учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
как о правовом состоянии, в котором народ является основой государства, а оно предназначено служить своему народу. С учетом федеративной структуры государства, а также наличия местного самоуправления можно выделить и такие субъекты консти* туционно*правовых отношений, как народ республики в составе Российской Федерации, население края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как субъекта РФ, а также население муниципального образования. Применительно к населению специально отметим, что в конституционно*правовом плане оно не может рассматриваться лишь как совокупность индивидов, проживающих на данной территории. Оно должно восприниматься именно как субъект ряда конституционно*правовых отношений, например, только после выявления воли населения могут решаться вопросы, связанные с изменением статуса субъекта РФ, существованием или реорганизацией муниципальной единицы. Субъектом конституционных правоотношений могут быть нации. Как правило, это общие правоотношения, правовые состояния. Например, возможно говорить о национальном суверенитете как средстве выражения воли нации к созданию своего государства, автономной единицы или отказу от их создания. Допустимо общее правоотношение нация — государство, когда интересы нации воплощаются Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России в данном государстве, а государство, в свою очередь, направляет свои усилия на выражение и защиту интересов нации. Порой предпринимаются попытки предусмотреть возможность конкретных правоотношений с участием нации. Например, если проводится голосование о судьбе республики, территории, вводится правило отдельного подсчета голосов для граждан, относящихся к так называемой титульной нации (те. нации, давшей имя данной республике, территории. Тем самым она воспринимается как самостоятельный субъект конституционного правоотношения. Правда, возникает вопрос, насколько это законно, поскольку данная нация является частью народа республики, населения территории, и воля целого должна превалировать над волей части, имеющей определенную национальную принадлежность. Кроме того, в связи с выявлением воли нации придется сначала установить национальную принадлежность гражданине станет ли это своеобразным их принуждением, поскольку Конституция РФ (ч. 1 ст. 26) говорит оправе каждого свободно определять и указывать свою национальную принадлежность. Весьма интересно, что Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. употребил словосочетание российская нация, не раскрывая его содержания. Конечно, возник вопрос как толковать это понятие Мы еще обратимся (в разд. III настоящего учебного курса) в связи с категориями народного и национального суверенитетов к соотношению понятий народи нация. Однако отметим здесь кратко, что в странах с населением преимущественно однонациональным (или, как принято говорить, мононациональ* ным) зачастую, говоря о нации, подразумевают народи наоборот. И напротив, в странах с многонациональным составом, говоря о едином народе, помнят о его национальной «пестроте». Поэтому уже при первом употреблении понятия российская нация в названном документе были основания полагать, что оно тождественно понятию многонациональный народ России, употребленному в Конституции РФ. Тем более это стало очевидным на основе Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. В п. 8 записано Стратегия носит комплексный межотраслевой социально ориентированный характер, призвана развивать потенциал многонационального народа Российской Федерации (российской нации) и всех составляющих его народов (этнических общностей. Выделенные нами слова в единстве используются по всему тексту документа. 42 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука И следовательно, представителям различных наций в нашей стране не надо опасаться того, что официальный курс страны якобы ориентируется на отказ от национального фактора для разных, в том числе небольших, национальных групп населения. Наряду с понятием нация в политических науках используются также категории народности, этнические общности, этносы. Одинакового подхода к этим категориям нет. Не вдаваясь в дискуссии, отметим их родство с понятием нации. И тогда следует констатировать, что они тоже могут быть субъектами общих, а порой и конкретных конституционных правоотношений. Это могут быть, в частности, отношения, связанные с самоопределением народностей, этнических общностей и созданием автономных образований или обычных территориальных единиц, учитывающих интересы данных народностей, этнических общностей выражением воли и интересов лицсоответст* вующей национально*этнической принадлежности в форме голосования по какому*то вопросу либо проведения собраний, митингов; наличием представительства от народностей, этнических общностей в органах государственной власти и местного самоуправления. Специально отметим, что возможны конституционно*правовые отношения с участием народностей, этнических общностей, связанные с гарантированием их прав на землю и иные природные объекты собственности. Такие отношения существуют во многих странах, где есть так называемые аборигенные народы. Например, в США предоставлен особый юридический статус индейцам, эскимосами алеутам. В частности, индейцы, проживающие компактно, имеют национально*тер* риториальную автономию — земли*резервации. Введены неотчуждаемость земель, общинное (коллективное) владение и пользование ими. На Аляске коренному населению предоставлены в вечное пользование государственные земли в районах их постоянного проживания, и соответствующие права осуществляют туземные поселки и их региональные корпорации. В Канаде конституционно признаны и подтверждены права коренных народов — индейцев, инуитов и метисов, в том числе договорные права на землю. В развитие конституционного положения заключаются соглашения между коренными народами и государством, которые одобряются голосованием коренных народов и ратифицируются парламентом государства 1 Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России Подробнее см Кряжков В. Право коренных народов на земли // Российский бюллетень по правам человека. М, 1997. Вып. 7; Он же. