления. Поэтому при выполнении функций управления, следует учитывать в какой стадии находиться управленец – или он в данный момент является субъектом управления, или объектом. Цель труда зависит также от положения управленца – либо он как объект, выполняет указания вышестоящего органа, либо как субъект, реализует собственное управленческое решение. Цели бывают стратегические, тактические, оперативные. В зависимости от срока цели определяются результаты ее выполнения: оперативные, промежуточные, конечные. Цели определяются с помощью, используемой в государственном управлении системы целеполагания. Реализуются поставленные цели посредством государственных программ. Предметом труда в государственном управлении является информация, которую управленец должен получить переработать для принятия управленческого решения. К предмету труда можно отнести сознание работников, направленное не на получение прибыли, а на повышение качества жизни общества, а также поведение работников, формирование их взаимоотношений с населением и бизнес – сообществом, качество управленческого труда. Средства труда помогают работнику осуществить свое деятельность. Прежде всего, это власть (властные полномочия), законодательная база (нормативно-правовые акты), созданный аппарат управления, СМИ, словесные выступления, информационно-аналитическая база, нравственные нормы. В ходе соединения работником средств и предметов труда, с использованием различных методов труда, осуществляются рабочие операции. Работник может применить административные, организационные, правовые, экономические, социальные, психологические и другие методы как прямого, так и косвенного воздействия. Рабочие операции управленцев заключаются в сборе, анализе, группировке информации, планировании деятельности, организации выполнения управленческих решений, мотивации, поведении мониторинга, контроля, процедуры принятия управленческого решения. До недавнего времени не существовало критериев учета затрат и результатов управленческого труда. Органы государственного и муниципального управления в основном ориентировались на выполнение общих направлений планов социально – экономического развития территории. Данные планы не всегда имели численно выраженные ориентиры и, не отражали уровень усилий, прилагаемых для их выполнения государственным или муниципальным служащим. Проведение реформы государственного управления и государственной службы (2003 г.) ввело установление показателей эффективности и результативности труда управленца. Однако сложившаяся практика деятельности органов государственного и муниципального управления выявила ряд препятствий при установлении оценочных критериев деятельности. Во-первых, использование оценочных критериев деятельности органов государственного и муниципального управления возможно при внедрении системы управления, ориентированной на результат. Ее можно определить, как систему управления, связывающую вопросы финансового, кадрового и операционного менеджмента с ожидаемыми результатами, социально–экономического развития территории. Во-вторых, внедрение программно-целевого управления в деятельность органов исполнительной власти напрямую связано оценкой производительности труда работников и оценкой эффективности деятельности. Основным элементом повышения производительности труда является стандартизация деятельности органов исполнительной власти, государственных гражданских и муниципальных служащих посредством внедрения административных регламентов предоставления государственных или муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. В настоящее время выделяется несколько параметров оценки результатов труда управленческого аппарату. О деятельности органа государственного управления можно судить по таким параметрам, как наличие концепции или стратегии развития сферы его деятельности, разработка и реализация государственных программ, информированность сотрудников, населения и бизнес – сообщества о деятельности органа власти, удовлетворенность населения и бизнес – сообщества ответами на запросы, эффективность системы работы органа управления, организованность коллектива и способность к самоуправлению и др. Показатели эффективности государственного и муниципального управления пока находятся в стадии формирования. Существует еще один важнейший критерий оценки деятельности государственного и муниципального управления, заимствованный из системы управления производством – качество деятельности. В методическом плане этот показатель пока не имеет четких характеристик. Рассматривая его значение по аналогии с деятельностью в производственной сфере, следует отметить, что там преследуется три цели – качество, производительность, адаптированность (гибкость). |