учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
и их специфика Литература Авакьян С. А. Методы конституционно*правового регулирования и их специфика // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1; Витченко А. М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов, 1974; Демин А. А. Соотношение методов правового регулирования административно*правового, граж* данско*правового и метода восходящего подчинения в правовой системе Российской Федерации // Российское правовое государство. Итоги формирования и перспективы развития. Воронеж, 2004. Ч. Дмитриев Ю. А, Мухачев ИВ. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации — от исторических истоков к современности. М, 1998; Дорохин СВ. Деление права на публичное и частное конституционно*правовой аспект автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2002; Ломовский В. ДО методе конституционного регулирования // Журнал российского права. 1998. № 4/5; Маврин С. ПО роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. № 1; Миронов О. О. Методы конституционного регулирования // Правоведение. 1980. № 2; Пешков А. Б. Проблемы административно*правового регулирования общественных отношений. Иркутск, 1974; Процевский АИ. Метод правового регулирования трудовых отношений. М, 1972; Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М, Он же. Правовое регулирование предмет, метод, процесс (макроуровень. СПб., 2003; Югов А. АО методах отрасли российского конституционного (кратологического) права // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4; Яковлев В. Ф. Гражданско*правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Методы правового регулирования — это совокупность средств и приемов воздействия права на общественные отношения. Соответственно, методы конституционноправового регулирования есть совокупность приемов и средств воздействия конституционного права на политические общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. Пожалуй, нет другого такого неясного и дискуссионного вопроса в правовой науке, как вопрос о методах. И теоретики права, и представители отраслевых наук много написали поданному поводу, но суть проблемы мало прояснилась. Одни авторы пишут о едином правовом методе, общем для всего права, который может лишь иметь специфику проявления в той или иной отрасли. Другие говорят о наличии нескольких (многих) правовых методов, причем одни проявляются — по*своему — в соответствующей отрасли права, другие в той же отрасли права могут вообще не проявляться. Разновидностью второго подхода можно считать утверждения о наличии в каждой отрасли своих методов, в чем*то сходных с аналогичными методами в иных отраслях, в чем*то своих, специфических. Нет возможности обсуждать все аспекты проблемы в учебном курсе. Обозначим лишь два исходных момента. Во*первых, поскольку главный путь воздействия права на общественные отношения — их нормативное регулирование, лучше говорить о методах правового регулирования, а не о методах права. Во*вторых, мы невидим перспективы в выявлении какого*то генерального метода, являющегося определяющей характеристикой той или иной отрасли права. Если по предмету отрасли права различать несложно, то по методам регулирования — трудно, поскольку многие (а то и все) отрасли права пользуются одними и теми же методами, только со своей спецификой. Более оправдано, на наш взгляд, видеть общие методы правового регулирования, характерные для права в целом, и особенности их проявления в соответствующей отрасли права. Однако ив толковании общих методов есть подходы, которые трудно принять, по крайней мере с позиций конституционного права. Наиболее уязвимой является попытка ограничить построение концепции методов сочетанием трех первичных компонентов, составляющих смысл регулирующего воздействия права на общественные отношения дозволения, предписания и запрета. Отсюда выделяют три типа правового регулирования — гражданско*правовой, админи* стративно*правовой и уголовно*правовой, обусловленные различ* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России ным соотношением данных компонентов, доминирующей ролью того или иного из них. Соответственно, с дозволением связан гражданско* правовой, с предписанием — административно*правовой, с запретом — уголовно*правовой методы. С таким подходом трудно согласиться. Дозволения, предписания, запреты распространены во всех отраслях права, и при всей условности научных классификаций весьма спорно по принципу доминирования связывать метод с одной отраслью права и говорить о его наличии — в подобном понимании — в других отраслях (например, странно звучало бы утверждение о том, что конституционное право, в котором хватает запретов, использует уголовно*правовой метод запретов. В толковании методов в названном подходе за основу взят лишь один критерий, связанный с характером норма другие оставлены без внимания. Полагаем, что в характеристике методов правового регулирования определяющими должны быть следующие моменты. Прежде всего, понять методы регулирования