учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
1. Общие подходы Ранее бытовало мнение, что реализация норм конституционного (государственного) права осуществляется организационными средствами. Нов самой этой отрасли права нет санкций выполнение ее предписаний обеспечивается, если такое требуется, санкциями других отраслей права — уголовного, административного, частично гражданского. Такой подход был в принципе ошибочен даже тогда, когда вообще было мало норм конституционного (государственного) права, тем более содержащих меры ответственности, санкции, хотя ив то время они существовали. Если есть отрасль права, она должна обеспечивать реализацию своих норм прежде всего собственными сред Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России ствами, в том числе мерами ответственности, санкциями, а уж затем мерами других отраслей права. Еще менее популярным является тезис о том, что санкции вправе являются как бы внеотраслевыми, имеют универсальный характер, предотвращают нежелательное поведение либо наказывают за него. Так, материальная ответственность сама по себе не дает оснований для оценки соответствующего деяния как общественно опасного. Уголовная ответственность не может наступить за несоблюдение гражданско*правового договора или попытку зарегистрироваться кандидатом в депутаты без соблюдения требований избирательного законодательства. Вывод о том, что действие норм конституционного права обеспечивается санкциями других отраслей права, не учитывали того, что последние применяются не за конституционно*правовые составы правонарушений (или деликты, как сегодня принято говорить). Налицо было фактически два вида правонарушений — за первое наступала конституционно*правовая ответственность, за второе — отраслевая. Например, подлог на выборах вызывает такие меры консти* туционно*правовой ответственности, как признание выборов недействительными, расформирование избирательных комиссий. А для виновных лицможет наступить административная или уголовная ответственность. То есть можно говорить о так называемых совмещенных составах правонарушения, которые вызывают два вида ответственности. Причем речь идет не о двух наказаниях, применяемых к одному и тому же субъекту. Для тех же выборов признание их недействительными имеет адресатом избирательные комиссии, кандидатов и т. д. — всех тех, кто не обеспечил законности проведения выборов. Вторая же мера — административное или уголовное наказание — применяется к конкретному лицу за соответствующее его деяние, квалифицируемое как административный проступок или уголовное преступление. Еще одна причина, по которой не признавалось наличие консти* туционно*правовой ответственности и санкций, — это очень ограниченное развитие самих конституционно*правовых отношений. Во*первых, в условиях строгой партийно*государственной дисциплины трудно было представить поведение, несоответствующее конституционным нормам. В частности, просто было невозможно создание общественных объединений с целями, несоответствующими официальной идеологии, или не соблюдающих норм права. К чему бы тогда, спрашивается, иметь нормы о запрете неподобающих общественных объединений и тем самым невольно вызывать мысль о возмож* 102 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука ном политическом плюрализме. Во*вторых, даже если возникали ситуации, когда можно было ставить вопрос об ответственности, когда сама конституционно*правовая (или государственно*правовая, как тогда было принято говорить) санкция существовала, на практике не доходило до официального оформления конституционного деликта и применения такой санкции. Например, как уже упоминалось выше, формально предусматривалась ответственность депутатов в виде отзыва их избирателями. Однако если на практике дело доходило до отзыва депутата, его вынуждали писать заявление об уходе по собственному желанию. Иначе ведь соответствующим партийным органам пришлось бы признать ошибочность подбора кандидатуры. Правда, иногда дело доходило до отзыва, но скорее это была демонстрация торжества права и демократии. В современных условиях вопрос о конституционноправовой ответственности стал актуальным в силу великого множества консти туционноправовых отношений и необходимости обеспечения должного поведения их участников. Например, с признанием института президента встал вопрос о досрочном прекращении полномочий президента, в том числе путем отрешения его от должности. Если появился принцип разделения властей, а значит, и определенная их конкуренция, то можно говорить и о роспуске палат парламента, и об отправлении правительства в отставку как о конституционно*правовых санкциях. Если создан конституционный суди он вправе признавать недействующими акты государственных органов, это также говорит о конституционно*правовой ответственности. Что есть конституционно правовая ответственность? Что есть юридическая ответственность в целом Какова мера самооценки субъектом права своей роли в обеспечении какого*то дела, решении задачи (я осознаю свою ответственность Какое существует средство спросить с другого за выполнение возложенных на него задач Или же только используется наказание (санкция) как следствие, скажем так, нежелательного, или, более четко, противоправного поведения Каждый из этих трех вариантов связан с использованием многозначного слова «ответственность». В теории ответственности выделяют три аспекта 1) внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требований норм права 2) ответственность перед кемто, предполагающая возможность спросить сданного субъекта права отчет за его действия) применение санкций (наказания) к субъекту права в связи с оценкой Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России его поведения. Первый и второй варианты трактуются как проявление так называемой позитивной ответственности, третий вариант негативной ответственности. Позитивная ответственность — ответственность перед своей совестью либо перед кем*то, кто может оценить поведение данного субъекта права. То есть спрашивают за поведение, в целом соответствующее закону, за его исполнение, поэтому и ответственность называется позитивной. Если поведение оценивается как нарушающее определенные нормы, те. как негативное, наступает черед применения санкций за такое поведение. Это и будет негативная ответственность, ее еще называют ретроспективной обращенной назад, те. наступающей заранее совершенные действия. Не все ученые признают выделение позитивной ответственности наряду с негативной. Однако многое зависит от конкретной отрасли