Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
9.8. Правовой режим экологически неблагополучных территорий: зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, приостановка и предотвращение которых невозможны только за счет организационно-управленческого потенциала и материально- финансовых ресурсов данной территории. Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации утвержден приказом Минприроды от 06.02.1995 № 45. Усиление антропогенного воздействия на природу в условиях современного научно-технического прогресса проявляется в возрастании темпов загрязнения окружающей природной среды, истощении природных ресурсов, ухудшении среды обитания человека. Это приводит к сокращению экологически благоприятных для жизни людей территорий и образованию зон повышенной экологической опасности, характеризующихся высоким и постоянным уровнем загрязнения, истощения природной среды и, как следствие, повышенной заболеваемостью населения. 305 В числе таких зон Закон «Об охране окружающей природной среды» выделяет зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия (ст. 57 ФЗ «Об охране окружающей среды», 2002). Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Зоны чрезвычайной экологической ситуации объявляются федеральными органами государственной власти по представлению специально уполномоченных государственных органов по охране окружающей среды на основании государственной экологической экспертизы. В таких зонах должна прекращаться деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливаться работа предприятий и организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду, должны ограничиваться отдельные виды природопользования, проводиться оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов. Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Зоны экологического бедствия объявляются в том же порядке, что и зоны чрезвычайной экологической ситуации. На территории зоны должна прекращаться деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с об- служиванием проживающего на ней населения, запрещаться строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, должны существенно ограничиваться все виды природопользования, приниматься оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды. Это понятие было введено ст. 59 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. В настоящее время главой 8 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002) зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего 306 на территории зоны населения, запрещаются строительство, реконструкция хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды. Статья 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды (2002) определяет порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия, а также защиту окружающей среды в зонах чрезвычайной ситуации. Признаки чрезвычайной экологической ситуации, их качественные и количественные показатели оцениваются на основе «Критериев оценки экологической обстановки территорий для выделения зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия», утвержденных Минприроды России 30.11.1992 г.: – относительно удовлетворительная; – напряженная; – критическая; – кризисная (зона чрезвычайной экологической ситуации); – катастрофическая (зона экологического бедствия). В таких зонах прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий и оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека и окружающую среду, ограничивается природопользование. • Зона повышенного экологического риска– это часть территории Российской Федерации, где зафиксированы: – хронически повышенный уровень загрязнения (не снижается, хотя бы периодически); – устойчивая повышенная антропогенная нагрузка, но преодолеваемое давление на окружающую природную среду (ОПС); – угроза дефицита флоры и фауны; – повышенный уровень заболеваемости населения всех возрастных групп. • Зоны повышенного экологического риска– это зоны критической (экологически опасной) ситуации. • Зона ЧЭС – это официально объявленнаячасть (зона отселения) Российской Федерации, где четко обозначены: – процессы разрушения экосистем; – признаки общенационального загрязнения; – частичное истощение флоры и фауны; – резкое увеличение заболеваемости и смертности населения (трудно преодолеваемое давление на окружающую среду). • Зона экологического бедствия – это официально признанная государством часть территории (зона отчуждения), где присутствуют: – признаки полного (необратимого) разрушения экосистем (их деградация); – наличие всех факторов общенационального загрязнения; 307 – полное истощение флоры и фауны; уровень заболеваемости и смертности населения значительно выше среднестатистического по стране (непреодолимое давление на ОС). Чрезвычайные ситуации классифицируются: а) по количественному критерию (локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные, трансграничные); б) по типу. Бывают следующие типы чрезвычайных ситуаций: • техногенного характера(транспортные и иные технологические: аварии поездов, судов, самолетов, пожары, взрывы, выбросы газа, разрушение зданий, сооружений и т.п.); • природного характера: а) геологические (землетрясения, сели, обвалы и т.д.); б) метеорологические (бури, ураганы, смерчи, град, засуха, гололед и другие); в) гидрологические (наводнения, цунами, дрейф льдов, обледенение и другие); г) лесные, торфяные, угольные и т.п. пожары; д) инфекционные (эпидемии, эпизоотии). Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15. 05. 1991 № 1244-1. (в ред. Закона РФ, от 30.11.2011 № 346-ФЗ) устанавливает правовой статус населения и территорий в зоне экологического бедствия, права государственных органов, граждан и т.п., в частности, выделяет по ряду показателей (загрязнение цезием 137, стронцием 90, плутонием 239, 240, ландшафтных и геохимических особенностей почв и т.