Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
9.7. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов Понятие особо охраняемых природных территорий В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (1995) особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся введении федеральных органов государственной власти. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. Охрана окружающей природной среды осуществляется не только в форме организации рационального использования природных ресурсов, но и путем полного либо частичного изъятия природных комплексов и объектов 295 из активного хозяйственного освоения и создания особо охраняемых природных территорий с целью их сохранения в неприкосновенности как эталонов естественной природной среды, мест обитания растений и животных, достопримечательных и уникальных природных образований. Особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Для них устанавливается особый (заповедный) режим охраны, сущность которого состоит в полном запрещении или ограничении хозяйст- венной и иной деятельности, противоречащей целям заповедования. Правовой режим особо охраняемых природных территорий регулируется актами экологического законодательства общего характера (Законом РФ «Об охране окружающей среды», 2002; Указом Президента РФ «Об особо охраняемых природных территориях РФ» от 02.10.1992 № 1155; законами о правовом режиме отдельных видов природных ресурсов: Лесным, Водным, Земельным кодексами, Федеральным законом «О животном мире», 1995; Законом РФ «О недрах», 1992 и др., а также специальным законодательством об особо охраняемых природных территориях: федеральными законами «Об особо охраняемых природных территориях», 1995, «О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах», 1995, Постановлением Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» от 19 октября 1996 № 1249, по- ложениями о конкретных видах особо охраняемых природных территорий: заповедниках, заказниках, национальных парках и др.). В системе рассматриваемого законодательства основным нормативным актом кодификационного характера, регулирующим организацию, охрану и использование особо охраняемых природных территорий, является Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1995). Категории и виды особо охраняемых природных территорий Закон об особо охраняемых природных территориях различает несколько их категорий с учетом особенностей правового режима данных природных территорий и статуса расположенных на них природоохранных учреждений (ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», 1995), как было уже установлено выше: – государственные природные заповедники; – национальные парки; – природные парки; – государственные природные заказники; – памятники природы; – дендрологические парки и ботанические сады; – лечебно-оздоровительные местности и курорты. 296 В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» (1995) территории традиционного природопользования ко- ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации не отнесены к особо охраняемым природным территориям (ООПТ). Такая категория ООПТ предусмотрена Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», в соответствии с которым под территориями традиционного природопользования понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления могут устанавливать и другие категории особо охраняемых природных территорий – территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово- паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др. Важнейшее место в системе особо охраняемых природных территорий занимает природно-заповедный фонд, который включает несколько основных организационно-правовых форм заповедной охраны природы (заповедования) – заповедники, заказники, национальные, природные парки, памятники природы. Закон РФ «Об охране окружающей среды» относит к природно-заповедному фонду также редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных, занесенные в Красную книгу РФ (ст. 60). Понятие и особенности правового режима отдельных особо охраняемых природных территорий Характеристика отдельных видов особо охраняемых природных территорий обусловлена особенностями правового режима, существующего на данной территории, ее целевым назначением, степенью ценности и др. Государственные природные заповедники – это полностью изъятые из хозяйственного использования, особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира (ст. 6 За- кона «Об особо охраняемых природных территориях»). Вместе с тем заповедники являются природоохранными, научно- исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных 297 процессов и явлений, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Природные ресурсы, имеющиеся на территории государственных при- родных заповедников, предоставляются им в бессрочное пользование. Все имущество заповедника, включая природные комплексы и объекты, являет- ся федеральной собственностью и не может быть предметом каких-либо сде- лок по его отчуждению. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы государственного природного заповедника. На заповедники возложены следующие задачи: – осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов; – организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы; – осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды; – экологическое просвещение; – участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов; – содействие в подготовке специалистов в области охраны окружающей природной среды. Наиболее характерной чертой правового режима государственного природного заповедника является то, что любая деятельность, противоречащая указанным задачам и правилам его особой охраны, запрещается. Пребывание на территории заповедника граждан, не являющихся работниками данных заповедников или должностными лицами органов, в ведении которых находятся эти заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций заповедников. В соответствии с международными программами по охране окружающей природной среды в нашей стране созданы биосферные заповедники. Они входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. Национальные парки – это природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма (ст. 12 Закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Также как и заповедники, национальные парки представляют собой природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения. Их