Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
10.2. Общепризнанные принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды Законодательство об охране окружающей среды в рамках международных отношений в последние годы XX в. развивалось весьма интенсивно, распространяясь на все больший круг объектов правового регулирования. Поэтому реализация права человека на жизнь в наши дни уже невозможна без международного решения экологических проблем. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (ст. 15), Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. определяют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Важной основой сотрудничества государств в области охраны окружающей среды является его международно-правовое поле деятельности 1 Оно все отчетливее формируется как международное экологическое право, представляющее собой самостоятельную отрасль права, объектами которого являются Космос, Мировой океан, международные реки, атмосферный воздух, отдельные объекты живого мира и т.д. В России 1 См: Кример Л. Экологическая политика Европейского союза // Современное экологическое право в России и за рубежом. М., 2001. С.15. 315 примат международного права над внутренним правом в области охраны окружающей среды и использования ее ресурсов законодательно закреплен ФЗ ООС. Так ст. 82 констатирует, что международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В связи с этим возникает серьезная проблема соотношения международного экологического права и национального российского экологического права. Проблемы охраны окружающей среды не ограничиваются рамками отдельных стран или регионов: они приобрели глобальный характер, необходимость их решения в общепланетарном масштабе объединения усилий международного сообщества, развития международного сотрудничества в целях охраны окружающей среды. В последние годы резко ухудшается экологическая ситуация, взаимосвязь человека с землей резко изменила свой характер, так что разрушение окружающей среды может иметь глобальные последствия, а единственный выход из создавшегося положения – это не воздействие на окружающую среду, а взаимодействие с ней, а это значит, что развитие человеческого общества ставит выживание человека под реальную серьезную угрозу. Вот почему в комплексе личностных прав на первое место вы- двигается право на жизнь, на среду и условия труда, не угрожающие ее существованию. Конституция РФ в ст. 2 определяет право человека: его существование является высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Международно- правовая охрана окружающей среды – одна из функций международного сотрудничества. Она находится в системе организационно-правовых мер, предпринимаемых членами мирового сообщества по охране природы земли, рациональному использованию ее ресурсов, оздоровлению окружающей человека среды. Постепенное увеличение количества международно-правовых актов природоохранительного профиля приводит к образованию в рамках международного законодательства отдельной самостоятельной отрасли – экологического законодательства, включающего в себя международно- правовые документы по охране, использованию и оздоровлению окружающей природной среды. Объективные законы природы определяют экологические требования. Окружающая нас среда представляет собой единое целое, составную часть планетарной экологической системы. Например, в результате вредных выбросов промышленности в одной стране выпадают кислотные дожди в другой стране (поскольку страны связаны неразрывными экологическими связями), что в конечном счете ведет к изменению планетарных процессов 316 жизни. Также большой урон планетарной экосистеме нанесен ядерными испытаниями в России, США, Китае, Франции. Авария на Чернобыльской АЭС, в результате которой было загрязнено радиоактивными веществами пять областей, безусловно оказала влияние на планету в целом. Важной основой сотрудничества государств в области охраны окружающей среды является его международно-правовое регулирование. Оно все отчетливее формируется как международное экологическое право, представляющее собой самостоятельную отрасль права, объектами которого являются Антарктика, Мировой океан, международные реки, атмосферный воздух, отдельные объекты животного мира и т.