права. Например, в уголовном праве более естественно говорить об ответственности как наказании за совершенные деяния, это негативная ответственность. Нов конституционном праве есть основания для выделения позитивной ответственности. Вероятно, еще можно отказаться от понятия ответственности, при котором его критерием является восприятие индивидом, иным субъектом права меры своего долга за решение задачи (первый аспект. Но нельзя уйти от того, что в государстве, во властных отношениях существует ответственность кого*то перед кем*то иона дает право одному спросить с другого за исполнение его функций (второй аспект. Типичным примером такой позитивной ответственности является представление Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думе, а также ежегодного отчета о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (па ч. 1 ст. 114 Конституции. Позитивная ответственность может быть конструктивным элементом взаимоотношений в системе органов государственной власти и местного самоуправле* ния. Но безусловно, важнейшей проблемой конституционно*правовой ответственности является негативная ответственность, те. последствия недолжного поведения. Здесь много проблем. Прежде всего что есть должное поведение Очень хочется сказать, что это поведение, соответствующее норме права. Но поведение участников конституционноправовых отношений отнюдь не предопределяется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политически 104 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и науками соображениями, оценками и критериями. Безуспешно работающее правительство, не нарушая ни одной правовой нормы, будет отправлено в отставку. И успешно работающее правительство тоже кого*то не устроит, и его отправят в отставку. Кстати, это и настораживает в конституционно*правовой ответственности. Правовая ответственность вытекает из правонарушения. Но вот есть ли оно — вопрос, который требует решения. Конечно, можно включить в нормы права какие*то оценочные категории и далее считать ответственность наступившей за нарушение таких норм, теза правонарушения. Например, зафиксируем обязанность правительства работать хорошо, успешно и т. п. А затем, отправляя его в отставку, провозгласим, что оно, мол, нарушило данное конституционное предписание. Или, к примеру, полномочия главы исполнительной власти субъекта РФ прекращаются досрочно в случае утраты доверия Президента РФ. Следовательно, норма требует от главы так работать, чтобы быть в доверии у Президента. Отправляемого в отставку поданному критерию можно считать нарушившим правовую норму. Но для совершенствования конституционно*право* вой ответственности это ничего не даст. Все равно на первом плане будут соображения делового или политического характера. Таким образом, конституционноправовая ответственность зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конститу ционноправовой формой. Кстати, в некоторые периоды истории соответствующие политические режимы не очень*то скрывают политическую направленность государственно*правовых санкций. Так, первые нормативные акты РСФСР о гражданстве предусматривали лишение российского гражданства за контрреволюционную деятельность. В е гг. в нашей стране была такая мера, как роспуск сельского Совета, если он не проводил должным образом линию советской власти ив нем обнаруживалось засилье кулаков. В более спокойные времена государства стараются избавиться от таких радикальных формулировок. Но вопрос о политической подоплеке мер конституционно*правовой ответственности остается. Более того, порой конституционноправовая ответственность связана также с нравственной подоплекой принятия соответствующих мер. Например, применительно к праву отзыва депутата, выборного должностного лица, помимо дискуссий о том, нужна ли вообще эта мера, такое основание ответственности, как совершение действий, порочащих звание депутата, вызывает споры столько же времени, Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России сколько существует данная мера. Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. четко обозначил, что основанием для отзыва главы субъекта РФ может быть только правонарушение, причем официально констатируемое судом. Однако вопрос о трактовке понятия правонарушение в целом не был снят. Можно ведь — по аналогии с оценочными категориями при определении судьбы органа, о чем шла речь выше, — в законе записать требования нравственного соответствия должности, посту, тем более связать фактические результаты с деловой активностью лица, а потом по основанию нарушения таких норм применять меру кон* ституционно*правовой ответственности. Известен пример отстранения от должности Генерального прокурора РФ решением Президента РФ по подобным мотивам. В Федеральном конституционном законе О Конституционном Суде Российской Федерации есть норма о том, что судья должен обладать безупречной моральной репутацией. Досрочное прекращение полномочий судьи поданному основанию также будет применением кон* ституционно*правовой ответственности. Случаи соединения в основаниях применения мер конституцион* но*правовой ответственности и деловых факторов, и правонарушения в качестве самостоятельных критериев можно видеть в новейшем законодательстве. В частности, Федеральным законом от 9 мая 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» была введена такая мера конституционно*правовой ответственности, как удаление в отставку главы муниципального образования. Закон позволяет применять эту меру по отношению к главе представительным органом муниципального образования 1) при его действиях (бездействии), которые вызвали негативные последствия для бюджета муниципального образования 2) допущенных им нарушениях законодательства, установленных решением суда 3) неудовлетворительной оценке его деятельности представительным органом по результатам его ежегодного отчета перед депутатами, если такая оценка дается дважды подряд. Поэтому можно говорить о следующем генеральном правиле следует стремиться к тому, чтобы меры конституционноправовой ответственности применялись за нарушение норм права но иногда на первый план выступают политические, деловые, а то и моральные критерии. Другой важный вопрос во всех ли случаях применения мер принуждения можно говорить о конституционноправовой ответственности? 