д.) различные участки территории, объявляемые соответственно зоной отчуждения, зоной отселения, зоной проживания с правом на отселение, зоной проживания с льготным социально-экономическим статусом, границы которых пересматриваются Правительством РФ не реже одного раза в три года с учетом изменения радиационной обстановки и других факторов. Финансирование мероприятий и программ по восстановлению качества природной среды и ее оздоровлению Закон РСФСР « Об охране окружающей природной среды» (1991, ст. 17 п. 2) определял несколько источников финансирования в области охраны окружающей среды: государственный бюджет, внебюджетные экологические фонды, средства предприятий, учреждений организаций. Общим условием успешного выполнения планов природоохранных мероприятий являлось их финансовое обеспечение. Согласно ст. 58, 59 данного закона финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации (зоны экологического бедствия) производилось, в первую очередь, за счет средств министерств и ведомств, предприятий, учреждений, организаций – непосредственных виновников 308 деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и республиканского бюджетов. В настоящее время финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды производится за счет бюджетов всех уровней, средств предприятий и других внебюджетных источников. Зоны чрезвычайной экологической ситуации (экологического бедствия) объявляются указами Президента или постановлениями Правительства РФ в случаях крупных аварий, катастроф, стихийных бедствий, повлекших нарушение экологического равновесия, угрожающих здоровью и жизни людей, на основании заключения государственной экологической экспертизы. Ликвидация чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством Российской Федерации и по согласованию с исполнительными органами государственной власти, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация, проводится согласно Федеральному закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера от 21.12.1994 № 68-ФЗ. В зоне чрезвычайной экологической ситуации проводятся следующие мероприятия: –ограничение, приостановление, прекращение или перепрофилирование экологических вредных производств; – осуществление мероприятий по восстановлению потерь в природной среде, оздоровлению окружающей среды; – компенсация вреда здоровью граждан, выдача экологического пособия и других льгот. Финансирование затрат по оздоровлению зон экологического бедствия, компенсации причиненного вреда, осуществление различного рода экологических льгот производится за счет средств предприятий, учреждений, организаций – непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов. Кроме того, финансовые средства на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций расходуются из резервного фонда Правительства РФ. Основанием для расходования средств (финансирование) является решение Правительства РФ, которое принимается на основе заявки МЧС, Минфинансов, Минэкономики. Выделенные средства расходуются на выполнение аварийно-спасательных работ, оказание материальной помощи пострадавшим, развертывание и содержание временных пунктов проживания. Контрольные вопросы и задания 1. Каковы правовые особенности земли как объекта использования и охраны? 2. Дайте правовую характеристику использования недр земли. 309 3. В чем заключаются особенности континентального шельфа? 4. Определите правовые условия водопользования. 5. Каковы особенности государственного регулирования эколого- правового режима лесопользования? 6. Животный мир как объект охраны и использования. 7. Атмосферный воздух как объект экологических отношений. 8. Расскажите о правовом положении объектов особо охраняемых природных территорий. 9.Как осуществляется государственный контроль за неблагополучными территориями? 310 Г л а в а 10 МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 10.1. Понятие международно-правовой охраны окружающей среды Международно-правовая охрана окружающей среды – сравнительно новая отрасль международного права, представляющая собой совокупность принципов и норм международного права, составляющая особую отрасль системы международного права и регулирующая действия ее субъектов по предотвращению, ограничению и устранению ущерба окружающей среде из самых различных воздействующих источников, а также по рациональному, экологически обоснованному использованию природных ресурсов. В рациональном использовании природных ресурсов заинтересовано все мировое сообщество, так как охрана окружающей среды усилиями отдельных государств не только малоэффективна, более того – она практически бесполезна. Законодательство об охране окружающей среды в рамках международных отношений в последние годы развивается весьма интенсивно, распространяясь на все больший круг объектов правового регулирования. Поэтому реализация права человека на жизнь – простого и естественного – в наши дни уже невозможна без международного решения экологических проблем. Конституция РФ от 12 декабря 1993 (ст. 15), Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 № 1920-1, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 № 7-ФЗ определяют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Важной основой сотрудничества государств в области охраны окружающей среды является его международно-правовое поле деятельности 1 . Оно все отчетливее формируется как международное экологическое право, представляющее самостоятельную отрасль права, объектами которого являются космос, Мировой океан, международные реки, атмосферный воздух, отдельные объекты живого мира и т.д. В связи с этим возникает серьезная проблема о соотношении международного экологического права и национального российского экологического права. Проблемы охраны окружающей среды не ограничиваются рамками отдельных стран или регионов; они приобрели глобальный характер. Необходимо их решать в общепланетарном масштабе, объединяя усилия международного сообщества, развивая международное сотрудничество в целях охраны окружающей среды. 1 См.: Кример Л. Экологическая политика Европейского союза // Современное экологическое право в России и за рубежом. С.15. 311 Поэтому главное – ознакомить читателя с набором тех правовых средств, которые используются сегодня в международном праве для охраны и обеспечения рационального использования природных ресурсов мирового сообщества. В настоящее время в сфере охраны природной среды действует немало международных организаций – Международная морская организация, Всемирный фонд диких животных, Всемирная организация здравоохранения и т.д. Такое понятие, как окружающая среда, охватывает широкий круг элементов, которые связаны с условиями существования человека. Они распространяются на три группы объектов – объекты естественной среды (флора, фауна), объекты неживой среды (гидросфера, атмосфера и литосфера), околоземное космическое пространство и объекты, созданные человеком. Специфика предмета регулирования соответствующих отношений и объем нормативного регулирования отношений по охране окружающей среды позволяют сделать вывод о том, что в современном международном праве произошло формирование новой отрасли – права охраны окружающей среды. Основные направления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды – это охрана окружающей среды и ее рациональное использование. В формировании международного экологического права особое место занимает практика Европейского союза по изданию согласованных правовых норм, которые непосредственно вплетаются в законодательство государств, являющихся членами Союза. Нечто сходное намечается в