д. Характерной тенденцией в развитии современного международного экологического права является всемерное развитие политических, экономических, информационных, космических и других международных связей и отношений между различными государствами. Усилилось понимание взаимосвязей и взаимозависимости экологических проблем, которые имеют глобальный, планетарный характер. В связи с этим возникает серьезная проблема о соотношении международного экологического права и национального, российского экологического права. Таким образом, все международные правовые принципы охраны окружающей среды выработаны совместными усилиями членов международного сообщества государств и международных организаций и конференций. Они изложены в отдельных решениях Генеральной Ассам- блеи ООН, решениях Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и др. и излагаются следующим образом: «А. Приоритетность экологических прав человека. Б. Суверенитет государства на природные ресурсы своей территории. В. Недопустимость экологического благополучия одного государства за счет экономического вреда другого. Г. Экологический контроль на всех уровнях. Д. Свободный обмен международной экологической информацией. Е. Взаимопомощь государств в чрезвычайных обстоятельствах. Ж. Разрешение эколого-правовых споров мирными средствами». Все эти глобальные направления требуют поиска конкретных мер для поддержания стабильности и экологической безопасности в мире. 10.3. Международные договоры в области охраны окружающей среды В настоящем параграфе рассматривается развитие экологического права в зарубежных странах и странах ближнего зарубежья. Международное экологическое право в первую очередь определяется международными договорами. В основе любой концепции, нацеленной на изменение отношений людей к земле, должны лежать согласованные усилия, основанные на 317 убеждении в том, что защита окружающей среды может осуществляться только общими усилиями, общими действиями всего мира, всех государств, международных общественных организаций. Договор как источник международно-правовой охраны занимает центральное место. Среди договоров выделяются, прежде всего, международные договоры политического содержания, где проблемы охраны окружающей среды переплетаются с вопросами мира, безопасности, сокращения вооружения. Главное место в данной группе занимает Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный всеми европейскими государствами, США и Канадой. Сюда относятся такие документы, как: Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (1963 г.); Договор о нераспространении ядерного оружия (1968 г.); Договор о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) оружия и токсинов и их уничтожения (1972 г.); Договор о запрещении испытания ядерного оружия (1986 г.); Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов ядерного оружия, а также оружия массового уничтожения (1971 г.). Следующую группу договоров составляют международные договоры экологического содержания – эколого-комплексного и эколого-ресурсового направления. К ним можно отнести следующие: Конвенцию о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977 г.); Договор об Антарктике (1959 г.); Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (1967 г.); Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.). Самостоятельную группу международных правовых актов образуют конвенции, соглашения и договоры по охране Мирового океана от загрязнения и истощения. Международные правовые документы эколого-ресурсного содержания, как правило, относятся к регулированию рыболовства, использованию природных ресурсов, находящихся в ведении других или нескольких государств, регулирования международно-правового режима пограничных морей, рек, озер и др. В последние десятилетия в России многое делается по развитию международного экологического сотрудничества. Так, 8 февраля 1992 г. в Москве состоялось подписание государствами – участниками СНГ Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды. В соответствии с указанным Соглашением в июле 1992 г. в Минске государства – участники СНГ подписали Протокол о создании и 318 полномочиях Межгосударственного экологического совета (МЭС). Своей деятельностью МЭС призван побуждать правительства государств Содружества предпринимать конкретные меры в области экологии. В состав МЭСа входят руководители природоохранных ведомств государств – участников СНГ, которые с периодичностью не реже двух раз в год проводят свои заседания, принимают решения по проектам межгосударственных соглашений, концепций, программ и вносят эти проекты на рассмотрение высших органов СНГ. Выделяются две категории источников международного экологического права: источники, являющиеся носителями действующих правовых принципов и норм и образующие право в подлинном смысле этого слова, и источники, содержащие необязательные или рекомендательные правила, оказывающие, тем не менее, влияние на международные отношения своим авторитетом. К первой категории принадлежат международные конвенции (соглашения, договоры), устанавливающие правила, определенно признанные государствами в качестве обязательных правовых норм, резолюции некоторых международных организаций, имеющих обязательную силу для государств – членов этих организаций, международный обычай, судебные решения и т.