106 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Ответ не может быть однозначными все зависит от конкретных случаев. Например, допущенные к участию в выборах кандидаты в депутаты или избирательные объединения (политические партии, не набравшие определенного числа голосов избирателей, обязаны вернуть соответствующую часть средств, полученных ими от избирательных комиссий, и, если этого не сделают добровольно, возможно принудительное взыскание. Это, конечно, не санкции. Если Президент РФ ввел чрезвычайное положение на территории какого*то субъекта РФ из*за того, что местные органы власти допустили возникновение напряженной ситуации и угрозы жизни и безопасности населения, акция Президента может трактоваться в отношении соответствующих органов как санкция, поскольку введение чрезвычайного положения стало следствием их виновной деятельности (бездействия. Если же чрезвычайное положение введено в связи с природными катаклизмами или массовыми заболеваниями людей, говорить о конституционно*правовой ответственности и санкциях в таком случае не приходится. И еще вопрос во всех ли случаях наступления негативных последствий надо говорить об ответственности Нет. Негативные последствия нередко возникают в результате отказав принятии соответствующего решения, но оно не будет санкцией, и ответственность не наступает. Например, кандидату в депутаты или избирательному объединению, не представившим необходимых документов, соответствующая избирательная комиссия отказывает в разрешении на сбор подписей избирателей в поддержку их регистрации либо в самой регистрации (но после того, как документы появились, разрешение дается. Возможны отказ отменить решение нижестоящей избирательной комиссии, отказ в принятии в гражданство, отказ конституционного суда принять дело к производству, отказ того же суда признать акт несоответствующим Конституции и т. д. В подобных случаях не наступает чья* либо ответственность, ник кому не применяются санкции, хотя налицо негативные последствия для одной из сторон. Таким образом, в негативной конституционно*правовой ответственности очевиден, образно говоря, элемент наказания. Есть ли вина субъекта, несущего ответственность, — это другой вопрос (мы частично его касались и еще поговорим об этом ниже. Важно то, что принимаемая мера выглядит по существу как санкция, и именно так ее рассматривает принимающий решение субъект права (для иллюстрации отказ в регистрации кандидата в депутаты по причине непредставления необходимых документов не есть конституционно* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России правовая санкция, но отмена регистрации ранее зарегистрированного кандидата при выявлении подлога документов будет уже мерой конституционно*правовой ответственности. Виды мер негативной конституционно правовой ответственности (санкций) Рассмотрение конституционно*правовой ответственности будет чересчур отвлеченным, если не попытаться дать, хотя бы обзорно, перечень мер (санкций) этого вида ответственности. С учетом ограниченного объема работы изложение данного материала не будет исчерпывающим, хотя, надеемся, общая картина мер негативной конститу* ционно*правовой ответственности (санкций) будет очевидной. Кроме того, попытаемся с определенной долей условности сгруппировать меры конституционно*правовой ответственности (санкции) для их лучшего усвоения читателями. Меры, принимаемые к физическими юридическим лицам для обеспечения интересов государства и народа. Во*первых, это могут быть меры, обращенные к физическим лицами направленные на правильное оформление их отношений с государством. В частности, конституционному праву известна такая санкция, как лишение гражданства. Эта мера существовала в СССР по его законам о гражданстве. По Конституции РФ (ст. 6) никто не может быть лишен своего гражданства. Вопрос о целесообразности отказа от лишения гражданства будет рассмотрен в гл. 15 настоящего учебного курса. Здесь же отметим, что характер лишения гражданства именно как санкции со стороны государства, вызывающей негативные последствия для человека, очевиден. Существует и такая мера конституционно*правовой ответственности, как отмена ранее принятого решения о принятии в гражданство. Это возможно, если лицо представило ложные документы и сведения и на их основе получило гражданство, а отсюда и все вытекающие льготы. Отмена решения есть непросто приведение ситуации в первоначальное состояние, но и санкция в отношении виновного лица, поскольку начавшиеся его отношения с государством подлежат пре* кращению. Такая же санкция существует по отношению к беженцу лишение статуса беженца при вступлении в силу приговора за преступление, совершенное на территории РФ за представление заведомо ложных сведений иное нарушение Федерального закона от 19 февраля 1993 г. «О беженцах. Указанный Закон предусматривает предоставление ли* 108 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука цу, не являющемуся гражданином РФ, временного убежища на ее территории. Существует санкция — отмена решения о предоставлении временного убежища примерно по тем же основаниям, что и лишение статуса беженца. Во*вторых, это могут быть меры, принимаемые в отношении политических партий, иных общественных объединений и религиозных организаций в интересах обеспечения соблюдения ими законодательства и лояльного отношения к государству. Федеральные законы О противодействии экстремистской деятельности и Об общественных объединениях предусматривают возможность вынесения предупреждения общественному объединению в связи сего деятельностью, несоответствующей закону или уставу общественного объединения, а также приостановление деятельности общественных объединений — ранее по решению суда, с 2002 г. — по решению органа юстиции либо прокурора, вынесшего предупреждение. Если все это не помогло, следует ликвидация общественного объединения и запрет на его деятельность по решению суда. Аналогичные меры конституционно*правовой ответственности установлены специально для политических партий Федеральным законом О политических партиях». Возникает вопрос возможна ли такая мера конституционно*пра* вовой ответственности, как отмена органом юстиции своего решения о регистрации общественного объединения Законодательство такой санкции не предусматривает, те, зарегистрировав партию, иное общественное объединение, орган юстиции может только в судебном порядке решать вопрос об их ликвидации. Федеральными законами О свободе совести и о религиозных объединениях и О противодействии экстремистской деятельности» аналогичные санкции, в том числе приостановление деятельности, запрет на деятельность, ликвидация религиозного объединения, возможны как меры его конституционно*правовой ответственности при совершении нарушений, перечисленных в названных законах. В*третьих, это могут быть