лекции Основы ГМУ. лекции. Тема Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности
 Скачать 296.2 Kb.
|
|
Тема 6. Правовое регулирование государственного управления Правовое регулирование – это процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью норм права (юридические нормы). Исходным моментом правового регулирования отношений населения и государства является уровень развития гражданского общества и уровень построения правового государства, поскольку суть его заключается в процессе воздействия государства, с применением властных полномочий, на общественные отношения. Общественные отношения, урегулированные нормами права, называются правоотношениями. У правоотношений существуют: субъекты, предмет, основания возникновения и права и обязанности сторон. Правовое регулирование государственного управления в РФ осуществляется при: - разработке правовых механизмов реализации государственной политики; - установлении правовых основ хозяйственной деятельности в стране; - регулировании деятельностью учреждений, предприятий и организаций государственного сектора; - обеспечении прав и обязанностей юридических и физических лиц; - осуществлении контроля и надзора за различными сферами жизнедеятельности. Правовое регулирование осуществляется по нескольким направлениям – законотворческий процесс (издание законов), нормативный процесс (указы Президента РФ, правительства РФ), договорной процесс (международные договоры), отраслевое регулирование (административное, уголовное, трудовое и др.). Предметом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в организации и деятельности органов власти. При организации правового регулирования учитывают специфику организации государственного управления, т. е. наличие у органов власти властных полномочий в установленных пределах и компетенций. Полномочия органа государственной власти – это совокупность прав и обязанностей государственного органа или должностного лица, которыми они наделяются для исполнения компетенций. Компетенции органа государственной власти это определенный Конституцией или законом объем полномочий, за рамки которого они не могут выходить. Разграничение полномочий на федеральные, субъектов РФ и совместного ведения определено Конституцией РФ. Правовой статус государственного органа является предметом правового регулирования. Правовым документом (положением об органе) определяется его положение в структуре государственного аппарата – законодательный, исполнительный, судебный; уровень управления – федеральный, субъекта федерации, местный; система государственной службы – гражданская, военная, правоохранительная. Правовой статус государственного органа определяется нормативной основой, компетенцией и наличием властных полномочий. Формы правового регулирования отношений государственного управления бывают нормативные (нормативно-правовые) и ненормативные. Нормативное регулирование определяет систему правил и процедур общественной жизнедеятельности, закрепленных в актах государственных органов. Нормативное регулирование может носит моноотраслевой характер или комплексный. Правовое регулирование ведется на трех уровнях управления: федеральном, региональном и муниципальном. Органы государственной власти принимают правовые акты федерального и регионального уровня, а органы местного самоуправления – принимают правовые акты муниципального уровня управления. Правовое регулирование осуществляется также в зависимости от принадлежности органа государственной власти к ветви власти единой системы государственной власти. Законодательное регулирование ведут органы законодательной власти в форме законов и постановлений. Судебное регулирование осуществляется органами судебной власти в форме приговоров, решений и постановлений. Президентское регулирование осуществляется в форме указов и распоряжений. Правительственное регулирование проводится органами исполнительной власти на уровне Правительства РФ и Правительств субъектов РФ в форме постановлений и распоряжений. Тема 7. Система государственных органов Российской Федерации Любое государство возглавляет глава государства. В зависимости от формы правления это может быть монарх или президент, единоличное управление или коллегиальное. В нашей стране главой государства является всенародно избранный президент. В современном понимании значения этого слова (сидящий впереди) – это единоличный глава государства, получивший данные полномочия путем выборов. Впервые должность президента была установлена в России решением съезда народных депутатов в 1990 г. – Президент СССР и всероссийским референдумом – Президент РСФСР. Первого президента России избрали 12 июня 1991 г. Принятая Конституция РФ (1993 г.) раскрывает конституционно-правовую сущность. Президент РФ характеризуется как: - глава государства. Он определяет внутреннюю и внешнюю политику, представляет страну на официальных церемониях внутри страны и за рубежом, решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища, награждает государственными наградами и присваивает почетные звания, осуществляет индивидуальное помилование; - гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, вводит на всей территории страны или отдельных местностях чрезвычайное положение, о чем ставит в известность Совет Федерации; - верховный главнокомандующий – несет ответственность за боевую готовность Вооруженных Сил РФ, утверждает военную доктрину государства, назначает и освобождает высших военачальников, присваивает высшие воинские звания, объявляет о призыве граждан России на военную службу, в случае агрессии против страны или ее непосредственной угрозы вводит на территории всей федерации либо в отдельных местностях военное положение с уведомлением обеих палат парламента; - субъект законодательного процесса – обладает правами законодательной инициативы и наложения вето, подписывает и обнародует федеральные законы; - субъект исполнительной власти – формирует или участвует в формировании федеральных органов государственной власти. Назначает председателя Правительства РФ, с согласия государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя правительства и федеральных министров. Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет. Порядок избрания президента РФ определен Федеральным законом. Президенту РФ предоставлены обширные полномочия в отношении исполнительной и законодательной ветвей власти. Он вносит на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру председателя Правительства РФ, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и персональный состав их руководителей. Определяет главные цели государственного развития и контролирует их осуществление. У него есть право роспуска одной палаты парламента РФ – Государственной Думы. При назначении ряда руководителей федеральных органов власти Президент обязан получить согласие палат парламента РФ. Конституционный статус Президента РФ определяет, что он является арбитром между ветвями государственной власти. Он вправе приостанавливать действия нормативных актов государственных органов исполнительной власти любого уровня управления, назначать выборы Государственной Думы, объявлять референдум. Деятельность Президента РФ обеспечивает государственный исполнительный аппарат – Администрация Президента РФ. В Российской Федерации система государственного управления представлена тремя ветвями власти – законодательной, исполнительной, судебной. Государственные органы в РФ составляют единую систему осуществления государственной власти. Единство системы государственных органов обеспечивается взаимосвязью и взаимозависимостью органов власти при решении общей цели – функционирование и развитие общества. Разделение органов государственной власти на три ветви не означает многовластия в обществе, поскольку никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти или ее монополизацию. Каждая ветвь власти в пределах своей компетенции функционирует самостоятельно и независимо. Принцип федерализма предполагает наличие двух уровней государственных органов: уровень федеральных органов государственной власти и уровень региональных органов государственной власти. Институт парламентаризма в системе государственного управления подразумевает разделение законодательных и исполнительных функций. Законодательная ветвь власти представлена парламентом РФ. Основные функции парламента – принимать законы страны, выражать общественные интересы населения (представительствовать) и контролировать исполнительную власть по выполнение законодательства. Парламенты бывают одно, двух и трехпалатные. В России учреждение парламентского типа появилось в 1906 г., имело ограниченные полномочия и действовало до 1917 г. Документально первый парламент был закреплен в Конституции РФ (1993 г.). Парламент РФ – это Федеральное собрание РФ – постоянно действующий законодательный представительный орган, осуществляющий высшую государственную власть совместно с Президентом РФ, Правительством РФ и судами РФ. Федеральное собрание РФ состоит из двух палат: Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации формируется по региональному представительству. По должности в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Представителей назначают главы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов РФ. Срок полномочий представителей в Совете Федерации не ограничен. Ротация представителей от субъекта РФ в Совете Федерации происходит при переизбрании должностных лиц исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов РФ. Совет Федерации одобряет или отклоняет принятые Государственной Думой законы, утверждает изменение границ субъектов РФ, утверждает указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, решает вопрос о возможности использования Вооруженных сил РФ за рубежом, назначает выборы Президента РФ и отрешения его от должности, назначает на должности: судей Конституционного и Верховного судов РФ; Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половину аудиторов Счетной палаты РФ. Совет Федерации обеспечивает региональные интересы субъектов РФ и не может быть распущен никогда. Государственная Дума формируется по партийно-политическому принципу. Состав депутатов нижней палаты парламента РФ избирается гражданами страны по партийным спискам и одномандатным округам. Все депутаты работают на профессиональной основе. Государственная Дума принимает федеральные законы РФ, объявляет амнистию, выдвигает обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, назначение на должности и освобождение с должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ, 50% аудиторов Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ. Государственная Дума представляет интересы населения РФ. Роспуск Государственной Думы возможен по указу Президента РФ, в случае если она трижды отклонила представленную Президентом РФ кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ или выразила недоверие Правительству РФ дважды в течение трех месяцев. Предусмотрены также особые условия роспуска Государственной Думы во втором случае. Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания, в период действия в стране военного или чрезвычайного положения, за шесть месяцев до окончания полномочий Президента РФ и в период решения вопроса о правомочности выдвинутых обвинений против Президента РФ. Обе палаты Федерального Собрания РФ работают раздельно по утвержденному ими графику. Из числа депутатов обе палаты образуют в своем составе комитеты и комиссии по различным сферам жизнедеятельности общества для законодательного регулирования. Для обеспечения профессиональной деятельности Государственная Дума и Совет Федерации созданы аппараты комитетов и комиссии, структурных подразделений и секретариатов, в которых работают государственные служащие. Для совместного заседания обе палаты Федерального Собрания РФ собираются только для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств. Исполнительная ветвь власти в Российской Федерации представлена Правительством РФ. Правительство РФ – это коллегиальный орган, в состав которого входят председатель правительства РФ, его заместители и министры ведущих министерств. Конституцией РФ установлено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему государственной исполнительной власти страны. Органы исполнительной власти Российской Федерации выполняют исполнительно-распорядительные функции. Структура федеральных органов исполнительной власти определяется полномочиями Правительства РФ и прописана в Федеральном законе «О Правительстве Российской Федерации». В структуру федеральных органов исполнительной власти входят несколько видов административных государственных структур: министерства, агентства и службы. К функциям властных полномочий министерства относится: формирование государственной политики развития определенной сферы жизнеобеспечения общества; формирование нормативно-правового обеспечения деятельности по реализации государственной политики определенной сферы жизнеобеспечения общества. Агентства выполняют полномочия, связанные с: управлением государственным имуществом; оказанием государственных услуг; выдачей документов без правовых последствий. На службы возложены функции частично-властных полномочий в определенной сфере жизнедеятельности общества, это: государственный контроль и надзор; специальные функции по обеспечению безопасности; лицензирование и регистрация. Определение статуса исполнительного органа власти осуществляется по итогам проведения функционального анализа в виде последовательных процедур рассмотрения и отбора функций исполнительного органа государственной власти. В первую очередь проводится горизонтальный функциональный анализ, в результате которого устанавливаются полномочия исполнительных органов государственной власти, исключаются дублирующие или избыточные, т.е. не прописанные в законодательных актах отдельные полномочия. При проведении горизонтального функционального анализа полномочия исполнительных органов государственной власти можно выделить три этапа работы. Этап 1. Выделение функций исполнительного органа государственной власти. По существующему Положению исполнительного органа государственной власти, нормативно-правовым актам РФ, опросу руководящего звена исполнительного органа государственной власти определяются функции по факту их исполнения. Каждая выполняемая функция, с обоснованием факта ее исполнения (нормативным актом) заносится в таблицу. Определяются функции дублирующие, выполняемые совместно с другими органами исполнительной власти, функции, не подтвержденные нормативными актами. По результатам первого этапа горизонтального функционального анализа определяется первичный перечень функций деятельности исполнительного органа государственной власти, обоснованный нормативными актами РФ. Происходит удаление дублирующих функций, уточняется объем деятельности по функциям, выполняемыми совместно с другими государственными органами исполнительной власти. Этап 2. Синтаксический анализ функций исполнительного органа государственной власти. На данном этапе составляется первичный перечень функций исполнительного органа государственной власти. Проводится группировка данных функций с выделением: - функции по реализации государственных властных полномочий, т.е. те, что прописаны в законодательной базе; - прочие функции, т.е. те, которые выполняет исполнительный орган государственной власти в силу сложившейся необходимости, но не отражены в законодательстве. Это могут быть временные функции, в период действия особого положения на территории или функции, дополняющие деятельность другого исполнительного органа государственной власти, но не заменяющие его обязанности, определенные законодательством. По результатам второго этапа уточняется перечень функций исполнительного органа государственной власти (устанавливается перечень функций не 66 относящиеся к основной деятельности и функции с дублирующими формулировками). Этап 3. Установление избыточности и дублируемости функций. Проходит согласование с исполнительными органами государственной власти, выполняющие схожие обязанности, по избыточности и дублируемости функций, определяя функцию, как административный процесс. Уточняется перечень функции, которые подлежат аутсорсингу. Результат третьего этапа – окончательный перечень функций исполнительного органа государственной власти. Результатами проведенного горизонтального функционального анализа станут: - исключение избыточных и дублирующих функций; - модернизация государственных и муниципальных закупок; - формирование институтов саморегулирования; - оптимизация контрольно-надзорных функций; - аутсорсинг