можно лишь во взаимосвязи с предметом. Чтобы регулировать общественные отношения, надо четко представлять, что следует охватить нормами права, а это и есть предмет правового регулирования как совокупность общественных отношений, которые должны быть облачены в правовые одежды, существовать как правовые отношения. Но тут возникает вопрос о том, как надо регулировать, те. о методах регулирования. Иначе говоря, придя к выводу о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, компетентный орган должен решить, какими средствами и приемами воздействовать на них. Соотношение между ними можно понимать как соотношение содержания это будут сами общественные отношения) и его оформления оно отражается категорией методов правового регулирования). Можно достичь, образно говоря, их идеального сочетания, а можно допустить ошибки и перекосы при выборе средств и приемов регулирования, и это навредит самим общественным отношениям, станет тормозом в их развитии. Чем*то положение сходно с естественной средой например, выбор методов обработки металла зависит прежде всего от его собственных свойств природа почвы обусловливает конструкцию орудий для ее обработки, создаваемых человеком. Методы не могут встать вровень с предметом регулирования. Однако они в состоянии помочь общественным отношениям как предмету правового регулирования полнее раскрыться или же помешать этому, исказить и (или) изменить соотношение элементов предмета, 66 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука задержать развитие общественных отношений. Образно говоря, предмет — это стратегия регулирования, а метод — его тактика. И все же методы занимают (должны занимать) подчиненное положение в сопоставлении с предметом регулирования. Средства и приемы как проявление методов регулирования охватывают) выбор субъекта, регулирующего общественные отношения) пределы охвата общественных отношений при их нормативно* правовом регулировании) учет специфики различных групп общественных отношений при их регламентации) использование различных по форме нормативных правовых актов в процессе регулирования) сочетание разных групп предписаний в воздействии на общественные отношения) выбор языка (стиля) оформления предписаний. С учетом этого можно выделить следующие особенности проявления методов регулирования общественных отношений в конституционном праве. Поскольку конституционно*правовые отношения всегда пуб* лично*политические, их регулирование осуществляется от имени государства и посредством актов государственновластного характера. В этом плане конституционное право, как и публичное право в целом, принципиально отличается от частного права, которое допускает метод регулирования отношений волей сторон (договорное регулирование, причем с выбором вариантов поведения, не отраженных в нормах права (при этом нельзя нарушать общие принципы и ущемлять интересы человека и гражданина. Естественно, выборы вариантов поведения допустимы ив конституционном праве, но все они предусмотрены (должны быть предусмотрены) правом. В конституционном праве практически исключаются ситуации, когда стороны отношения могли бы своим нормативным договором урегулировать взаимоотношения вместо конституции или иного кон* ституционно*правового акта. Конечно, конституционное право допускает договорный метод регулирования общественных отношений, однако в ограниченных пределах (далеко не во всех государствах разрешается договорный метод регулирования конституционных отношений. Самое главное — договоры между субъектами публично* правовых отношений заключаются в рамках, указанных конституцией или законом они не заменяют регулирование, осуществляемое Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России этими актами, а являются дополнением к нему. Увлечение частно* правовыми методами в публичном праве нежелательно. В свое время немецкий философ Г. Гегель отмечал Привнесение договорного отношения, также как и отношений частной собственности вообще, в государственное отношение привело к величайшей путанице в государственном праве и действительности» 1 Как указывает СВ. Дорохин 2 , современная тенденция развития конституционного права позволяет говорить о его сближении с правом частным. Данная тенденция проявляется в расширении предмета правового регулирования конституционного права, в превращении его в отрасль, имеющую значительно большее, нежели в предыдущие годы, практическое применение и вторгающуюся вовсе более широкий круг общественных отношений. Об этой тенденции, полагает автор, также свидетельствует факт возникновения принципиально новых общественных отношений, требующих нормативного регулирования со стороны как конституционного права, таки отраслей частного права. Тенденция сближения конституционного и частного права становится особенно заметной в связи с внедрением в практику конституционного права договорного способа регулирования общественных отношений. По этим причинам восприятие конституционного права лишь как части права публичного уже не соответствует реалиям современного