имущество является федеральной собственностью, предоставленное им в бессрочное пользование, оно изъято из гражданского оборота и не подлежит приватизации. Основными задачами национальных парков являются: 298 – сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов, а также историко-культурных объектов; – экологическое просвещение населения; – создание условий для регулируемого туризма и отдыха; – разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения; – осуществление экологического мониторинга; – восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов. Таким образом, в отличие от государственных природных заповедников национальные парки выполняют не только природоохранные и научные задачи, но и рекреационно-просветительские: в них создаются условия для отдыха и туризма населения, ознакомления с природными достопримечательностями. В этих целях национальному парку придается дифференцированный режим с выделением различных функциональных зон: – заповедной, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование; – особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов, на территории которой допускается строго регулируемое посещение; – познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка; – рекреационная, предназначенная для отдыха; – охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения; – обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культур- ного, бытового и информационного обслуживания посетителей; – хозяйственного назначения, в пределах которого осуществляется хо- зяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка. Любая другая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам национального парка и противоречит его задачам, запрещается, включая разработку полезных ископаемых, нарушение поч- венного покрова, изменение гидрологического режима, предоставление са- доводческих и дачных участков, строительство дорог, коммуникаций и дру- гих объектов, не связанных с функционированием национального парка, вырубка лесов, охота и рыболовство, движение транспорта, организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий за пределами специально предусмотренных для этого мест и т.д. Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях нацио- нальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами и на основании лицензии, предоставляемых дирекциями 299 национальных парков. Указанная деятельность регулируется Положением о порядке предоставлении в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 03.08.1996 № 926. Природные парки – это природоохранные рекреационные учреждения, территории (акватории), которые включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях (ст. 18 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», 1995). Их задачами являются: – сохранение природной среды, природных ландшафтов; – создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов; – разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территории природного парка. На территории природного парка устанавливается правовой режим с зональным делением, близкий по своему характеру к правовому режиму национального парка, поскольку природный парк создается с целью сохранения природной среды и обеспечения условий для отдыха населения. В зависимости от рекреационной и экологической ценности природ- ных участков на территориях природных парков могут выделяться природо- охранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зо- ны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов. На территориях природных парков запрещается всякая деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ланд- шафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреа- ционных качеств природных парков, нарушение режима содержания памят- ников истории и культуры. Государственные природные заказники – это территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (ст. 22 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», 1995). Государственные природные заказники предназначены для сохранения одних природных объектов или воспроизводства природных ресурсов в сочетании с ограниченным и согласованным использованием других. При этом территории, на которых расположены заказники, могут не изыматься у собственников, владельцев и пользователей земельных участков в отличие от территорий заповедников и национальных парков. Вместе с тем указанные субъекты прав на земельные участки, находящиеся в границах заказников, обязаны соблюдать установленный на их территории 300 режим особой охраны и несут за его нарушение предусмотренную законом ответственность. Государственные природные заказники могут иметь различный про- филь, в соответствии с которым выделяются следующие виды заказников: – комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления природных комплексов (ландшафтов); – биологические (зоологические и ботанические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях; – палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов; – гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназна- ченные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и эколо- гических систем; – геологические, предназначенные для сохранения объектов и комплексов неживой природы. Правовой режим государственных природных заказников характеризуется тем, что на их территориях постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, противоречащая целям создания заказника или причиняющая вред его природным комплексам и их компонентам. Для обеспечения функционирования заказников создаются их администрации. Памятники природы – это уникальные, невосполнимые, ценные в эко- логическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхожде- ния (ст. 25 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Например, памятниками природы могут быть ботанические (деревья, реликтовые рощи), геологические (пещеры, скалы), гидрологические (водопады, гейзеры) образования, уникальные образцы природных территорий. Границы расположения памятников природы обозначаются специаль- ными знаками. Как и в случае создания заказников, организация памятников природы допускается с изъятием или без изъятия занимаемых ими зе- мельных участков у собственников, владельцев и пользователей, которые принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Правовой режим памятников природы идентичен режиму государственных природных заповедников, поскольку