административно-управленческих процессов. В результате проведения горизонтального функционального анализа устанавливается перечень избыточных и дублирующих функций исполнительного органа государственной власти и определяется, должна ли данная функция органа власти исполняться, без оценки качества и эффективности ее исполнения. Во вторую очередь проводится вертикальный функциональный анализ. Результатом его проведения являются структурные изменения в исполнительном органе государственной власти и внедрение более эффективных административных процессов. Проведение вертикального функционального анализа базируется на следующей конструкции: Функция (административный процесс) = Сумме процедур структурных подразделений = Сумма деятельности сотрудников подразделений Вертикальный функциональный анализ предусматривает: - организационные изменения в исполнительном органе государственной власти; - оптимизацию функций структурных подразделений исполнительных органов государственной власти; - модернизацию системы информационного обеспечения структурных подразделений исполнительных органов государственной власти; - внедрение административных регламентов; - внедрение стандартов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В результате проведение вертикального функционального анализа устанавливается, каким образом обеспечить повышение эффективности и качества исполнения функции исполнительного органа государственной власти, без оценки ее целесообразности и допустимости и, проводятся организационные изменения и переход к регламентации административных процессов. Проведенные горизонтальный и вертикальный функциональный анализы деятельности органа государственной власти конкретизируют задачи, стоящие перед исполнительным органом государственной власти, каждым структурным подразделением органа власти и конкретно – государственного гражданского служащего. Результаты горизонтального и вертикального функционального анализов деятельности органа государственной власти, определившие перечень выполняемых функций, способствуют установлению вида органа исполнительной власти. Судебная ветвь власти РФ представляет собой совокупность всех судов государства, имеющих общие задачи и действующих на единых принципах. Судебная система РФ определяется Конституцией РФ и федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации». Судебная система РФ состоит из двух видов судов: суды общей юрисдикции, военные трибуналы и конституционные (уставные) суды. Конституционный суд РФ создан в 1991 г. для защиты основ конституционного строя, прав и свобод человека. Полномочия и порядок его действия определены Конституцией РФ 1993 г. и федеральным конституционным законом «О конституционном Суде РФ». Верховный суд РФ – высший судебный орган по гражданским, административным, уголовным делам, экономическим спорам и иным делам. В составе Верховного суда РФ действуют: Пленум Верховного суда, судебные коллегии по каждому виду права, военная коллегия и Президиум Верховного суда. В субъектах РФ образованы системы судов по решению вопросов Верховного суда РФ. Судья – это должностное лицо государства. Судьи высших судебных органов назначаются Советом Федерации Федерального собрания РФ. Судьи федеральных судов (в субъектах РФ) назначаются Президентом РФ. Органы особой компетенции – это специализированные органы для осуществления полномочий и функций государства, не входящих ни в одну из ветвей власти. К таким органам относится: Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека. Прокуратура РФ – федеральная централизованная система органов, выполняющая функции общего надзора за единообразным исполнением законов РФ всеми гражданами, субъектами предпринимательства и должностными лицами. Общие принципы организации и полномочия Прокуратуры РФ установлены Конституцией РФ, а регулирование ее правового статуса – федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Прокуратура РФ – это сквозная федеральная структура, имеющая на территории субъектов РФ, подчиненные ей органы (республиканские, краевые, областные прокуратуры). Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль за исполнением федерального бюджета. Это постоянно действующий орган, образуемый Федеральным Собранием РФ и ему подотчетный. Порядок деятельности Счетной палаты определен федеральным законом «О Счетной палате РФ». Центральный банк РФ – это государственный банк страны, наделенный властными полномочиями в сфере регулирования кредитно-денежной политики. Регулирование его деятельности осуществляется согласно Конституции РФ (денежная эмиссия, обеспечение устойчивости рубля) и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (регулирование денежного обращения, разработка федеральной кредитно-денежной политики, защита интереса вкладчиков, надзор за деятельностью коммерческих банков, денежные операции по внешнеэкономической деятельности и др. Это федеральная система органов, финансируемая из федерального бюджета. Центральная избирательная комиссия – это специальный коллегиальный орган, возглавляющий систему избирательных комиссий страны. Формируется назначаемыми по 5 человек от Президента РФ, Совета Федерации и Государственной думы. При проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Уполномоченный по правам человека в Российской федерации – это государственная должность, обеспечивающая независимость контроля за реализацией прав и свобод человека. Правовой статус и порядок работы уполномоченного по правам человека в РФ определены федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». |