Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
9.3. Правовой режим охраны водных объектов 277 Правовое регулирование водных отношений Воды как часть окружающей природной среды – незаменимый компонент биосферы Земли, который обеспечивает естественные условия жизни на планете. Существование животного и растительного мира является основой жизнедеятельности людей, экономического, социального и экологического благополучия общества. Воды представляют собой возобновляемый, но ограниченный и уязвимый природный ресурс, поэтому экологическое законодательство регу- лирует их рациональное использование и всестороннюю охрану. Предметом правового регулирования являются водные отношения, т.е. отношения в области использования и охраны водных объектов. Водным объектом признается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Что же касается воды как химического соединения, находящегося в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах или изъятой из них, то отношения по поводу нее регулируются не экологическим, а гражданским и другими отраслями законодательства РФ. Законодательство, регулирующее водные отношения (водное законодательство), базируется на нормах Конституции РФ и состоит из Водного кодекса РФ (2006) и других нормативных актов РФ и ее субъектов. К числу наиболее важных относятся федеральные законы «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ» (1998), «Об исключительной экономической зоне РФ» (1998), «Об охране озера Байкал» (1999), «О плате за пользование водными объектами» (1998), Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 № 716, Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное Постановлением Пра- вительства РФ от 23.11.1996 № 1404, Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденные Постановле- нием Правительства РФ от 03.04.1997 № 383, и др. Водная стратегия Российской Федерации до 2020 г (от 27.08.2009 №1235-р). и т.д. Право водопользования и его виды Право водопользования как важнейший институт водного права пред- ставляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и ус- ловия использования водных объектов, права и обязанности водопользова- телей. В субъективном смысле право водопользования – это совокупность конкретных правомочий субъекта по отношению к предоставленному ему в пользование водному объекту. 278 Субъектами права водопользования (водопользователями) выступают граждане и юридические лица. Объектом права водопользования являются водные объекты или их части (ст. 5 Водного кодекса РФ, 2006). Водное законодательство классифицирует право водопользования на несколько видов с различным правовым режимом. В зависимости от хозяйственной цели использования водных объектов (по целевому назначению) выделяются следующие виды водопользования: для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйства, лесосплава; здраво- охранения; строительства; пожарной безопасности; рыбного хозяйства; охотничьего хозяйства и иных целей. При этом закон устанавливает приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водопользования, предусматривая первоочередность удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, особые требования к качеству вод, предназначенных для этих целей. Согласно ст. 43 ВК РФ для питьевого и хозяйственно-бытового водо- снабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты. Пригодность их для данного водоснабжения определяется государственным органом санитарно- эпидемиологического надзора. Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов его санитарной охраны. Использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей вообще не допускается, кроме исключи- тельных случаев. Применительно к способам пользования водными объектами различаются общее и специальное водопользование. Общее водопользование осуществляется без применения сооружений, технических средств и устройств, влияющих на состояние вод, а специальное – с применением таких сооружений и устройств. Не требуется заключение договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для забора воды отдельными гражданами для питьевых или бытовых нужд, использование водоемов для отдыха и купания, водопоя скота, плавания на маломерных плавательных средствах, любительское рыболовство и др. Такое водопользование не требует предварительного разрешения компетентных государственных органов и осуществляется, как правило, свободно и бесплатно. Водопользование производится в первую очередь на водоемах общего пользования. Водные объекты общего пользования – это объекты, находящиеся в общедоступном, открытом пользовании. К ним относятся водные объекты, которые являются государственной или муниципальной собственностью, данные водные объекты предоставляются в пользование на основании договора 279 водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (ст. 11 Водного кодекса РФ, 2006). Водопользование на водных объектах, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, может осуществляться только при условии заключении договора пользования участком водоема и выплаты налога за пользование. При этом водные объекты, принадлежащие субъектам на праве муниципальной и частной собственности, могут использоваться как объекты общего водопользования лишь на условиях, установленных собственниками по согласованию с органом управления водным фондом. Субъект, заключивший договор водопользования, вправе распоряжаться водным участком не более 20 лет (ст.14 Водного кодекса РФ, 2006). Специальное водопользование с применением различных технических средств (плотин, насосных станций, шлюзов и т.д.) осуществляется в уста- новленном законом порядке на основе разрешений, выдаваемых государст- венными органами управления использованием и охраной водного фонда после согласования с органами, производящими санитарный надзор, охрану рыбных запасов и другими заинтересованными организациями. Перечень видов специального водопользования утверждается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов. Водные объекты могут предоставляться для удовлетворения одной или нескольких целей как одному, так и нескольким субъектам. В последнем случае имеет место так называемое совместное водопользование. Совмест- ное (комплексное) водопользование – наиболее распространенный вид во- допользования. В соответствии со ст. 38 Водного кодекса РФ (2006) государственными органами управления использованием и охраной водного фонда разрабатываются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов. Для обеспечения нужд обороны, федерального транспорта, федеральных энергетических систем, а также иных государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в государственной собственности, могут предоставляться в особое пользование по решению Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ. 