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М, 2010. Соответствующие отношения постепенно получают перспективу ив Российской Федерации. В частности, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации говорит оправе указанных народов, а также объединений малочисленных народов и лиц на отношения с органами государственной власти и местного самоуправления, на то, чтобы безвозмездно пользоваться (вред. от 26 июня 2007 г, до этого — владеть и пользоваться — С. А) в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации». Эту линию продолжают федеральные законы от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и от 7 мая 2001 г. О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Последний предусматривает образование таких территорий в ранге федерального, регионального и местного значения по решению соответственно Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления — на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народами общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Субъектами конституционных правоотношений являются государства. В нашей стране данный субъект характеризуется как Российское государство и как Российская Федерация. Речь идет об одном и том же субъекте. Вместе стем каждое из приведенных понятий имеет свои оттенки, лучше проявляющиеся в тех или иных отношениях. Так, категория Российское государство особенно важна для отношений «народ — государство, общество — государство, гражданин — государство, государство — общественные объединения, экономика — государство, государственная собственность — государство». Во всех этих отношениях Российское государство выступает в качестве целостного субъекта, стороны соответствующих правовых состояний. Качества же федерации особенно важны для государства в федеративных отношениях, его внутренней структуре, национальной и региональной политике. 44 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Самостоятельными субъектами конституционных правоотношений выступают органы государственной власти. На федеральном уровне это Президент РФ, Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации и его палаты — Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд РФ, а в ряде случаев и иные федеральные суды, прокуратура, а также многие другие государственные органы, нередко принимающие участие в конституционно*пра* вовых отношениях, — Центральная избирательная комиссия РФ (далее — ЦИК РФ, Уполномоченный по правам человека, Банк России, Счетная палата РФ и др. На уровне субъектов РФ субъектами конституционных правоотношений выступают высшие должностные лица (главы исполнительной власти) субъектов, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов, высшие коллегиальные и иные исполнительные органы государственной власти субъектов, конституционные (уставные) суды субъектов, а в ряде случаев и другие суды, кроме того, органы субъектов, аналогичные названным выше федеральным органам, — те же избирательные комиссии субъектов РФ, уполномоченные по правам человека, счетные (контрольно*счетные) палаты и др. Субъектами конституционных правоотношений являются органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, местные администрации, контрольные органы местного самоуправления, избирательные комиссии муниципальных образований, иные органы местного самоуправления, а также входящие в систему местного самоуправления территориальные органы общественного самоуправления. Зачастую субъектами конституционно*правовых отношений являются не только названные государственные органы и органы местного самоуправления, но и их должностные лица, структурные подразделения. В частности, в представительных органах таковыми выступают депутаты, должностные лица и внутренние органы, организующие текущую работу, комитеты и комиссии. Важной составной частью конституционного права является избирательное право. Поэтому большой круг субъектов составляют участники избирательных правоотношений субъекты выдвижения кандидатов в депутаты и на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления сами кандидаты их доверенные лица избирательные объединения избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего и совещательного го* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России лоса; сотрудники аппаратов избирательных комиссий наблюдатели; избиратели, участвующие в этом своем качестве в мероприятиях избирательных кампаний ив голосовании. Конечно, субъектом многих конституционных правоотношений является гражданин. С одной стороны, это правовые состояния — например, состояние гражданства, где второй стороной выступает государство, состояние принадлежности к народу как источнику власти. С другой стороны, это и конкретные конституционно*правовые отношения, где гражданин выступает в данном своем качестве — например, при создании общественных объединений, в том числе политических партий, проведении демонстраций, собраний, пикетирования, обращении в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение его (гражданина) прав законом. В наши дни следует ожидать повышения роли некоторых форм общественной активности граждан. В связи с этим придется более четко определить, как возникает конституционно*правовое отношение (а порой возникает ли оно) и каково место в нем гражданина. Речь идет, в частности, о таких институтых непосредственной демократии, как референдум, народная правотворческая инициатива, российская общественная инициатива, публичные слушания. Эти институты будут более подробно рассмотрены в разд. III данного курса. Нов связи с характеристикой гражданина как субъекта конституционных правоотношений надо подчеркнуть, что без индивидуального участия личности названные институты просто не могут существовать. Так, народная инициатива референдума означает, что гражданин может как поставить свою подпись в поддержку референдума, таки быть сборщиком подписей принародной правотворче* ской инициативе он может и подготовить проект нормативного пра* вовогого акта, и собирать подписи в его поддержку при российской общественной инициативе индивид может направить свое общественно значимое предложение интернет*оператору и при размещении такого предложения на сайте побудить к участию в его обсуждении тысячи граждан при публичных слушаниях гражданин может прийти на подобное слушание (собрание, поучаствовать в нем и, возможно, выступить. Почти во всех названных случаях можно говорить о том, что индивид инициирует конституционно*правовое отношение и становится его участником. Одновременно не исключены и сопутствующие проблемы (например, какие возникают обязанности у властей, должностных лиц, каковы последствия обращений граждан и т. д.). 