меры, обращенные к физическим лицам, должностным лицам, органам государственной власти или местного самоуправления, общественным объединениями направленные на обеспечение учета ими интересов государства и населения. В частности, допустима такая мера конституционно*правовой ответственности, как признание поведения физического лица, должностного лица, органа или общественного объединения противоконституци онным или несоответствующим закону. Это общая негативная оценка Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России поведения, направленная на то, что субъект сделает сам соответствующие выводы и приведет свое поведение в законные рамки. Эта мера относится к конституционной ответственности, поскольку связана с негативной оценкой поведения. Быть может, такое признание есть констатация фактов с последующим возможным их накоплением. Если этого будет малокомпетентный орган государства применит иные меры ответственности конституционно*правового или отраслевого характера. Именно в ключе данного вида ответственности можно рассматривать ряд положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 70 этого Закона говорится о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Это общее правило частично конкретизируется уже в самом Законе. Так, согласно ст. 71 основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицместного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии сданным Федеральным законом. Далее в той же статье указывается, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицмест* ного самоуправления в соответствии сданным Законом. В ст. 72 Закона содержится общее установление ответственность органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. А далее в ст. 73 и 74 конкретизируется ответственность перед государством муниципального представительного органа в виде возможного его роспуска — при издании незаконного правового акта или при констатации неработоспособности органа главы муниципального образования и главы местной администрации в виде их отрешения от должности — при совершении ими 110 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука противозаконных действий, в том числе издании незаконных правовых актов. В*четвертых, возможно лишение физических лиц ранее полученных ими поощрений от государства в случае, если вскрылось отсутствие оснований для их получения либо последующее поведение лица заставляет государство отозвать свои поощрения. Речь идет о такой консти* туционно*правовой санкции, как лишение государственных награди званий. Эта мера конституционно*правовой ответственности предусматривается законодательством, устанавливающим подобные награды и звания. Меры, принимаемые для обеспечения федеративных и иных вертикальных конституционных правоотношений. В федеративном государстве неизбежно возникает проблема конституционно*правовой ответственности сторон в федеративных отношениях, или, как ее назвал И. Н. Барциц, федеративной ответственности. Полной ясности нет ив понимании самого характера ответственности, ив перечне ее мер. Существует много способов вмешательства Федерации вдела субъектов. Одни меры всегда есть санкции, другие с учетом условий применения могут быть санкциями, а могут ими и не быть. Например, приостановление деятельности органов власти субъекта РФ с одновременным учреждением федеральной администрации — как последствие введения чрезвычайного положения на территории субъекта РФ — однозначно санкция. А направление дополнительных контингентов воинских формирований либо отрядов спецназа на территорию субъекта может сопровождать санкции либо выглядеть как средство обеспечения общественного порядка. Можно назвать ряд противоправных действий, которые могут быть допущены субъектом РФ и влекут применение мер федерального вмешательства: а) нарушение Конституции РФ, выражающееся в принятии правовых актов и (или) совершении действий, противоречащих предписаниям Конституции; б) систематическое или (и) массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина; в) нарушение государственного суверенитета и безопасности Российской Федерации и ее государственной целостности, в том числе выражающееся в принятии правовых актов и (или) совершении дей* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России См Барциц И. Н. Федеративная ответственность. Конституционно*правовые аспекты. М, 1999. ствий, направленных на односторонний выход субъекта из состава Федерации; г) одностороннее и несогласованное с Российской Федерацией изменение правового статуса субъекта РФ; д) нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектом РФ, выражающееся в присвоении органами субъекта полномочий Федерации; е) нарушение единства государственной власти в Федерации, выражающееся в создании в субъекте органов государственной власти, не соответствующих конституционному принципу разделения властей, принципам организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов; ж) одностороннее ограничение субъектом РФ федеральной юрисдикции, запретили воспрепятствование деятельности федеральных органов государственной власти на территории субъекта, самовольное возложение на себя функций указанных органов или их территориальных органов, а также самовольное подчинение субъекту РФ органов и учреждений, входящих в федеральные системы; з) систематическое нарушение органами государственной власти, высшим должностным лицом субъекта РФ своей компетенции, выражающееся в принятии правовых актов и (или) совершении действий, выходящих за пределы их полномочий; и) самовольное введение особых режимов на территории субъекта РФ; к) создание и использование вооруженных формирований на территории субъекта РФ; л) нарушение принципа равноправия субъектов РФ, выражающееся в ограничении прав и ущемлении интересов других субъектов РФ; м) нарушение конституционного принципа равноправия и самоопределения народов Российской Федерации, выражающееся в дискриминационных мерах по отношению к проживающим на территории субъекта отдельным народам, национальным меньшинствам, лицам, не относяшимся к коренным народам соответствующего субъекта РФ, а также лицам, прибывающим на территорию субъекта, по признакам национального или этнического происхождения; н) запретили воспрепятствование осуществлению институтов народовластия на территории субъекта, в том числе референдумов, выборов и других голосований, обсуждений вопросов государственной жизни и т. д.; 112 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука о) воспрепятствование законной деятельности местного само* управления; п) способствование