9.4. Правовой режим охраны лесных массивов Основания возникновения права лесопользования • Лес – охраняемый законом природный объект (ресурс), представляющий собой совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на землях лесного и природно- заповедного фондов и оказывающей средозащитное, климаторегулирующее, оздоровительное влияние на окружающую среду. 280 • Под древесно-кустарниковой растительностью понимается дикая и культурная растительность, в том числе посаженная человеком, не входящая в категорию лесов, но выполняющая те же функции. В эту категорию не входят плодово-ягодные насаждения, фруктовые деревья и иная растительность, выполняющая не экологические, а экономические и культурные функции. • Площадь лесов России оценивается в 22% от всех лесов планеты. Статья 6 Лесного кодекса РФ (2006) определяет, что под лесом следует понимать неразрывно связанные между собой лесную растительность и землю, где она произрастает. Лес занимает лишь 67% лесного фонда. В лесной фонд помимо лесов входят также земли, предназначенные для восстановления лесной растительности и нелесные земли, т.е. необходимые для нужд лесного хозяйства, и земли, расположенные в границах лесного фонда. Количество и качество леса различается по регионам, запасы древесины в лесах России составляют 82 млрд куб., из них 80% – наиболее ценные хвойные породы. За год леса поглощают около 1,8 млрд т углекислого газа и выделяют 129 млн т кислорода. За последние 20 лет запасы древесины в нашей стране сократились на 10%. За год в среднем вырубается 0,55 млн куб. м с площади 3 млн га, а лесовосстановительными работами охватывается лишь 1,6 млн га. Эколого-правовой режим лесных ресурсов Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отношения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции европейского российского Севера стал давать значительные финансовые средства для развития, индустриализации и обеспечения независимости, обороноспособности страны. Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация наряду с крайностями и недостатками позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных ресурсов в системе органов управления, реализовать полезащитные, противоэрозионные и водоохранные свойства лесов, бороться с пожарами и вредителями лесов, в значительной мере обеспечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны, занимающей одну шестую часть суши. Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977) и принятый вслед Лесной кодекс РСФСР (1978) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, «оторвали» регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изменено упомянутыми Основами лесного законодательства 1923 г. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ определил, что при отграничении лесных отношений от иных экологических отношений важно понимать, что лесное законодательство регулирует лесные отношения, т.е. 281 распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд, и на земли лесного фонда, в том числе не покрытые лесной растительностью. Лесное и земельное законодательства регулируют отношения в области использования и охраны земель лесного фонда. Гражданское, земельное, водное законодательства, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи Лесного кодекса РФ (2006) регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности. Гражданское и иное законодательства РФ регулируют отношения по использованию различных видов лесной продукции. Объектами лесных отношений признаются лесной фонд РФ, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность. Органами отраслевой (ведомственной) компетенции по регулированию эколого-правового режима лесопользования являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Департамент лесного хозяйства) и его территориальные органы. К ним относятся органы управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации, лесхозы, национальные парки, лесоустроительные организации, базы авиационной охраны лесов. Эти органы обеспечивают реализацию государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. В системе органов лесного хозяйства имеется аппарат государственной лесной охраны РФ, который осуществляет свою деятельность в соответствии с утвержденным для него Положением. Он наделяется правами по предупреждению и пресечению нарушений лесного законодательства. Основными функциями регулирования эколого-правового режима лесопользованияявляются: государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, лесной мониторинг, государственная лесная охрана, лесоустройство, организация восстановления лесов и лесоразведения, государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, разрешение споров о лесопользовании. Одним из определяющих принципов правового регулирования использования и охраны лесов является обеспечение оптимального уровня состояния лесов, их наиболее рациональное комбинированное использование в неразрывной связи с охраной и защитой лесов, сохранением и умножением их полезных функций. Правительство РФ, органы исполнительной власти республик в составе РФ и других субъектов Федерации обеспечивают через органы управления лесным хозяйством осуществление мероприятий по охране и защите лесов. В лесах сельскохозяйственных организаций для охраны их от пожаров и других неправомерных действий создается ведомственная лесная охрана. 