46 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Помимо граждан своего государства, субъектами конституционных правоотношений могут быть иностранные граждане и лица без гражданства. В Российской Федерации это возможно через категорию общих правовых состояний (иностранцы, лица без гражданства — государство, в которых воплощается государственная политика в отношении названных категорий лиц. Конституционно*правовые отношения с участием иностранных граждан и лицбез гражданства могут быть и конкретными, динамическими — например, если они хотят приобрести российское гражданство, получить политическое убежище или временное убежище на территории РФ, приобрести статус беженцев в Российской Федерации. Законодательство даже позволяет иностранным гражданам избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в голосовании на местных референдумах, если это оговорено в международном договоре РФ и далее отражено в законе. Специфическим порождением нашего времени стала категория российских соотечественников за рубежом, и разновидность правоотношений с участием этой группы Российское государство — российские соотечественники. Помимо общих правовых состояний, возможны и конкретные отношения сих участием — в частности, обусловленные въездом и режимом пребывания в Российской Феде* рации. Как указывалось ранее, объектом воздействия конституционного права является гражданское общество. Нередко именно конституци* онно*правовыми актами предусматриваются образование и функционирование ряда институтов гражданского общества, их возможности как субъектов конституционно*правовых отношений. Так, на основе Федерального закона от 4 апреля 2005 г. Об Общественной палате Российской Федерации создана Общественная палата РФ, она может вступать в конституционно*правовые отношения с Государственной Думой, Советом Федерации, органами исполнительной власти и т. д. Свои общественные палаты созданы во многих субъектах РФ. Нередко на уровне местного самоуправления тоже есть общественные палаты или там создаются советы общественности, форумы и т. п. Участниками многих конституционно*правовых отношений являются общественные объединения и прежде всего такая их разновидность, как политические партии. Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России В частности, они могут выявлять общественное мнение и доводить его до сведения государственных органов. Политические партии вправе предусмотренными законом средствами влиять на формирование государственной воли. Как уже упоминалось выше, Федеральный закон О политических партиях из числа всех видов общественных объединений предоставил только партиям право выдвигать кандидатов в депутаты и на выборные должности государственной власти. Естественно, основой всех соответствующих избирательных действий политических партий являются нормы конституционного права. Причем надо сказать, что партии являются субъектами конституционных правовых отношений не только в их контактах с органами власти и претензиями на участие в выборах. Определенные внутренние отношения в партии тоже могут быть урегулированы нормами конституционного права. Например, это прежде всего правила, касающиеся минимальной численности партий и их региональных отделений. Именно Закон О политических партиях в начальной редакции обязал партию иметь не менее 10 тыс. членов для ее регистрации и существования, а также отделения численностью не менее человек в более чем половине субъектов РФ далее он же (в ред. от 20 декабря 2004 г) предписал иметь не менее 50 тыс. членов партии на территории РФ, соответственно повысив и численность отделений в субъектах РФ затем по Федеральному закону от 28 апреля 2009 г. было спланировано поэтапное снижение минимальной численности членов политических партий, стем чтобы с 1 января 2012 г. эта цифра составила 40 тыс. Наконец, Законом от 2 апреля 2012 г. численность политической партии была сокращена до 500 членов на всю страну, а вместо императивного определения в Законе минимальной численности отделений партий в субъектах РФ Закон указал, что она устанавливается уставом самой политической партии. Субъектом конституционного права партия до недавнего времени могла статьи в отношениях с другой партией, например при создании избирательного блока кроме того, одно время разрешались избирательные блоки из трех участников — одной*двух политических партий плюс одного иного общественного объединения либо одной политической партии и двух иных общественных объединений, затем избирательные блоки были упразднены. Как уже упоминалось выше ноября 2008 г. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию сказало том, что надо повысить качество работы муниципальных представительных органов для этого требуется, чтобы они избира* 48 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука лись при самом активном участии как политических, таки неполити* ческих объединений местных жителей — правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Далее Президент отметил, что право не только политических партийно и общественных организаций выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом. Однако большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо. Это положение закона должно стать действенным». Мы уже отметили выше, что на основании Федерального закона от 5 апреля 2009 г. допускаются договоры об объединениях и союзах политических партий и других общественных объединений при выдвижении списков кандидатов в депутаты на этих выборах. Таким образом, в определенных ситуациях отношения между партиями, иными общественными объединениями перестают быть только их внутренним делом, поскольку такие отношения превращаются уже в конституционно*правовые, а стороны приобретают статус субъектов конституционного права. Вопрос о возможности признания субъектами конституционных правоотношений иных организационных форм коллективного выражения гражданами своих интересов теоретически не разрешен до конца. Например, традиционно говорят, что субъектами этих отношений являются собрания граждан в городском микрорайоне или сельский сход в деревне (те. по месту жительства населения. Но собрания могут быть и по месту работы граждан, ив иных местах, где они захотели провести данное мероприятие. Кроме собраний, можно признать субъектами конституционно*правовых отношений митинги, демонстрации, шествия, пикеты обобщенно — манифестации. Однако надо отметить следующее с одной стороны, манифестация, организованная в законном порядке, должна рассматриваться как многостороннее правоотношение между гражданами, между ними и организаторами манифестации, между манифестантами и органами публичной власти с другой стороны, если манифестация проводится внутренне определенным образом спаянной совокупностью людей, скорее всего, это будет объединение и его следует считать субъектом конституцион* но*правовых отношений, а манифестацию — организационной формой их самовыражения. Субъектами конституционных правоотношений могут быть религиозные группы и религиозные организации. С одной стороны, существуют общие конституционные правоотношения Российское государство — религиозные объединения (церковь, характеризующие поли* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России тику государства в отношении указанных объединений и исходные начала их положения в государстве. С другой стороны, возможны конкретные конституционные правоотношения с участием религиозных групп и организаций, в частности обусловленные их созданием и текущей деятельностью. Круг субъектов конституционноправовых отношений не является чемто рази навсегда данным. Он зависит от конкретной страны, ее строя и ценностных подходов к тем или иным конституционноправо вым явлениями