или попустительство в отношении деятельности, направленной на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В связи с названными посягательствами на основы конституционного строя Российской Федерации можно назвать такие меры федерального вмешательства, которые одновременно могут статьи мерами конституционно*правовой ответственности принятие мерк отмене правового акта, действия органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта РФ приостановление действия правового акта органа власти субъекта РФ представление и предупреждение органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта временное введение особого режима правления на территории субъекта приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся введении субъекта введение чрезвычайного положения на территории субъекта или части этой территории временное введение прямого федерального правления на территории субъекта использование расположенных на территории субъекта войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта меры материального и финансового воздействия. Часть названных мер отражена в законодательстве РФ, другие, вероятно, появятся в будущем. Из принятых мер отметим, что Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. О чрезвычайном положении допускаются полное или частичное приостановление на территории действия чрезвычайного положения полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и органов местного самоуправления приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов и актов органов местного самоуправления в случае их противоречия указу Президента о введении чрезвычайного положения установление ограничения на осуществление отдельных видов финансово*экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуги финансовых средств приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений. Кроме того, согласно названному Закону на террито* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России рии действия чрезвычайного положения указом Президента может вводиться особое управление этой территорией посредством создания временного специального органа управления либо федерального органа управления данной территорией. В БК РФ предусмотрены меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, в том числе к субъектам РФ и муниципальным образованиям, — предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях и др. Дополнениями, внесенными в 2003 г. в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотрено введение в субъекте РФ временной финансовой администрации для наведения порядка и улучшения бюджетно*финансового состояния субъ* екта. Законодательством предусмотрены также такие меры, как досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта РФ путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта, в случае если их актами нарушаются федеральное законодательство, права и свободы граждан, а сами названные органы не вносят необходимых изменений в свои акты. Говоря о федеративных отношениях, надо ответить на некоторые щекотливые вопросы, связанные с конституционно*правовой ответственностью. В частности, может ли иметь место такая санкция, как исключение субъекта из Федерации В период трудного положения в Чеченской Республике в российской газетной публицистике как*то появилось предложение об исключении Чечни из состава Российской Федерации. Подобная мера означает дискредитацию государством самого себя в глазах мирового сообщества. Обычно из состава государства не исключают, а отпускают. В истории нашей страны имели место такие печальные события, как ликвидация автономных образований, например в отношении автономной республики немцев Поволжья, Крыма и др. Хотя официально события имели государственно*правовое оформление и выглядели как наказания для целых народов, говорить о существовании подобной конституционно*правовой санкции — даже на момент ее применения — не было оснований. Тем более это невозможно в современных условиях, когда любой вопрос, касающийся изменения конституционного статуса субъекта РФ, должен решаться по взаим* 114 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука ному согласию Российской Федерации и ее субъекта (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Были в нашей истории и депортации целых народов (крымские татары, чеченцы и др) или больших групп населения (из Литвы и др.). Конечно, это был произвол. Говорить о возможности в наше время подобных санкций не приходится. Характеризуя источники конституционного права, мы называли в их числе внутригосударственные договоры — это могут быть договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, о перераспределении полномочий. В связи с договорами можно говорить о таких мерах конституционно*правовой ответственности, как приостановление осуществления переданного (делегированного) полномочия или изъятие возвращение себе) переданного полномочия если получивший полномочие орган недолжным образом его осуще* ствляет. В вертикальных отношениях субъект РФ — местное самоуправление возможны и такие санкции, как досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, главы местной администрации по решению соответствующего органа власти субъекта РФ. Меры, принимаемые в связи с реализацией избирательных прав граждан и организацией избирательного процесса в Российской Федерации. В избирательных правоотношениях применяется довольно много конституционно*правовых мер ответственности. Во*первых, допустимо говорить о существовании в конституционном праве такой санкции, как лишение или приостановление избирательного права гражданина — либо и активного, и пассивного, либо только пассивного. Такая мера, как лишение избирательных прав (для категорий лиц, указанных в Конституции и законодательстве, а также по решению суда, существовала в СССР впервые десятилетия советской власти. Сейчас такой меры нет. Однако наше законодательство говорит о неучастии в выборах недееспособных и лиц, отбывающих уголовное наказание по приговору суда в местах лишения свободы. В отношении второй категории можно говорить если не о лишении, то о приостановлении избирательного права на период нахождения лица вместе лишения свободы. Есть мнение, что это не санкция, а лишь отсутствие возможностей реализовать право. Нов любой колонии можно организовать избирательный участок либо прислать членов участковой избирательной комиссии (так проводится голосование в Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России следственных изоляторах. Следовательно, в данном случае можно говорить о санкции. Тогда чем отличается приостановление от лишения избирательного права Лишение как мера воздействия применяется по решению государственного органа либо суда. Срок лишения истекает с исполнением решения или его отменой. Приостановление действует в течение пребывания гражданина вместе лишения свободы по приговору суда. После отбывания наказания восстанавливается избирательное право автоматически. Кроме того, о приостановлении пассивного избирательного права можно говорить, когда решением суда по уголовному делу лицу назначен в качестве дополнительного наказания запрет занимать определенные должности в течение какого*то срока. Соответственно, если эти должности замещаются путем всеобщих выборов, и они проводятся в рамках срока наказания, лицо не вправе баллотироваться. Обратим внимание на то, что в период после 2006 г. в Федеральный закон 2002 г. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации внесены дополнения, на основе которых не допускается реализация права быть избранным (те. пассивного избирательного права) для ряда категорий лиц. Соответствующие вопросы будут подробнее рассмотрены в разделе курса, посвященном избирательному праву. Однако в связи с кон* ституционно*правовой ответственностью здесь отметим, что — также, как ив аналогичных ситуациях, о которых говорилось выше, — отказ в принятии избирательными комиссиями документов на регистрацию от подобных лиц не будет санкцией, но если документы приняты, а затем выявилось, что граждане не могут баллотироваться на выборные должности, и регистрация отменяется, это уже конституционно* правовая санкция. Речь идет о таких категориях граждан РФ: имеющие гражданство иностранного государства либо видна жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (новелла от 25 июля 2006 г.); осужденные когда*либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями (новелла от мая 2012 г.); осужденные за совершение преступлений и административных правонарушений экстремистской направленности, имеющие надень голосования соответственно неснятую и непогашенную судимость за 116 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука указанные преступления или голосование проводится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (новеллы от 24 июля 2007 г.). Надо сказать, что, по мнению многих лиц, оказавшихся объектами применения названных правил, эти лица находятся как бы в состоянии постоянно несущих конституционно*правовую ответственность, с чем они несогласны и пытаются добиться отмены этого через Конституционный Суд РФ. В частности, по обращению ряда граждан Конституционный Суд РФ в постановлении от 19 октября 2013 г. признал несоответствующими Конституции РФ положения Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан РФ, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Во*вторых, законодательство предусматривает такую меру консти* туционно*правовой ответственности, как признание выборов депутатов и выборных должностных лиц недействительными. Это решение может быть принято вышестоящей избирательной комиссией или судом в случае обнаружения такого масштаба нарушений законодательства о выборах, что невозможно установить результаты голосования. В*третьих, допускается отмена решений нижестоящих избирательных комиссий, несоответствующих закону, вышестоящими избирательными комиссиями и принятие решений по существу вопросов. Решения любых избирательных комиссий могут быть отменены судом. В*четвертых, законодательство содержит и другие санкции в связи с действиями многих участников избирательного процесса. Например, возможна отмена решения о регистрации кандидата либо списка кандидатов, ранее принятого соответствующей избирательной комиссией, в случае обнаружения ложных данных либо грубых нарушений законодательства кандидатами либо избирательными объединениями. Есть такая мера, как расформирование избирательных комиссий. По Федеральному закону Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума производится судом по обращению названных в этом Законе субъектов права в случае нарушений избирательных прав граждан, повлекших признание недействительными итогов голосования либо результатов выборов. Входе избирательной кампании возможны такие санкции, как досрочное прекращение полномочий доверенных лиц по решению кан* Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России дидата, избирательного объединения, определивших этих лиц. Допускается подобное решение ив отношении наблюдателей теми объединениями и лицами, которые их назначили. Предусмотрено удаление из помещения для голосования члена избирательной комиссии, наблюдателя в случае нарушения ими избирательного законодательства, которое повлияет на объективные результаты голосования. Мера применяется соответствующей участковой избирательной комиссией. Меры, принимаемые в связи с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также депутатов и должностных лиц. Это могут быть меры, в результате которых деятельность органа прекращается, он ликвидируется либо формируется в новом составе. Известны также такие меры конституционно*правовой ответственности, как роспуск, прекращение полномочий, расформирование, переформирование органа, прекращение полномочий (освобождение, отрешение от должности) соответствующего лица. Например, Конституция РФ предусматривает возможность роспуска Государственной Думы Президентом РФ. Асам Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (подробнее см. разд. VII и VIII настоящего учебного курса). Роспуск законодательного органа власти субъекта РФ осуществляется на основании акта высшего должностного лица субъекта. В соответствии с Федеральным законом Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации указанное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. При внесении дополнений в указанный Закон в 2000 г. было установлено, что при аналогичных явлениях меры ответственности законодательного (представительного) органа субъекта может инициировать Президент РФ — для этого он может внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске указанного органа принятие подобного федерального закона о роспуске явилось бы санкцией в отношении органа. Привнесении изменений в Закон 11 декабря г. были усилены позиции Президента РФ. Установлено если не* 118 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука исполнением решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент сначала выносит предупреждение законодательному (представительному) органу субъекта РФ (в форме указа. Если в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения указанный орган не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ. Таким образом, теперь ему не надо вносить в парламент проект закона о роспуске. У Президента есть право отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ по сходным основаниям (см. об этом разд. XI настоящего учебного курса). Решением законодательного органа власти или главы исполнительной власти субъекта РФ досрочно прекращаются полномочия представительного органа местного самоуправления, отрешается от должности выборное должностное лицо местного самоуправления. В порядке реализации инициативы Президента РФ 7 мая 2009 г. в Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации была включена ст. 74 Удаление главы муниципального образования в отставку, которая говорит о мере конституционно*правовой ответственности (мы упоминали данную меру выше. Установлено, что представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе своих депутатов или высшего должностного лица субъекта РФ. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление таких последствий, как просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, или нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленное судом неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и (или) по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий неудовлетворительная оценка деятельности главы представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд (подробнее см. в разд. XIII настоящего учебного курса). Переформирование одним органом состава другого органа (например, Президент — Правительство) или своего органа (например, Дума — президиум, если он создан) может быть и обычной реформой, и санкцией при негативной оценке деятельности органа. Помимо этого, возможно временное отстранение от должности. Например, Президент РФ по представлению Генерального прокурора РФ может отстранить от должности главу исполнительной власти субъекта РФ. Судьба такой меры зависит от последствий — либо она отменяется и должностное лицо возвращается к исполнению обязанностей, либо уступает место отрешению от должности, уходу в отставку, прекращению полномочий в связи с обвинительным приговором суда в отношении данного лица. Не исключена и такая мера ответственности, как упразднение органа. Это может быть форма прямой или скрытой отрицательной оценки его деятельности. Например, Президент может ликвидировать любой федеральный орган исполнительной власти, кроме Правительства. При отрицательной оценке деятельности органа это будет мера конституционной ответственности. В конституционном праве возможна и такая мера, как приостановление деятельности органа. Она может прямо предусматриваться законодательством либо вытекать из общего права на создание и формирование соответствующих органов, а также контроля за их деятельно* стью. В целом же в отношении названных санкций, связанных с упразднением, прекращением и приостановлением деятельности, расформированием органов, более подходит вариант, когда они все*таки прямо устанавливаются нормами права, а непросто подразумеваются. Кроме того, надо непременно определять основания применения санкций. Ведь иначе следуют споры о компетенции тех, кто применил санкции, возникает определенная напряженность, соответствующие действия признаются незаконными. Например, Президент РФ Указом от 21 сентября 1993 г. прекратил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ как якобы препятствующих демократическому развитию страны на новом этапе когда Конституционный Суд дал отрицательную оценку Указу, Президент Указом от октября 1993 г. приостановил деятельность Конституционного Суда РФ. Это были конституционно*правовые санкции, нос тех пор обсуждается вопрос о конституционности их применения. 120 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Разновидностью конституционно*правовой санкции являются выражение недоверия Правительству со стороны парламента, отказ в доверии. В реализации этой меры ответственности могут быть разные варианты: а) только выразить недоверие, отчего юридические последствия могут возникнуть или не возникнуть. Например, согласно ч. 3 ст. Конституции РФ Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству, но Президент может не принять это во внимание, и оно будет работать далее. Если же Дума в течение трех месяцев вновь выразит недоверие Правительству, Президент должен выбрать — либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Думу и назначить новые выборы (и то и другое тоже станет санкцией); б) выразить недоверие и освободить от должности (в нашей стране представительные органы, как правило, такой возможности не имеют); в) выразить недоверие и тем самым вынудить должностное лицо, орган уйти в отставку. Этот вариант предусматривался Федеральным законом Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — глава исполнительной власти, правительство субъекта, которым выражено недоверие парламента субъекта РФ, были обязаны прекратить свои полномочия уходом в отставку. Правда, в новой редакции названного Закона от 11 декабря г. решение о недоверии доводится до сведения Президента РФ, ион решает судьбу главы исполнительной власти субъекта РФ — может отрешить его от должности. Некоторые ученые склонны считать, что выражение недоверия Правительству не есть санкция, это вопросы политических отношений соответствующих государственных органов. С этим трудно согласиться. Не видя конкретных правонарушений в деятельности исполнительной власти, депутаты исходят из общих конституционных принципов — необходимости результативности этой деятельности, а также учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в системе разделения властей. В этом плане негативная оценка деятельности Правительства есть своеобразная реакция парламента, она отягощает Правительство и Президента необходимостью свежих действий она также отягощает парламент тем, что необоснованность его требований либо несогласие сними главы исполнительной власти может повлечь досрочное прекращение полномочий самого парламента. С учетом сказанного отставка Правительства может выглядеть как санкция, а может и не быть таковой. Мерой конституционно* правовой ответственности может быть и отставка отдельного члена Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России Правительства, а также руководителя органа исполнительной власти, не входящего в состав Правительства. Как правило, решение об отставке Правительства или отдельного его члена, руководителя отраслевого органа исполнительной власти принимает глава государства. Но этому может предшествовать обращение