д. Международные конвенции (соглашения, договоры) играют главную роль в этой категории источников права. Программа ООН по окружающей среде ведет учет международных конвенций в области охраны окружающей среды и ежегодно публикует их список (реестр) с указанием основных сведений об их содержании. В этом списке значится более тысячи конвенций, соглашений, договоров. Кроме того, тексты свыше 3000 двусторонних конвенций, соглашений и других нормативных документов, касающихся охраны окружающей среды и регулирования природопользования содержатся в Международном центре по праву окружающей среды, который функционирует в Бонне (ФРГ) под эгидой Международного совета по праву окружающей среды, Международного союза охраны природы и природных ресурсов, Программы ООН по окружающей среде и Всемирного фонда охраны дикой живой природы. В зависимости от числа участников международного соглашения выделяют многосторонние и двусторонние международные договоры в области охраны окружающей среды. К двусторонним договорам (соглашениям) относятся документы, которые определяют согласованные принципы деятельности и правила поведения подписавших их государств в отношении окружающей среды в целом или ее конкретных объектов. Многосторонние международные договоры – это документы, касающееся глобальных вопросов охраны и использования природной среды. Различают также межгосударственные и смешанные (т.е. с участием международных организаций) договоры, межправительственные и 319 межведомственные (сторонами которых выступают отдельные органы, ведомства), глобальные, региональные и субрегиональные, охватывающие все элементы окружающей среды в комплексе и касающиеся отдельных природных объектов, регулирующие отношения в данной области в связи с какими-либо другими видами деятельности и др. Экологическая безопасность стала стержнем новой концепции развития экологии, которая предполагает изменение традиционных подходов к охране окружающей среды. Экологическая безопасность – это устойчивое состояние глобального характера, сложное политико-правовое единство системы отдельных и взаимосвязанных элементов, комплекс правовых элементов, комплекс правовых организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды государства от вредного воздействия, источники которого расположены за пределами данного государства. Экологическая безопасность постепенно становится одним из самых значимых слагаемых всеобъемлющей системы международной безопасности. Принцип экологической безопасности из всего комплекса вопросов охраны окружающей среды выделяет главное: недопустимость экологических кризисов как условие выживаемости человечества. Этот принцип устанавливает прямую связь между охраной окружающей среды и международной безопасностью. При этом защита и улучшение охраны окружающей среды, рациональное использование всех природных ресурсов тесно увязываются с обеспечением всех аспектов международной безопасности, в том числе с разоружением. Юридическое содержание принципа экологической безопасности состоит в обязанности государств осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы исключить экологические стрессы на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях. Любая деятельность должна осуществляться так, чтобы не допускать нанесения ущерба другим государствам и всему международному сообществу в целом. Международная экологическая безопасность предполагает такое состояние международных отношений, при котором обеспечивается сохранение, рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды. Правовыми средствами достижения экологической безопасности являются как региональные, так и универсальные международные договоры. Речь идет также о необходимости формирования своего рода «экологического правового пространства» и разработки единого правового документа в области защиты окружающей среды, который стал бы одной из важнейших составляющих экологической безопасности. К рекомендательным актам в сфере охраны окружающей среды относятся документы, служащие вспомогательным источником международного права и составляющие существенную долю в общем объеме международно-правового материала по защите окружающей среды. Выделяют также источники международных эколого-правовых отношений в материальном и формальном смысле. В материальном смысле 320 под источниками международных эколого-правовых отношений следует принимать волю членов мирового сообщества, направленную на охрану и рациональное использование окружающей природной среды. В формальном смысле источниками международно-правовых экологических норм являются соответствующие правовые формы, в которых выражаются все нормы международного права применительно к охране окружающей природной среды. 