институтам, эволюции институтов власти. Достаточно сказать, что в нашем государстве до определенного времени не было президентства, а потому и отсутствовали соответствующие субъекты конституционно*правовых отношений на общегосударственном уровне ив субъектах РФ. Теперь субъектами конституционных правоотношений являются Президент РФ, президенты (главы) республик в составе Российской Федерации, губернаторы и иные главы исполнительной власти субъектов РФ. Раньше тоже существовала двухпалатность в высшем представительном органе государства — Верховном Совете СССР, но палаты того времени резко отличались от палат введенного потом профессионального парламента, а тем более от сегодняшних Совета Федерации и Государственной Думы — палат Федерального Собрания РФ (т. е. по факту существования как будто такие же субъекты, по сути совсем другие. В советский период проект закона в высший представительный орган власти могли внести общественные объединения, в наши дни такого субъекта законодательного процесса на федеральном уровне нет (хотя, как говорилось ранее, в некоторых субъектах РФ это возможно. До известного времени субъектом конституционных правоотношений была только одна политическая партия, затем появились другие политические партии, а ранее существовавшая партия потеряла свое привилегированное положение и стала обычным субъектом конституционных правоотношений. Не было института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Счетной палаты РФ. На пути усиления защиты конституций сначала был учрежден институт конституционного надзора, в том числе в Российской Федерации. Однако довольно быстро было отдано предпочтение конституционному правосудию, в Российской Федерации появился такой субъект конституционного права, как Конституционный Суд РФ (а в последующем — конституционные, уставные суды ряда субъектов РФ). 50 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Методом проб формируются аппарат Президента РФ и структура федеральной исполнительной власти. В результате сначала появляются, затем исчезают одни органы, подразделения и появляются новые. Можно наблюдать динамику и обновление таких субъектов конституционных правоотношений, как советы и комиссии при Президенте РФ, различные подразделения и должностные лица Администрации Президента, федеральные министерства и ведомства. Ощутимую эволюцию прошли субъекты избирательных правоотношений. Как частично упоминалось, до определенного времени любые общественные объединения имели право выдвигать кандидатов, затем появилась категория политические общественные объединения, далее данное право оставили лишь за политическими партиями, а сейчас на муниципальном уровне законодатель разрешили другим общественным объединениям подключаться к выдвижению списков кандидатов в депутаты. Сначала возникли такие субъекты выдвижения кандидатов, как инициативные группы граждан, но по новому избирательному законодательству РФ они уже не имеют права на выдвижение. Избирательное законодательство предусматривает возможность выдвижения человеком самого себя в качестве кандидата (самовыдвижение, чего не было нив советский период, нив первые годы постсоциалистического развития правда, круг выборов, на которых разрешается самовыдвижение, сокращается а если и введено самовыдвижение, все равно кандидаты обязаны собрать в свою поддержку подписи избирателей и какого*то круга лиц (например, муниципальных депутатов и глав муниципальных образований. Появился новый субъект избирательных правоотношений — наблюдатели. В советский период элементом политической системы общества (см., например, ст. 8 Конституции СССР 1977 г) были трудовые коллективы. И они являлись субъектами многих конституционных правоотношений, в частности могли выдвигать кандидатов в депутаты. Сегодня трудовые коллективы не воспринимаются как элемент конституционного строя, играют довольно скромную роль и могут выступать субъектами лишь очень узкого круга конституционных правоотношений, хотя можно говорить о повышении их активности в политических отношениях, ее отражении в конституционно*правовом регулировании. Как отмечалось выше, в выделении (появлении) субъектов конституционных правоотношений существенную роль могут играть и концептуальные подходы. К примеру, в период разработки Феде* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России рального закона от 28 августа 1995 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ныне утратил силу) в 1993—1995 гг. шла дискуссия о том, какими понятиями лучше обозначить совокупность граждан как субъект местного самоуправления — население, территориальное сообщество, территориальный коллектив. Эти понятия нашли воплощение в разных официальных проектах федерального закона, а из них перекочевали в законы субъектов РФ о местном самоуправлении, которые принимались ранее данного Федерального закона (в зарубежных моделях местного самоуправления тоже используются различные варианты). Однако при принятии указанного Федерального закона в 1995 г. победила все же концепция населения как субъекта местного самоуправления. Но это не мешает ученым называть субъектами конституционных правоотношений территориальные сообщества и территориальные коллективы — на базе того, что обозначено в законах субъектов РФ. Завершая разговор о субъектах, отметим, что многие из них специфичны только для конституционно*правовых отношений. Например, если Государственная Дума обсуждает и принимает федеральный закон, это всегда конституционное правоотношение. При рассмотрении вышестоящей избирательной комиссией жалобы на решение нижестоящей избирательной комиссии между ними возникают консти* туционно*правовые отношения. Зачастую наличие соответствующего субъекта в правовом отношении уже есть основание для оценки отношения в качестве конститу* ционно*правового, что не исключает одновременного возникновения и иных, уже отраслевых, отношений. Так, если Государственная Дума рассматривает обращение Генерального прокурора РФ о лишении депутата неприкосновенности в связи с совершенным уголовным преступлением, возникает конституционно*правовое отношение, хотя в соответствующих действиях есть и элемент уголовно*процессуально* го отношения. Естественно, во многих случаях важен и предмет общественного отношения. Например, если депутат по вопросам своей депутатской деятельности обратился к прокурору, отношение между ними будет конституционно*правовым. Но если возбуждено уголовное дело, в рамках которого депутат дает свидетельские показания или привлечен к уголовной ответственности, конституционно*правовых отношений не возникает. 