самого Правительства или соответствующего лица с просьбой об отставке. Недобровольная отставка, да еще ив связи с претензиями к качеству деятельности Правительства, соответствующего руководителя или проводимой ими политике, тем более выглядит как санкция. Можно представить также добровольное сложение полномочий депутатом представительного органа под давлением обстоятельств и обвинений. Подобная мера будет выглядеть как конституционно*право* вая ответственность, в этом плане она сходна с вынужденной подачей в отставку Правительства, министра. Есть в конституционном праве и норма об отзыве депутата, выборного должностного лица избирателями. Характер этой меры как вида конституционно*правовой ответственности мало у кого вызывает сомнения. Больше дискуссий о другом — может она существовать в демократическом правовом государстве или нет. Практика России говорит о том, что с окончанием эпохи советского государства имел место отказ от отзыва. Однако по мере развития общественных отношений отзыв снова стал востребованным. Качество деятельности (невыполнение обязанностей) и нарушения законодательства стали главными мотивами возвращения к институту отзыва, а отнюдь не идеологические мотивы. Законодательство предусматривает прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего представительного органа. В данном случае также можно говорить о конституционно*правовой санкции. Дело здесь не в том, что осужденное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказания, по которым изоляция необязательна. Вопрос в другом лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться у власти. К сожалению, этот принцип сейчас нарушается. Но рано или поздно вопрос получит однозначное решение — не в пользу этих лиц. Не исключена и такая санкция, как прекращение полномочий депутата по решению представительного органа, если депутат не должным образом исполняет свои полномочия. Эта санкция может применяться, если она предусмотрена конституцией, уставом, актом о представительном органе или его депутатах. На практике есть примеры подоб* 122 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука ных решений. Так, Государственная Дума приняла постановление от октября 1995 г, которым на основании п. б ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации досрочно прекратила полномочия депутата Государственной Думы С. П. Мавроди в связи с нарушением им условий осуществления депутатской деятельности. В новейшей практике имело место досрочное прекращение полномочий депутата Г. В. Гуд* кова постановлением Государственной Думы от 14 сентября 2012 г., причем палата не стала указывать, в чем состояли его нарушения, а лишь сослалась на п. в ч. 1 ст. 4 названного Закона, который запрещает депутату входить в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность — это и были претензии к депутату. Есть и процессуальные санкции, вытекающие из деятельности представительных органов. Это могут быть предупреждение, замечание депутату, лишение его слова при выступлении не по теме или с использованием оскорбительных выражений, отключение микрофона, удаление из зала заседаний. Те же меры могут применяться в отношении иных лиц, участвующих в заседании или присутствующих в зале заседаний. Палаты Федерального Собрания РФ могут применять свои, специфические санкции. Например, по решению Совета Федерации функции председательствующего на заседании палаты, если он нарушает положения регламента о порядке ведения заседаний, могут быть переданы другому лицу до завершения рассмотрения обсуждаемого вопроса (п. 6 ст. 47 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации). В соответствии с Федеральным законом О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации возможно досрочное прекращение полномочий депутата, помимо иных оснований, в случае выхода по личному заявлению из состава фракции в Государственной Думе; несоблюдения требований ст. 7 данного Федерального закона в части того, что депутат обязан состоять в той политической партии, по спискам которой он был избран в Государственную Думу. Если депутат сам подает соответствующее заявление, о санкции речь не идет. Если же такое заявление от него не поступает, то возможно исключение из фракции по ее решению и далее досрочное прекращение полномочий депутата постановлением Государственной Думы. В парламенте допустимо наказание депутата в виде лишения депутатского вознаграждения за определенный срок. В Государственной Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России Думе такая мера применялась однажды за систематическое неучастие депутата в заседаниях палаты. Конституционно*правовой санкцией может быть отмена решения одного органа другим органом. Например, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент РФ вправе отменить постановление или распоряжение Правительства, противоречащее Конституции РФ, федеральному закону, указу Президента. Санкцией является отмена органом акта своего руководителя. Например, Государственная Дума, Совет Федерации вправе отменять распоряжения Председателя соответствующей палаты. Особый вариант санкций — признание акта противоречащим Конституции с последующей отменой акта издавшим его органом, а если он этого не сделал — то вышестоящим органом. Например, Комитет конституционного надзора СССР имел право признавать законы и иные акты противоречащими Конституции СССР. Издавший орган должен был отменить акт. Если акт не был отменен, Комитет мог обратиться к выщестоящему органу с предложением отменить акт. Конституционный Суд РФ вправе признать ряд актов уровня Федерации и ее субъектов несоответствующими Конституции РФ, тем самым акты или их нормы становятся недействующими с момента вынесения решения Конституционного Суда, а также подлежат отмене принявшим их органом. Можно в целом представить такую конституционно*правовую санкцию отмена судом решения государственного органа или органа местного самоуправления. Нос этой санкцией нет полной ясности в теории конституционного права. С одной стороны, не только конституционные, но и обычные суды вправе признавать определенные акты недействующими, а их положения утратившими силу. С другой стороны, Конституционный Суд выразил позицию, смысл которой состоит в том, что негативная оценка акта судом не есть отмена акта. Решение об отмене должен принять орган, издавший акт. Это правило было отражено в новеллах, внесенных в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации в 2001 г. Такой подход вызывает споры и создает определенные проблемы на практике. Проблема субъектов |