природные объекты и комплексы, объявленные памятниками природы, полностью изымаются из хозяйственного использования, а любая деятельность, нарушающая их со- хранность, запрещается. Дендрологические парки и ботанические сады – это природоохранные учреждения, в задачи которых входит создание специальных коллекций рас- тений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а 301 также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. (ст. 28 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», 1995). Правовой режим их отличается двумя особенностями: во-первых, на их территории запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая нарушение сохранности флористических объектов, и во-вторых, территории ботанических садов и дендрологических парков могут быть разделены на функциональные зоны (экспозиционную, научно-экспериментальную, административную). Лечебно-оздоровительные местности – это территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи и др.) (п. 1 ст. 31 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», 1995). Отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, устанавливаемом Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах» (1995). Курортами являются освоенные и используемые в лечебно- профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры (п. 5 ст. 31 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», 1995). Правовой режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируется Федеральным законом РФ «Об охране окружающей среды» (2002), Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (от 27.01.1995). В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Соответственно признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством России, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Для обеспечения режима особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов Законом «Об особо охраняемых природных территориях» (п. 1 ст. 32) установлен запрет или ограничение в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов деятельности, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. 302 Природными лечебными ресурсами являются минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов, озер, лечебный климат и другие условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Их лечебные свойства признаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. Природные лечебные ресурсы признаются законом государственной собственностью Российской Федерации либо субъектов Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения этими ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Законом установлен принцип строго целевого использования природных лечебных ресурсов: для лечения и профилактики заболеваний. Лечебно-оздоровительной местностью является территория, обладающая лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения. Курорт – освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной охраны, представляет собой курортный регион. Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального, регионального, местного значения осуществляется соответствующим органом власти (федерального значения – Правительством Российской Федерации по согласованию с субъектом Федерации; регионального – органом исполнительной власти субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом; местного – в порядке, установленном субъектом Федерации). Основанием для этого служат специальные курортологические, гидрологические и другие исследования. Охраняются природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты путем установления округов санитарной (горно- санитарной) охраны. Эти округа представляют собой особо охраняемую территорию, в пределах которой устанавливается такой режим хозяйствования, природопользования и проживания, который бы обеспечивал защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно- оздоровительных местностей, курортов с прилегающими к ним участками от загрязнения и преждевременного истощения. В пределах округов выделяется до трех зон. Их режим определяется ст. 16 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995). Законом четко определена граница лечебно- оздоровительной местности, курорта и курортного региона – это внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов утверждаются вышеуказанными органами. 303 Порядок и особенности функционирования и охраны отдельных курортов определяются положениями о них. Во исполнение Федеральных законов от 27.01.1995 «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и от 15.02.1995 «Об особо охраняемых природных территориях» Правительством России утверждена Федеральная целевая программа «Развитие курортов федерального значения». Программа рассчитана на реализацию практических решений по улучшению санаторно-курортного дела. Ее подходы и методы служат ориентиром для программных и иных управленческих действий на региональном и местном уровнях. Специфической мерой сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов служит организация округов санитарной или горно-санитарной охраны. Согласно ст. 16 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995), границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством России, а для лечебно- оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения – исполнительными органами власти субъектов РФ. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон, каждая из которых имеет свой режим. Так, на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне – пользователями, во второй и третьей зонах – пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны 304 осуществляются за счет средств пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-санитарной) охраны. Разновидностью рекреационных зон являются зеленые зоны вокруг городов и промышленных поселков. В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных лечебных ресурсов указанных особо охраняемых территорий, запрещается, а в целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения населения, на данных территориях устанавливаются округа санитарной охраны (горно-санитарной охраны для местностей, где лечебные ресурсы относятся к недрам: минеральные воды, грязи и др. Порядок организации лечебно-оздоровительных местностей и курортов, особенности их правового режима регулируются специальным законодательством, в частности Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995). |