52 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Сказанное относится и к случаям, когда к конституционно*пра* вовым отношениями их субъектам пытаются применить понятия частного права, особенно категорию юридического лица (интересующимся рекомендуем обратиться к названным в курсе публикациям СВ. Дорохина, Е. К. Замотаевой, А. Г. Кузьмина, О. Е. Кутафи* на, В. Е. Чиркина). Напомним кратко, что юридическим лицом считают субъект права с определенными признаками правами владения и распоряжения обособленным имуществом, вступления в матери* ально*имущественные отношения, обязанностью нести материаль* но*имущественную ответственность, возможностью защищать свои материально*имущественные интересы. Особенно выделяют цель юридического лица — участие в хозяйственном обороте. Причем все указанные признаки надо брать в их совокупности. Нов общем*то категорию юридического лица прежде всего связывают с коммерческой деятельностью. С учетом сказанного желательно учитывать следующие моменты при попытках применить категорию юридического лица в конституционном праве. Во*первых, есть немало субъектов конституционно*правовых отношений, к которым данную категорию нельзя применить, они не являются и не могут быть юридическими лицами — народ, нация, государство, Президент, Федеральное Собрание, Конституционный Суд, депутаты и т. д. Иначе говоря, они не могут быть субъектами хозяйственного оборота. Собственность для них выражается в категории достояние, что далеко неравнозначно понятию имущество достоянием нельзя распорядиться посредством операций купли* продажи. Во*вторых, есть также немало субъектов конституционного права, которым выделяется какое*то имущество, а также дается право его получения, приобретения. Однако используются имущество, денежные средства для целей некоммерческой деятельности, а конституци онноправовых отношений. Например, кандидат в депутаты, избирательное объединение получают пожертвования в период избирательной кампании. Для этого они создают избирательные фонды, открывают счета. Но возникающее при переводе и получении средств общественное отношение является некоммерческим, а конституци* онно*правовым. Естественно, при оформлении соответствующих финансовых операций используются те же процедуры (особенно банковские, как в хозяйственном обороте. Однако цель при этом иная. И неслучайно как в литературе, таки в законодательстве для подоб* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России ных субъектов зачастую говорится не о том, что они юридические лица, а о том, что они приобретают права юридического лица». В*третьих, субъект права может вступать в разнообразные правовые отношения. При этом проявляются, естественно, разные его качества. Данное правило надо учитывать в конституционном праве. Если у потенциального субъекта конституционно*правовых отношений есть имущество и связанные с ним права на приобретение, отчуждение, то при их реализации возникает отнюдь неконституционно, а гражданскоправовое, финансовоправовое отношение. К примеру, если политическая партия арендует помещения для своих органов, приобретает для этого здание, она вступает для достижения соответствующих целей в гражданско*правовые отношения. И если придется, будет отвечать своим имуществом. Но, кстати, для погашения долгов, кредитов и т. дона не сможет использовать средства, поступившие насчет ее избирательного фонда. В*четвертых, категорию юридического лица стали распространять на органы законодательной и исполнительной власти в связи стем, что каждому из них выделяется часть публичной собственности в виде имущества, которым надои можно распоряжаться (здания, оргтехника и т. д. Однако по двум*трем видам объектов как у руководителей органов, таки у некоторых ученых возникло желание пойти дальше выделяемые бюджетные средства, подведомственные хозяйствующие субъекты, земля. Появилась идея почему бы эти объекты не пустить в хозяйственный оборот и не зарабатывать на них дополнительные средства, поступающие в соответствующий бюджет. Ив данном случае становится пригодной категория юридического лица. Ошибочность этого подхода состоит в том, что нельзя органы публичной власти превращать одновременно в хозяйствующие субъекты. Коммерческая деятельность дает не только прибыльно и убытки, а отвечать по ним надо бюджетом и собственностью территориальной единицы, которые есть достояние народа, населения, проживающего на данной территории. Кстати, местное самоуправление как разновидность публичной власти уже давно «переболело» этой идеей, и со временем его властные функции были отделены от хозяйственных. В*пятых, введении ряда субъектов конституционного права могут находиться порой весьма масштабные объекты собственности — земля, природные ресурсы, транспорт, энергосистемы и т. д. Но объекты не становятся их владением и право распоряжения неравнозначно купле*продаже, а выражается в передаче их введение других субъ* 54 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука ектов: иногда без изменения формы собственности, например от Российской Федерации субъекту РФ, порой с изменением — к примеру, при передаче объекта, финансовых средств из государственной собственности в собственность муниципального образования, религиозной организации. Следовательно, хотя такие отношения возникают по поводу собственности, они не теряют характера конституционно правовых, а их субъекты выступают отнюдь не как юридические лица в хозяйственном обороте. Таким образом, обобщая, отметим одни субъекты конституцион* но*правовых отношений не могут быть юридическими лицами, другие в состоянии иметь такое качество. В процессе конституционно* правовых отношений возможно использование правил относительно юридических лицдля оформления необходимых операций, от этого отношение не теряет характера конституционно*правового. Если тот же субъект участвует в имущественно*правовом отношении без кон* ституционно*правовых целей, конституционно*правовое отношение не возникает. И наконец, для достижения целей конституционно* правового отношения ряд субъектов могут предпринимать меры в отношении собственности (имущества, но при этом им ненужны качества и правила действий юридического лица 3. Дискуссии о наименовании и предмете отрасли Пожалуй, нив какой иной отрасли права и соответствующей ей науке нет таких споров о наименовании и предмете, как в конституционном праве. Дискуссии о наименовании отрасли Литература Белкин А. А. Наименование отрасли государственное или конституционное право // Правоведение. 1997. № 4; Ким АИ. Еще раз о государственном праве как отрасли советского права // Вопросы теории права и государственного строительства. Томск, 1978; Коток В. Ф. О предмете и источниках конституционного права социалистических стран Конституционное право социалистических стран. М, 1963; Он же. О предмете советского государственного права // Вопросы советского государственного права. М, 1959; Он же. Содержание конституционного права // Сов. государство и право. 1971. № 2; Кравчук С. С. Госу* дарственно*правовые отношения в советском социалистическом государстве // Сов. государство и право. 