сотрудничестве стран Содружества Независимых Государств (СНГ). Здесь с 1992 г. действует Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды и Протокол об обязанностях, правах и ответственности участников Соглашения. Образованы Межгосударственный экологический совет и Межгосударственный экологический фонд. В 1993 г. Межпарламентская ассамблея государств участников Содружества Независимых Государств приняла рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической опасности в государствах Содружества», который призван до известной степени гармонизировать национальное экологическое законодательство заинтересованных государств. Международно-правовые нормы и акты по экологическому праву, носящие рекомендательный характер, существуют в виде деклараций, хартий, пактов, резолюций, решений, постановлений и иных актов такого рода, принимаемых международными конференциями и международными организациями. Из наиболее значительных международных конференций экологического направления, существенно повлиявших на формирование экологического права, особенно выделяются по крайней мере две: 312 Стокгольмская конференция Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды (5–16 июня 1972 г., Стокгольм) и Бразильская конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (3–14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро), которую кратко называют «РИО-92». Наибольшую известность в мире приобрел документ «РИО-92», названный «Повесткой дня на XXI век». Это долгосрочная программа всемирных действий по охране окружающей природной среды и обеспечению рационального использования природных ресурсов и согласованном контексте с социально-экономическим развитием человечества на рубеже текущего и следующего столетий. В ней 4 раздела: социальные и экономические аспекты; сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития; укрепление роли основных групп населения; средства осуществления. Предполагается, что выполнение этой программы повернет развитие мира по пути оздоровления природной среды при более экологически дисциплинированном экономическом развитии (в отличие от современной практики, когда мир развивается по пути к экологической катастрофе). Среди международных организаций, создающих рекомендательные нормы экологического права, главную роль играет Организация Объединенных Наций (ООН). Генеральная Ассамблея ООН (на 30-й сессии) одобрила Всемирную хартию природы, которая представляет собой свод принципов, ориентированных главным образом на охрану животного и растительного мира – живой природы. В отличие от международного экологического права национальное экологическое право не представляет единства. Каждое государство имеет свое национальное, внутригосударственное экологическое право, которое характеризуется многими индивидуальными признаками, обусловленными природно-экономическими, социально-культурными и государственно- правовыми особенностями и традициями данной страны. В мире существует около 200 государств, включая 185 государств – членов ООН. Около половины из них не имеют правовой системы без явно выраженного деления права на отрасли. Соответственно экологическое право здесь не обособлено. В других странах отрасли права сформировались более отчетливо. В настоящее время 120 государств приняли общие (комплексные) законы об охране окружающей среды и регулировании природопользования. В более чем 100 государствах созданы министерства охраны окружающей среды или эквивалентные им органы. Развиваются новые методы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды: экологическое нормирование, стандартизация; разрешительный порядок – лицензии, сертификаты и др.; экономические механизмы – налоги, льготы, страхование; долгосрочное планирование и программирование; сочетание отраслевого, административно-территориального и эколого-регионального подходов в правовом регулировании; превентивный контроль 313 (экологическая экспертиза) в добавление к применяющимся издавна методам инспекционного контроля; применение корректирующих мер воздействия в отношении загрязнителей окружающей природной среды – приостановление или прекращение экологически вредной деятельности, применение принципа «загрязнитель платит», компенсации причиненного вреда и т.д. Усиливается защита прав человека на жизнь в благоприятных природных условиях. С одной стороны, это право получило закрепление в конституциях многих стран, а с другой – его нарушение строго преследуется, виновные в нарушении данного права привлекаются к юридической ответственности и серьезно наказываются. Российская Федерация, поддерживая международное сообщество в области охраны окружающей среды, выработала стратегические задачи, определенные в действующем законодательстве. Экологическая доктрина Российской Федерации (2002) учитывает рекомендации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио- де-Жанейро, 1992), последующих международных форумов, указы Президента Российской Федерации «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (от 01.04.1996 № 440) и «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (от 10.12.1997 № 1300 и от 10.01.2000 № 24), Стратегию национальной безопасности РФ до 2020 г. (утв. Указом Президента Российской Федерации 12.05.2009 г. № 537), Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012). Стратегия социально-экономического развития страны должна быть увязана с основными положениями Экологической доктрины. Стратегическая цель, задачи и принципы государственной экологической политики Стратегической целью государственной экологической политики является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого необходимо: • сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества; • обеспечение рационального устойчивого природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущему и будущим поколениям; • обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения. 314 Государственная экологическая политика базируется на следующих основных принципах: – устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы; – приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; – справедливое распределение благ для населения от использования природных ресурсов и доступа к ним; – упреждающее действие, заключающееся в предотвращении негативных экологических последствий различных видов хозяйственной деятельности до их реализации, учет отдаленных экологических последствий; – отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы на современном этапе или прогнозируются недостаточно надежно; – платность природопользования и возмещение ущерба населению и окружающей среде; – открытость экологической информации; – участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. |