282 (охрана лесов от пожаров осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»(с изменениями от 22.08.2004№122-ФЗ), (ст. 52 Лесного кодекса РФ, 2006). Соответствующие органы государственной власти республик в составе РФ и других субъектов Федерации для предотвращения возникновения лесных пожаров, борьбы с ними, а также с вредителями и болезнями леса следят за тем, чтобы предприятия, учреждения и организации, на которые возложена охрана и защита лесов, и лесопользователи проводили мероприятия по пожарной профилактике, противопожарному обустройству и по подготовке этих предприятий к пожароопасному сезону, обеспечивали проведение мер по борьбе с вредителями и болезнями леса. Охрану и защиту лесов осуществляют Федеральная государственная лесная охрана Российской Федерации, лесная охрана министерств, государственных комитетов и ведомств, в систему которых входят предприятия, ведущие лесное хозяйство; лесная охрана бывших колхозов и совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. Правовые меры охраны лесов Организация охраны лесов Статья 96 Лесного кодекса РФ (2006) определяет общие положения об Федеральной государственной лесной охране (лесной надзор) Российской Федерации. Задачами государственной лесной охраны являются: – обеспечение охраны, контроля (надзора) и защиты лесов; –осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов. Государственная лесная охрана обязана: – предотвращать и пресекать преступления и административные проступки в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; – осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях; – обеспечивать правопорядок на территории лесного фонда; исполнять в пределах своей компетенции решения судов; направлять в соответствующие государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд; – давать в пределах своей компетенции гражданам и юридическим лицам указания (предписания) по устранению выявленных недостатков; – принимать в пределах своей компетенции решения об ограничении, о приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности. Государственной лесной охране предоставляется право: – проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие осуществлять пользование участками лесного фонда; 283 – составлять протоколы об административных правонарушениях в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, осуществлять задержание соответствующих лиц и применять другие предусмотренные законодательством меры; – задерживать и доставлять лиц, совершивших преступления и административные проступки в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, в правоохранительные органы; – должностные лица государственной лесной охраны имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие только в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Им разрешаются хранение, ношение и применение служебного оружия в порядке, установленном законодательством. Деятельность государственной лесной охраны определяется положением, утвержденным Правительством Российской Федерации от 20.03.2006 № 750, ст. 16, 17 Лесного кодекса РФ (2006). В ст. 16 Лесного кодекса РФ (2006) определяются способы лесных рубок в зависимости от состояния деревьев (спелых, средневозрастных и т.д.), а также с учетом ценных лесных массивов. В лесах, имеющих научное или историческое значение, орехово-промысловые зоны, в лесоплодовых насаждениях, лесопарковых частях зеленых зон, лесах первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и лесах первой и второй зон округов санитарной охраны курортов, государственных защитных лесных полосах, противоэрозионных, притундровых лесах и запретных полосах лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб, а также в кедровых лесах допускаются рубки промежуточного пользования. Кроме того, в п. 4, 5 ст. 103 Лесного кодекса РФ (2006) внесены дополнения: запрещены сплошные рубки в лесах, расположенных на особо охраняемых территориях, также запрещено использование токсичных и химических препаратов 1 Ответственность за нарушение лесного законодательства Статья 99 ЛК РФ (2006) устанавливает административную и уголовную ответственность за нарушение лесного законодательства Российской Федерации. Нарушением лесного законодательства следует считать действие или бездействие, наносящее вред лесам как природному объекту, ущерб лесному хозяйству или нарушающее установленный порядок использования защиты, охраны и воспроизводства лесов. Лицо, привлеченное к ответственности за самовольный захват (занятие) участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, обязано освободить указанные участки в установленные сроки. Административные проступки в области охраны собственности 1 См.: Федеральный закон РФ от 28.12.2013 № 406-ФЗ. 284 По ст. 7.2 Административного кодекса РФ (2001) за уничтожение или повреждение лесоустроительных или лесохозяйственных знаков в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам, налагается административный штраф на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ; на должностных лиц – от 5 до 10 МРОТ; на юридических лиц – от 50 до 150 МРОТ. Статья 7.9 за самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд, или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков предусматривает административный штраф на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц – от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц – от 100 до 200 МРОТ. Статья 7.10 предусматривает за самовольную переуступку права пользования участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, а равно самовольный обмен участка лесного фонда, участка леса, не входящего в лесной фонд, наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц – от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц – от 100 до 200 МРОТ. Нарушения лесного законодательства можно подразделить на четыре группы: 1) нарушение права государственной собственности на леса (купля- продажа, дарение, залог, самовольный обмен участков лесного фонда, а также самовольная переуступка права лесного пользования и другие сделки, в явной или скрытой форме нарушающие право государственной собственности); 2) нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывоза древесины и других требований, вытекающих из Правил отпуска леса на корню; 3) противоправные действия, посягающие на порядок ведения лесного хозяйства: уничтожение, повреждение ограничительных знаков в лесах, нарушение правил и инструкций по улучшению ведения лесного хозяйства и использованию спелой древесины; самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод на участках, где это запрещено или допускается только по лесным билетам; 4) лесонарушения, причиняющие вред лесу или создающие угрозу такого причинения: – уничтожение или повреждение лесных деревьев и кустарников, саженцев, лесных культур, загрязнение лесных массивов сточными водами, отходами, химическими, нефтяными и иными вредными веществами; – уничтожение других элементов лесного комплекса (самовольное сенокошение и пастьба скота, уничтожение полезной для леса фауны). 285 Уголовное законодательство предусматривает следующие составы преступлений в области использования и охраны леса: незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260 Уголовного кодекса РФ, 1996) и уничтожение или повреждение лесов (ст. 261 Уголовного кодекса РФ, 1996). |