10.4. Организационные меры международного сотрудничества в области охраны окружающей среды Если обратиться к истории европейского экологического законодательства, то первой попыткой эколого-правового регулирования считается запрещение королем Эдуардом I (1306 г.) применения каменного угля в открытых кострах в Лондоне. Уже в период первой промышленной революции правовые методы были направлены на защиту чистоты атмосферного воздуха, для чего были приняты соответствующие нормы в Германии (1869 г.), Люксембурге (1872 г.), Италии (1965 г.), Англии (1963 г.). Первые законодательные акты были направлены на защиту отдельных компонентов природной среды1. В начале XX в. восьмой Международный экологический конгресс в Граце (1910 г.) и Конференция по международной охране природы в Берне (1913 г.), имевших большое научное и правовое значение, открыли широкую по тому времени дискуссию о необходимости специально заботиться, о сохранении благ природы, уничтожаемых под натиском развития цивилизации. На рубеже 1960–1970-х гг. мировое общественное мнение достигло апогея. При широчайшей поддержке общественности подавляющего большинства стран были приняты исключительно важные и далеко идущие решения на Международной конференции ЮНЕСКО по охране биосферы и ее ресурсов (Париж, 1968 г.), на симпозиуме Европейской экономической комиссии, посвященном проблемам охраны окружающей среды (Прага, 1971 г.) и на Конференции ООН по проблемам окружающей среды (Стокгольм, 1972 г.). Самым крупным и значительным по своим историческим последствиям событием в экологической области в прошлых десятилетиях была Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, проходившая в Стокгольме в 1972 г. Она приняла два важнейших решения: Декларацию принципов; План мероприятий. По итогам Стокгольмской конференции Генеральная ассамблея ООН на своей 27-й сессии в декабре 1972 г. приняла ряд конструктивных резолюций. 321 По мнению Международного союза охраны природы и природных ресурсов, главным достижением Стокгольмской конференции было привлечение общественного мнения к проблеме охраны окружающей природной среды, как это было в период проведения Европейского года охраны природы, провозглашение принципов международного права в декларации Конференции и утверждение плана основных мероприятий. В 1970-е годы мировым содружеством были приняты решительные меры по охране от загрязнения морской среды, атмосферного воздуха, международных рек и полярных экосистем. Уделялось большое внимание охране животного мира, особенно морских млекопитающих, белых медведей, антарктических тюленей, всех мигрирующих видов животных и условий их обитания. Начали осуществляться серьезные программы по охране окружающей среды в связи с развитием человеческих поселений по борьбе с опустыниванием, по экологическому воспитанию и обучению, по изучению и оценке многих видов человеческих воздействий на окружающую среду. Организация и руководство процессом охраны окружающей среды в мире стали более эффективными под влиянием Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, постоянного функционирования Программы ООН по окружающей среде, претворения в жизнь ряда решений Генеральной Ассамблеи ООН, Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и ряда других фундаментальных правовых актов. Проблема охраны окружающей среды проявилась особенно остро в регионах, где расположены экономически развитые страны: «взрыв» сотрудничества начался именно в этих регионах, в частности в Европе. Активно развивалось природоохранительное сотрудничество в рамках европейских региональных международных организаций, таких как Европейская Экономическая комиссия (ЕЭК), Европейский Совет (ЕС), Совет Экономической Взаимопомощи (СЭВ), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и др. С их помощью европейские страны подготовили и приступили к осуществлению ряда конструктивных региональных соглашений, долгосрочных международных программ, планов действий и совместных проектов в области экономического и технического сотрудничества, связанного с предотвращением загрязнения окружающей среды. Большой вклад в мировое содружество дала Конференция ООН по окружающей среде и развитию (КООНОСОР), проведенная в Рио-де- Жанейро в июне 1992 г. Она стала знаменательным событием, которое собрало вместе глав государств и представителей правительств из разных стран мира, а также представительств ООН, международных организаций и многочисленных неправительственных организаций. Принятая Конференцией Декларация содержит основополагающие принципы, на которых государства должны основывать свои будущие 322 решения и политику, касающиеся последствий социально-экономического развития для окружающей среды. «Повестка дня на XXI век», принятая на Конференции 179 государствами, представляет собой огромную программу работы на нынешнее столетие. Эта программа всемирного сотрудничества направлена на гармоничное достижение двух целей: высокого качества окружающей среды; здоровой экономики для всех народов мира. В результате встречи в Рио-де-Жанейро были приняты следующие международные документы 1 : Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию; она