1956. № 10; Кутафин О. Е. Пред* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России мет конституционного права. М, 2001; Лепешкин АИ. К вопросу о понятии советского государственного права // Сов. государство и право. 1959. № 6; Он же. Курс советского государственного права. М. Т. 1; Он же. О так называемом конституционном праве и предмете советского строительства // Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства. М, Он же. Соотношение советского государственного права и норм Советской Конституции // Сов. государство и право. 1971. № 2; О предмете советского государственного права обсуждение доклада // Сов. государство и право. 1961. № 12; Ронин С. Л. К истории дискуссии о советском конституционном и государственном праве // Проблемы государства и права на современном этапе. М, 1973. Вып. 6; Селезне ва МА. Об итогах одного научного спора // Там же Советское конституционное право / под ред. СИ. Русиновой, В. А. Рянжина. Л, 1975; Фарберов НПО предмете конституционного или государственного права и о наименовании этой отрасли права // Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства. М, 1976; Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права. М, Прежде всего напомним читателю, что каких*нибудь 20 лет назад наши отрасль и наука именовались государственным правом. Известные в советское время ученые потратили немало сил на доказывание, что отрасль права должна именоваться соответственно государственным (АИ. Ким, С. С. Кравчук, АИ. Лепешкин, АХ. Махненко, В. С. Основин, ЯН. Уманский, Б. В. Щетинин) или конституционным (В. Ф. Коток, В. А. Рянжин, И. Е. Фарбер) правом. Учебный курс не место для подробного освещения этой дискуссии, тем более что сторонники одного итого же наименования зачастую руководствовались отнюдь не совпадающими аргументами и тоже критиковали друг друга. Интересующихся проблемой мы адресуем к фундаментальной монографии О. Е. Кутафина 1 , в которой подробно разбираются не только современные подходы, но и дискуссии предшествующих поколений государствоведов. Обобщенно говоря, основные доводы сторонников государственного права основывались наследующем. Государство возникает в обществе и осуществляет управление им. Личность, общественные объединения граждан существуют не вообще, а в государстве, государствен* но*организованном обществе. Все общественные отношения так или иначе связаны с деятельностью государства, осуществлением государственной власти. Государственное право как рази есть та отрасль 56 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука 1 См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М, права, которая закрепляет устройство государства и государственно* организованного общества, правовое положение личности в этом государстве (значит, ив обществе, механизмы реализации государственной власти. Позиция сторонников конституционного права состояла в следующем. Действительно, есть государство, его органы и механизмы осуществления государственной власти. Однако нельзя все сводить только к государству и осуществлению государственной власти его органами. Государство, общественные объединения, трудовые коллективы, граждане объединяют свои усилия в достижении задач более широкого масштаба, связанных с развитием институтов демократии в обществе в целом. Личность существует не только в государстве, но ив обществе. Конституционное право гарантирует в целом права и свободы личности, обеспечивая учет ее интересов и как индивида, и как участника общественно*политических процессов. Основой объединения государственно*властных и общественно*политических начал в управлении обществом и обеспечении прав и свобод личности является конституция. Отсюда и основания для наименования данной отрасли права конституционным правом. В принципе особых расхождений по предмету отрасли между сторонниками государственного и конституционного права не было. Однако первые связывали государственное право преимущественно с институтами государства и государственной власти. При большом желании можно увидеть, что вольно или невольно общест* венно*политические институты, неизбежные в любом обществе, здесь становятся как бы придатками государства, облекаются в госу* дарственно*правовую форму. Кстати, на этой основе несколько позже появилась даже интерпретация государственного права как отрасли, связанной с авторитарным режимом и даже тоталитарной системой. Сторонники второго подхода считали себя более прогрессивными, поскольку видели назначение нашей отрасли права в способствовании формированию демократических общественных институтов, в освобождении общества от пут государства, в установлении образа жизни, при котором не личность является придатком государства, а государство служит обеспечению прав и свобод личности. Отсюда замену наименования отрасли они связывали с принципиальным изменением ее назначения. Кстати, они получали упреки в безбрежном расширении назначения отрасли, предмет которой становился расплывчатыми неопределенным. Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России На самом деле наша отрасль права должна решать задачи итого и другого направлений. Возникновение государства и превращение его в основной институт управления обществом ведет к тому, что регулирование общественных отношений осуществляется государством, а государственная власть действительно занимает главенствующие позиции в системе народовластия. Вместе стем общество нив коей мере не превращается в придаток государства. Возникают многообразные политические отношения, связанные с существованием и деятельностью различных общественных объединений, политической активностью личности. В совокупности все это означает движение к так называемому гражданскому обществу, в котором (как идеал) обеспечиваются гласность и свобода мнений, свободные люди по своему желанию участвуют в общественной жизни, обсуждают животрепещущие проблемы и т. д. Таким образом, есть в определенной мере самостоятельная жизнь общества, она сопровождается рождением немалого числа стабильных правил, для оформления которых тоже нужны нормативные основы, воплощаемые в конституционном праве. И если это необходимо, институты общества влияют на формирование и деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления. В конечном счете не исключено, что государство тоже станет элементом гражданского общества. В любом случае нельзя противопоставлять государство и общество. Вот это переплетение общественно*политического и сугубо государственно*правового начал, отражение статуса человека и гражданина как индивида и как общественного существа, участника государственной власти (формирования государственной воли) как рази включает наша отрасль права. От наименования отрасли государственное право не происходит огосударствления всех политических отношений, создаются лишь го* сударственно*правовые гарантии их свободного развития дате рамки, которых следует