Пособие ТГП. Учебное пособие Иркутск, 2016
 Скачать 5.41 Mb.
|
|
§ 6. Механизм правового регулирования В самом начале главы, при освещении вопроса о понятии правового регулирования, отмечалось, что нормы права и другие правовые средства, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений, в совокупности своей составляют механизм правового регулирования. Понятию механизм правового регулирования в отечественной теории государства и права даются разные определения, но при всем их различии под механизмом правового регулирования обычно понимают взятые в единстве и взаимодействии правовые средства, участвующие в правовом регулировании общественных отношений. Правовые средства – это различные правовые явления, которые задействованы в правовом регулировании и призваны обеспечить его нормальное функционирование. То есть правовые средства – это нелюбые правовые явления, а только те, которые используются в процессе правового регулирования как инструменты, с помощью которых осуществляется упорядочивающее воздействие на общественные отношения. Элементы механизма правового регулирования. Правовые средства, составляющие в своем единстве механизм правового регулирования, принято рассматривать в качестве элементов этого механизма. Данные элементы чаще всего подразделяют на основные и вспомогательные. К основным элементам обычно относят нормы права, правоотношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей и акты применения права. К вспомогательным – все остальные правовые средства (нормативные правовые акты, акты толкования права, правосознание и т. д. На наш взгляд, к основным элементам механизма правового регулирования следует относить нормы права, субъективные права и обязанности, акты реализации субъективных прав и обязанностей и индивидуальные правовые предписания, содержащиеся в актах применения права. Основные элементы считаются таковыми потому, что в механизме правового регулирования они являются узловыми звеньями и образуют основу, каркас всей системы правового регулирования. Причем каждый из названных основных элементов является главным, определяющим на соответствующей стадии процесса правового регулирования, когда осуществляется фактическое регулирующее воздействие на общественные отношения, те. при его узкой трактовке. В частности, нормы права являются главным элементом на первой стадии – стадии общего действия норм права. Будучи правилами поведения общего характера, они выступают в качестве образцов, моделей поведения для неопределенного множества участников, регулируемых нормами права общественных отношений. Они являются исходными, базовыми элементами механизма правового регулирования, определяют общую программу правового регулирования соответствующих видов общественных отношений. Субъективные права и обязыва- 315 ния выступают главным элементом на второй стадии – стадии возникновения субъективных прав и обязанностей. Они являются средством перевода общих нормативных предписаний, образцов, моделей поведения, содержащихся в нормах права, в плоскость конкретных общественных отношений, где регулирующую роль играют уже не столько нормы права, сколько вытекающие из них субъективные права и обязанности, выступающие в качестве меры соответственно возможного и должного поведения конкретных участников конкретных общественных отношений. Акты реализации субъективных прав и обязанностей являются главным элементом третьей, заключительной стадии – стадии реализации субъективных прав и обязанностей. Они выражаются в фактическом поведении участников конкретных общественных отношений, связанном с осуществлением ими своих прав и обязанностей. К актам реализации субъективных прав и обязанностей относятся акты соблюдения, исполнения и использования права, в которых реализуются соответственно правовые запреты, обязыва- ния и дозволения. Наконец, индивидуальные правовые предписания, содержащиеся в актах применения права являются главным элементом на дополнительной стадии – стадии применения права. В них определяется мера поведения (либо субъективные права, либо субъективные обязанности, либо то и другое одновременно) участников конкретных общественных отношений. Вспомогательные элементы механизма правового регулирования участвуют в правовом регулировании совместно с основными. Они как бы примыкают к основным элементам, образуя с каждым из них целый блок правовых средств, обеспечивающий процесс правового регулирования на томили ином его этапе. Например, к нормам права примыкают такие элементы, как нормативные правовые акты, акты толкования права, правосознание, правовая культура и некоторые другие, к субъективным правами обязанностям – юридические факты, к актам реализации субъективных прав и обязанностей – акты толкования права, правосознание, правовая