включает в себя 27 основных принципов, затрагивающих права и обязанности стран в деле обеспечения развития и благосостояния людей, устойчивого развития и сохранения всех форм жизни; «Повестка дня на XXI век», содержащая положения об устойчивом развитии социальных, экономических и экологических отношений; Заявление о принципах, касающихся управления, защиты и устойчивого развития всех видов лесов, жизненно необходимых для обеспечения экономического развития и сохранения всех форм жизни; рамочная Конвенция ООН об изменении климата. В ней говорится о необходимости стабилизации концентрации газов, вызывающих парниковый эффект в атмосфере, на таких уровнях, которые не будут вызывать опасный дисбаланс в мировой климатической системе. Для этого требуется сократить выбросы таких газов, как двуокись углерода – побочного продукта использования топлива для производства энергии; Конвенция о биологическом разнообразии, в которой провозглашается необходимость, чтобы страны приняли меры для сохранения разнообразия живых существ и обеспечили справедливое распределение выгод от использования биологического разнообразия. Декларация является едва ли не самым главным решением Конвенции ООН по проблемам окружающей человека среды. С точки зрения права декларация, как и другие решения Конференции, представляет собой международный правовой документ – не имеющий обязательной юридической силы, но выражающий морально-политические установки, признанные государствами. В сущности, с принятием указанных конвенций стало возможно говорить о наступлении нового этапа в развитии международного сотрудничества. Многие делегаты Конференции подчеркивали основополагающее значение декларации, считали ее важной вехой в истории человечества, сравнивали с Великой хартией вольностей, а представитель Канады заявил, что она представляет собой первый важный шаг на пути к разработке международного права по окружающей среде. 1 См: Повестка дня на 21 век. Программа действий. Документы и материалы конференции в Рио-де- Жанейро/сост.М.Кинг.-Женева,1993.ХПубликация Центра « За наше будущее».) 323 В Декларации заявляется, что единственный путь к обеспечению долгосрочного экономического прогресса – это его увязка с охраной окружающей среды. Принципы, закрепленные в Декларации, включают в себя следующие идеи: люди имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой; сегодняшнее развитие не должно осуществляться во вред интересам развития и охраны окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений; государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы, но без ущерба окружающей среде за пределами их границ; государства должны применять принцип принятия мер пред- осторожности для охраны окружающей среды. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие научной определенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды; для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него; искоренение нищеты и неравенства в уровне жизни в различных частях мира необходимо для обеспечения устойчивого роста и удовлетворения потребностей большинства населения; для устойчивого развития необходимо всестороннее участие женщин. Необходимы также творческие силы, идеалы и мужество молодежи и знания населения. Государства должны признавать и поддерживать самобытность, культуру и интересы коренного населения; война неизбежно оказывает разрушительное воздействие на процесс устойчивого развития. Поэтому государства должны уважать международное право, обеспечивающее защиту окружающей среды во время вооруженных конфликтов, и должны сотрудничать в деле его дальнейшего развития; мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неразделимы. Как постановила Конференция в Рио-де-Жанейро, для построения экономического порядка, который помог бы всем странам стать на путь устойчивого развития, необходимы отношения партнерства между всеми странами мира, которое заключается в следующем: международное сотрудничество, борьба с бедностью, изменение структур потребления и производства, защита и улучшение здоровья людей, защита атмосферы, рациональное использование земельных ресурсов, борьба с уничтожением лесов, борьба с опустыниванием и засухой, защита и рациональное использование океанов (морское рыболовство дает ежегодно от 80 до 90 млн т рыбы и моллюсков), охрана и рациональное использование ресурсов 324 пресной воды, повышение безопасности использования токсичных химических веществ, удаление опасных отходов, удаление радиоактивных отходов и сточных вод, роль детей и молодежи в обеспечении устойчивого развития, укрепления роли коренного населения. Просвещение, подготовка кадров и информирование населения, соблюдение международного законодательства (важно, чтобы все страны приняли участие в разработке международных договоров по обеспечению устойчивого развития). |