развития отрасли. Полагаем, что автор допускает именно ту неточность в подходе к методам регулирования, о которой говорилось чуть выше, а именно: способы и приемы регулирования могут быть внешне сходными в разных отраслях права, однако от этого отрасли не сближаются. Более того, когда методам, распространенным водной отрасли права, начинают придавать смысли назначение, более характерные для других отраслей права, возникают те недоразумения, о которых говорил Г. Гегель. Ив наши дни наглядно подтверждается его правота. В федеративных отношениях до недавнего времени широко применялся метод договорного регулирования — заключались договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как известно, договорный метод в гражданском праве позволяет не только опираться на действующие правовые нормы, но и частично осуществлять регулирование с отклонением от них. И вот когда договорное 68 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука 1 Гегель Г. Философия права. МС. См Дорохин СВ. Деление права на публичное и частное конституционно*пра* вовой аспект автореф. дис. ... канд. юрид. наук. МС. регулирование в федеративных отношениях пошло по пути отклонения от Конституции РФ и федеральных законов, когда субъекты РФ стали навязывать Федерации свое разделение предметов ведения, распределение полномочий, стало очевидно, что это ведет к дестабилизации Федерации, соответствующих конституционно*правовых отношений. И неслучайно федеральный центр начиная с конца 2001 г. инициировал прекращение действия большинства из 46 двусторонних договоров (официально по взаимной воле сторона ряд договоров существенно скорректирован. Так что никакого особенного сближения методов регулирования не произошло, и договор в конституционном праве остался специфическим конституционно*правовым договором. Спецификой конституционно*правового регулирования является сочетание методов общего нормирования (общих установлений) для одних и подробного регулирования для других политических общественных отношений. В советский период было распространено суждение о том, что го* сударственно*правовое (конституционное) регулирование общественных отношений характеризуется методом общих установлений. В отличие от других отраслей права рассматриваемая нами отрасль не склонна исчерпывающим образом регулировать общественные отношения, а лишь устанавливает для них общие основы. Иначе говоря, это обобщенное регулирование, в чем и заключается одна из особенностей метода данной отрасли права. В подтверждение подобной характеристики метода обычно ссылаются на то, что главный источник отрасли — конституция — является документом общего и обобщающего характера, содержит общерегулятивные правила и т. п. Помимо этого, обращалось внимание и на то, что в государственном праве того времени имелось довольно мало источников, данное направление регулирования общественных отношений было весьма небольшим по объему, многие акты вообще отсутствовали, а имеющиеся, как правило, отражали лишь главные моменты (сюжет) общественных отношений. По этому поводу надо сказать следующее роль отрасли нельзя определять по реальному объему регулирования. Действительно, на определенных этапах советского периода имелось небольшое по объему го* сударственно*правовое регулирование. Тому были две причины. Первая заключалась в том, что концепция государственного права того времени исключала необходимость для страны ряда институтов, которые были в других странах, например, у нас отсутствовали много* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России партийность, профессиональный, работающий на постоянной основе парламент, политический плюрализм, президентство, конституционное правосудие. Вторая причина заключалась в том, что даже там, где можно было принять соответствующие акты и, следовательно, гораздо шире урегулировать общественные отношения, стоящие у власти люди не видели в этом потребности, поскольку какие*то черты общественных отношений не допускались, для каких*то применялся негосударственный, а партийный механизм урегулирования (причем зачастую официально скрытый. Например, Конституция СССР 1936 г. предусматривала возможность отзыва депутатов, но соответствующие законы появились лишь в 1959—1960 гг., причем небольшие по объему, поскольку возникшие претензии к депутатам правящая партия «гасила» — депутата заставляли лучше работать либо подать заявление о досрочном сложении своих полномочий более того, если и доходило до отзыва, то все равно обходились без разветвленных правил. Конечно, в этой ситуации немногочисленные правила об отзыве вольно или невольно выглядели как общее нормирование. С возникновением в советский период новых для нашей страны конституционно*правовых институтов (например, двухпалатный Верховный Совет СССР, работающий дважды в год по три*четыре месяца на постоянной основе, Президент СССР, Комитет конституционного надзора СССР, тут же появилось и соответствующее нормативное регулирование. А когда стало ясно, что возможны некоторые нежелательные отношения