придерживаться участникам соответствующих отношений в интересах общего блага. А от наименования отрасли конституционное право не происходит разбавления государства и государственных институтов общественно*политическим содержанием. Наименование конституционное право стало преобладающим для нашей отрасли права в последние годы последующим причинам. Во*первых, в последнее десятилетие ХХ в. в России произошла смена общественной формации преимущественно конституционным путем — внесением изменений и дополнений в Конституцию РСФСР г, принятием Конституции РФ 1993 га также множества нормативных актов, традиционно являющихся источниками нашей от* 58 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука расли права (федеральные законы Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Об общественных объединениях, О политических партиях, О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности, избирательные законы и др. Таким образом, именно конституционное правоте. воплощенное в нормах Основного закона и вытекающих из него актов) явилось основой соответствующих перемен. Во*вторых, стал шире предмет конституционного регулирования за счет как государственных институтов (появились новые институты: президентство, профессиональный парламент, конституционное правосудие, таки общественных институтов (политический плюрализм, общественные объединения, гражданские инициативы многие элементы статуса личности определяются в нормах конституционного права так, что они служат реализации ее возможностей ив государстве, ив обществе. Иначе говоря, сторонники конституционного права получили возможность утверждать поскольку институционализация новых явлений в государственно*правовой и общественно*политиче* ской жизни оформляется посредством Конституции и иных источников данной отрасли права, есть еще больше оснований для наименования ее конституционным правом. В*третьих, именно в эти годы установлен и проводится в жизнь принцип Конституция является действующим правом, общественные отношения возникают на основе самой Конституции, а не только принятых в ее развитие актов. В этих условиях наименование конституционное право помогает укрепить назначение и роль данной отрасли права в становлении и развитии новых общественных отно* шений. Итак, не надо иметь иллюзий и конституционное, и государственное право исходит от государства, и предмет отрасли здесь тождествен. Пределы регулирования отраслью права общественных отношений зависят не от ее названия, а от характера этих отношений и объективной потребности только в установлении их правовых основ либо также в детальном правовом оформлении. Дискуссии о предмете отрасли Литература Дорохин СВ. Дискуссия о предмете конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3; Коток В. Ф. Содержание конституционного права // Сов. государство и право. 1971. № Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М, 2001; Лепеш кин АИ. Курс советского государственного права. М, 1961. Т. 1; Он же. Соотношение советского государственного права и норм Советской Конституции // Сов. государство и право. 1971. № 2; Лепеш кин АИ, Махненко АХ, Щетинин Б. ВО понятии, предмете и источниках государственного права // Правоведение. 1965. № 1; Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М Овсепян Ж. И. Конституционное судебно*процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2; Она же. Конституционный процесс. Критерии и виды отраслевого самоопределения в системе российского права // Учен. зап.: сб. науч. трудов РГУ. Ростов н/Д, 2000; Основин В. С. Процессуальные отношения в советском государственном праве // Сов. государство и право. 1982. № 8; Он же. Советские государственно*правовые отношения. М, 1965; Парламентское право России учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М, 2003; Саликов МС. Конституционное судебное процессуальное право — подотрасль конституционного процессуального права // Конституционная юстиция в Российской Федерации: сб. статей. Екатеринбург, 2003; Он же. Конституционно*процессуаль* ное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина // Право и политика. 2000. № 4; Он же. О необходимости создания курса «Кон* ституционно*процессуальное право Российской Федерации // Совершенствование методики преподавания и организации процесса обучения в юридических вузах России материалы Всерос. учеб.*метод. конф. (16—17 ноября 2000 г. Екатеринбург, 2000; Он же. Парламентское процессуальное право — подотрасль конституционного процессуального права // Парламентские процедуры проблемы России и зарубежный опыт материалы науч. конф. (21—23 марта 2002 г, г. Москва) / под ред. С. А. Авакьяна. М, 2003; Он же. Предмет конституцион* но*процессуального права Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2000. № В последнее время появились попытки расслоения единой отрасли права на несколько отраслей. Разделение материального предмета. Суть этого подхода связана с назначением конституционного права как отрасли, устанавливающей основы всех политических отношений и регулирующей механизмы осуществления государственной власти и местного самоуправления. Поскольку у конституционного права столь многоплановое назначение, то, по мнению некоторых исследователей, его (конституционное право) можно разделить на несколько отраслей. Название конституционное право предлагается сохранить для отрасли, назначение которой суживается до установления основ всех общественных отношений. Иначе говоря, конституционное право то* 60 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука гда надо воспринимать как базовое (или рамочное) право для всех политических отношений, связанных с устройством общества, государства, организацией власти и статусом личности. Нормы права, регулирующие решение других, более конкретных задач политических отношений, могут быть поделены еще между рядом отраслей. Например, нормы, содержащие характеристику сущности государства и его устройства, можно в совокупности назвать государственным правом. Нормы, касающиеся общественных объединений, можно выделить в отрасль с условным названием право общественных объединений (и политических партий. Можно обособить отрасль, которая объединяет исходные конституционно*пра* вовые нормы о статусе личности, но пока для нее не придумали названия (говорить о личностном праве не решаются из*за терминологической неудобоваримости), авторы в наименовании своих изданий предпочитают использовать слова права человека. Совокупность норм о выборах депутатов и выборных должностных лиц давно уже называется избирательным правом. То, что касается деятельности представительных органов государственной власти, предлагается называть парламентским правом (хотя в строгом смысле слова парламент существует на уровне всего государства, возможен — на уровне субъекта федеративного государства, нона уровне местного самоуправления это просто представительный орган) или же правом народного представительства (не совсем ясно при этом, куда относить референдумы, отзыв депутатов и других выборных лиц с одной стороны, по процедуре эти институты близки к выборам, с другой по сути они связаны с народным представительством). В период, когда появилось предложение о делении единого конституционного права, еще не было институтов президентства в Российской Федерации и ряда республик в ее составе теперь, по логике сторонников такого подхода, видимо, надо выделять и подобную отрасль — вот только как ее называть (президентское право, губернаторское право — звучит неестественно. Появление Конституционного Суда РФ и конституционных, уставных судов в субъектах РФ породило предложения о выделении конституционно*судебного права, конституционного судебного процессуального права. А нормы конституционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали называть муниципальным правом. Такое понимание предмета конституционного права и его дробление на несколько отдельных отраслей права, по нашему мнению, бесперспективно. Дело в том, что соответствующие общественные отно* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России шения взаимообусловлены и тесно переплетены. Определенное их деление внутри конституционного права, естественно, имеет место (об этом более подробно скажем ниже, но размежевание на самостоятельные отрасли права невозможно. Разве могут существовать в виде отдельных отраслей права государство и организация государственной власти Как отделить характеристику общественных объединений, особенно политических партий, от государства, если в ряде отношений их деятельность переплетается Можно ли говорить об органах государственной власти и органах местного самоуправления в рамках одних отраслей права, а о порядке избрания депутатов и выборных должностных лиц в рамках другой отрасли Так называемое право народного представительства не сможет ограничиться лишь деятельностью парламентов и иных представительных органов, поскольку в части избрания депутатов оно связано с избирательным правом (а куда в этом случае отнести отзыв депутата как меру его конституционной ответственности. Многие стороны деятельности различных органов неразрывно связаны. Например, законодательный процесс официально осуществляется в парламенте — Федеральном Собрании РФ, нов нем участвуют Президент РФ, Правительство РФ, другие субъекты, да и юридическую силу закон приобретает после подписи Президента. Единственным, что сегодня существует отдельно, по крайней мере формально, стало муниципальное право. Однако предмет данной отрасли является комплексными формируется путем вовлечения в него норм как конституционного права, таки частично других отраслей права — гражданского (муниципальная собственность, финансового (местный бюджет, налоги и сборы, земельного и природоохранительного (муниципальные земельные и природоохранные отношения) и т. д. И те, кто пишет о муниципальном праве как об отдельной науке, учебной дисциплине, при характеристике отрасли не забывают, откуда взяты соответствующие правовые нормы и неслучайно считают муниципальное право так называемой вторичной отраслью права. Разделение материальных и процессуальных норм. Говоря о дискуссионных моментах применительно к предмету конституционного права, стоит остановиться и на категории процессуальные нормы». Конституционное право построено на принципе единства материальных норм, закрепляющих статус, права и обязанности участников конституционных правоотношений, и процессуальных норм, определяющих порядок (процедуру) их деятельности, те. реализации прав и 62 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука обязанностей. В свое время отдельные ученые (В. С. Основин, А. И. Ким и особенно ВО. Лучин) многое сделали для введения в государственное (конституционное) право категории процессуальные нормы. Она по достоинству заняла должное место в конституционном праве как единой отрасли права и, конечно, в науке конституционного права. Однако в последние годы появились высказывания о целесообразности выделения конституционного процессуального права как отрасли, хотя и связанной с конституционным материальным правом, но все же самостоятельной. Причем в отношении конституционного процессуального права есть два подхода. Один характерен для отечественных ученых и состоит в предложении аккумулировать соответствующие процессуальные нормы в самостоятельную отрасль права. Другой ранее был известен по работам ученых зарубежных странно теперь имеет сторонников ив России и заключается в предложении именовать конституционным процессуальным правом все то, что связано с деятельностью конституционных судов (сторонникам такого подхода даже удалось добиться в 2012 г. расширения научной специальности 12.00.02 в перечне Высшей аттестационной коллегии, по которой проводится защита диссертаций, — ранее это было Конституционное право муниципальное право, теперь Конституционное право конституционный судебный процесс муниципальное право»). Полагаем, что ни тот ни другой подходы не имеют перспективы. Выведение процессуальных норм в отдельную отрасль невозможно по той причине, что материальные и процессуальные нормы в деятельности субъектов конституционного права настолько переплетены, что одно не существует без другого. В самом деле, нельзя всерьез рассматривать, например, право назначать выборы в рамках материального конституционного права, а порядок принятия этого решения — в рамках процессуального права. Полномочия ЦИК РФ — это материальные возможности, а процедура ее деятельности — процессуальные. В рамках единого конституционного права они рассматриваются вместе, но как же одно отделить от другого при разделении отрасли У Государственной Думы много материальных полномочий, и для каждого есть свой порядок осуществления. Отделив одно от другого, все равно придется в той же процессуальной отрасли сначала рассматривать материальное право, а затем процедуру его реализации Государственной Думой. Искусственность подобного расслоения норм на материальное и процессуальное право более чем очевидна. И достаточно ясно, что в рамках одной отрасли можно говорить как о Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России наличии материальных и процессуальных норм, таки об их взаимном совершенствовании, если это необходимо. Что касается предложения считать конституционным процессуальным правом лишь порядок работы конституционных судов, это неубедительно, поскольку процессуальных аспектов в работе палат парламента, избирательных комиссий и т. дне меньше, а то и больше. Поэтому даже при обособлении процессуального конституционного права от материального, если с этим на мгновение согласиться, нет оснований для сведения его лишь к процедурам конституционного правосудия 4. Методы конституционно>правового регулирования |