и их не удастся урегулировать кабинетным путем, были разработаны необходимые нормативные акты. Например, право союзных республик на выход из СССР декларировалось с момента образования СССР, но ни одна из конституций СССР (1924, 1936, 1977 гг.) не регулировала порядок осуществления данного права, и норма невольно имела общий характер. Когда же угроза выхода отдельных республик стала явной, незамедлительно был разработан и принят Закон СССР от 3 апреля 1990 г. О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», правда, он не помешал развалу Союза ССР. В современной России конституционно*правовое регулирование стало обширными названный выше субъективный фактор признания метода общего нормирования — краткость регулирования — отпал сам собой. Однако в принципе метод общих установлений в конституцион* но*правовом регулировании все*таки существует, но по иным причинами в сочетании с подробным регулированием. Как говорилось вы* 70 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука ше, одна из задач конституционного права — установить общие основы существования и развития всех политических отношений. Естественно, что решение данной задачи возможно именно методом общего нормирования, те. принятием актов и норм основополагающего характера. Но метод общих установлений вызывает далее метод детального регулирования — в одних случаях отраслевой, в других — конституционно*правовой. 3. Конституционно*правовое регулирование общественных отношений опирается на широкое использование метода установления статусов. Некоторые авторы считают особенностью методов конституцион* но*правового регулирования то, что в сопоставлении с иными отраслями права наша отрасль — преимущественно статутное (или статусное) право, или органическое право, так как закрепляет статусы органов государства и органов местного самоуправления как субъектов конституционных правоотношений. Такой подход можно принять, нос существенным уточнением: лучше говорить о том, что нормы конституционного права закрепляют статусы как соответствующих органов, таки институтов. К примеру, статусный (статутный) характер имеют не только специальный акт о конституционном суде, но и законы о нормативных актах, о порядке их опубликования и вступления в силу, о референдуме, об отзыве депутатов и т. д. Отсюда другой важный фактор — статусный характер имеют не только акты типа законов о соответствующих органах, положений о них, но и акты общерегулятивного свойства, посвященные многим органами институтами прежде всего консти* туции). И еще одно конституционное право не замыкается на методе установления статусов зачастую это общее регулирование, распространяемое на всех, кто станет субъектом соответствующих отношений, причем с попутным (если надо) определением их статуса (в качестве примера можно назвать Федеральный конституционный закон от декабря 2001 г. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»). Таким образом, поскольку в конституционно*правовых отношениях имеется большой круг участников (субъектов, можно говорить о таком проявлении данной особенности метода регулирования в одних случаях регулирование идет от субъекта к отношению, в других от отношения к субъекту (субъектам). Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России 4. Спецификой методов конституционно*правового регулирования является использование актов более высокой и более значимой правовой формы — конституции, закона. В источники конституционного права входит большой круг иных нормативных актов, в том числе указы президентов, постановления правительств и др. Но главенствующую роль среди источников играют конституции (уставы) и законы. И это понятно политические отношения являются важнейшей частью общественных отношений, и их закрепление в нормах основополагающих актов способствует упрочению отношений и их длительному существованию. Исторически сложилось так, что в регулировании конституционных правоотношений ограниченно используется форма кодексов, но это не имеет принципиального значения. Хотя кодексы распространены для гражданских и уголовных материальных и процессуальных правоотношений, вряд ли их можно связать со спецификой метода регулирования именно в названных отраслях права. Достаточно сказать, что форма кодекса получила распространение ив иных отраслях права (Трудовой (далее — ТК РФ, Лесной, Водный, Воздушный и другие кодексы РФ). Кроме того, надо принять во внимание следующее. Во*первых, по юридической силе кодексы равны законам. Во*вторых, вопрос о кодексе возникает там, где есть большой объем родственных общественных отношений, которые надо систематизировать и объединить водном документе. В этом плане сама по себе форма кодекса не чужда конституционному праву, и на практике она используется. Так, ряд субъектов РФ вместо нескольких избирательных законов по различным видам выборов принял избирательные кодексы, объединив нормы этих законов по схеме общие принципы и правила применительно ко всем видам выборов, проводимых в субъекте, и главы по особенностям отдельных видов выборов. Более того, именуя кодекс избирательным, в ряде субъектов в него включили нормы, посвященные всем видам голосований, те. не только выборам, но и референдумам, а также отзыву депутатов и выборных должностных лицв данном субъекте РФ. Использование основополагающих актов — конституций (уставов, законов для регламентации политических общественных отношений не следует понимать как пренебрежение к иным формам права либо недооценку их. Речь идет о том, что просто надо соблюдать логику во*первых, наиболее важные отношения или аспекты отношений следует выделять из общей массы, поскольку они обусловливают все иные отношения, и регулировать их актами более высокой 72 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука силы, прежде всего основополагающими во*вторых, надо соблюдать иерархию в регулировании и не допускать в нем хаоса. Конституционно*правовое регулирование строится на методе единства материального и процессуального начал. Мы касались данного вопроса выше в связи с дискуссией о характере нашей отрасли права, не будем повторяться. Однако отметим, что данный метод имеет вариации применения в зависимости от видов конституционных правоотношений, когда материального и процессуального будет соответственно больше или меньше. Так, при установлении конституционных общих основ политических отношений гораздо больше материальных и очень мало процессуальных норм. Но метод активно применяется, когда речь идет о подробном конституционно*правовом регулировании отдельных видов общественных отношений. Причем о процессе можно говорить в двух аспектах как о порядке (процедуре) осуществления субъектом конституционного правоотношения своих полномочий как об урегулированности материальных полномочий коррес* пондирующих субъектов и порядка их реализации (поясним второй тезис примером процедуре рассмотрения Государственной Думой проекта государственного бюджета предшествует его подготовка Министерством финансов и Правительством РФ, которая подробно урегулирована в части их полномочий и порядка рассмотрения вопросов Бюджетным кодексом РФ (далее — БК РФ. В конституционном праве используются и переплетаются все три общеизвестные группы нормативных предписаний — дозволения, предписания и запреты. Специфика заключается в том, что в конституционном праве зачастую эти приемы выглядят в виде формулирования единых правил определенного поведения, содержащих все названные три начала, те. дозволение поведения есть и его предписание, а запрет выглядит не как формально императивное правило («запрещено... »), а как невозможность иного поведения (подробнее см. в § 6 настоящей главы). Отсюда общая для права такая проблема метода, как выбор языка регулирования, иначе говоря, степени его императивности, имеет особо важное значение в конституционном праве. В этой отрасли совсем необязательно метать громы и молнии, те. использовать язык жесткости предписаний, устрашения участников общественных отношений. К примеру, лишь водной статье Конституции РФ сказано: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону (ч. 4 ст. 3). И далее уже не требуется записывать, что никто не вправе покушаться на полномочия Президента РФ Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России как главы государства, Федерального Собрания как законодательного и представительного органа государственной власти и т. д. Таким образом, специфика языка регулирования в конституционном праве заключается в том, что в этой отрасли всегда налицо общерегулятивное воздействие, когда водной норме независимо от ее конкретного предназначения могут выражаться разные грани влияния на действительность. В конституционно*правовом регулировании проявляется и метод установления конституционноправовой ответственности и санкций конституционного права для субъектов данных общественных отношений, который вместе стем имеет ряд особенностей. Во*первых, давно стало достоянием истории нашей отрасли науки ошибочное суждение о том, что спецификой метода государственного (конституционного) права является отсутствие собственного вида ответственности и своих санкций и обращение к мерам ответственности других отраслей права, когда надо обеспечить действие норм данной отрасли права. Конституционно*правовая ответственность существует и сопровождается рядом специальных санкций, предусмотренных именно в конституционном праве. Во*вторых, в конституционном праве действительно нет метода объединения водной норме традиционных трех элементов — диспозиции, гипотезы и санкции. Это право строится на регулятивном приеме — содержит большое число правил поведения, а затем водной норме может определить санкцию (меру ответственности) за нарушение или несоблюдение всех соответствующих правил. Например, существует большой набор требований к порядку предвыборной агитации. При их нарушении (и многих, и каждого в отдельности) кандидатом в депутаты возможно применение такой конституционно* правовой меры ответственности, как отмена его регистрации 5. Источники конституционного права России |