культура, к индивидуальным правовым предписаниям, содержащимся в актах применения права – акты толкования права, правосознание, правовая культура. Надо заметить, что вспомогательные элементы механизма правового регулирования не всегда жестко привязаны к той или иной стадии процесса правового регулирования. Некоторые из них (например, акты толкования права, правосознание, правовая культура) могут включаться в процесс правового регулирования на разных его стадиях. Деление правовых средств, составляющих механизм правового регулирования, на основные и вспомогательные является главным, ноне единственным. В литературе можно встретить и другие их классификации. Например, в зависимости от отраслевой принадлежности правовые средства могут быть конституционными, административными, уголовными, гражданскими и т. д в зависимости от характера – материальными и 316 процессуальными в зависимости от функциональной роли – регулятивными и охранительными в зависимости от степени персонализации – нормативными (общими и индивидуальными (персональными в зависимости от информационно-психологической направленности – стимулирующими поощрения, льготы, субъективные права) и ограничивающими (наказания, запреты, обязанности. Возможны и другие классификации. Механизм правового регулирования как взятые в единстве и взаимодействии юридические средства, участвующие в правовом регулировании общественных отношений, не следует отождествлять с так называемым социальным механизмом действия права, о котором нередко упоминается в литературе. Социальный механизм действия права – понятие более широкое, чем механизм правового регулирования. В его структуре обычно выделяют такие элементы, как 1) доведение правовых норм и предписаний до всеобщего сведения, 2) направление поведения субъектов путем постановки в правовых актах социально полезной цели, 3) формирование правом социально полезных образцов поведения, 4) социально- правовой контроль. Эти элементы характеризуют не процесс правового регулирования, а в целом процесс правового воздействия, и ни по названию, ни по содержанию они с элементами механизма правового регулирования не совпадают. 317 ГЛАВА 11. ПРАВОТВОРЧЕСТВО § 1. Понятие, признаки, принципы и виды правотворчества Правотворчество представляет собой одну из самых значимых сторон деятельности государства, направленную на создание, изменение, отмену или дополнение правовых норм. Актуальность правотворческой деятельности в последнее время все более возрастает, что связано с общей тенденцией в регулировании разнообразных социальных отношений нормами права. Увеличивается количество изданных законодательных и подзаконных актов, что вызывает настоятельную потребность в их изменении, дополнении, отмене в целях придания более совершенной и эффективной формы и содержания. Имеющиеся в них недостатки, прежде всего такие, как дублирование, коллизии, пробелы в правовом регулировании и др, требуют профессионального подхода для их устранения со стороны субъектов правотворчества. В свою очередь, научный подход к стадиям (этапам) правотворчества, когда возрастает значение правотворческой технологии, приобретает не только теоретическую, но и практическую значимость. Существующие на практике различия и несогласованность нормативных правовых актов (их проектов) разных уровней, обуславливают разбалансированность в государственном управлении, неисполнение законодательства, что подтверждают важность и значимость выработки единой процедуры их подготовки, повышения их качества. Правотворчество представляет собой не единственную форму создания права, т. к. исторически в человеческом обществе правовые нормы возникали через естественные права человека, санкционированные обычаи, религиозные нормы, договоры, правовые доктрины и др. Однако, безусловно, правотворчество со стороны государственных органов и иных уполномоченных субъектов занимает центральное место в процессе создания права. В свою очередь правотворчество является составной частью правообразования, которое мы можем рассматривать как более широкое понятие, включающее в себя не только правотворческий, но и подготовительный процесс формирования права (например, появление в обществе объективной потребности в правовом регулировании общественных отношений, формирование и возникновение соответствующего общественного правосознания, выбор соответствующих правовых форм, методов, средств для урегулирования необходимых общественных отношений и т. п. 318 Таким образом, большинство авторов различают правотворчество и правообразование, понимая под последним «… весь процесс формирования права (позитивного права, с момента его зарождения и до официального юридического оформления» 438 В юридической литературе существует определенная дискуссия по поводу трактовки понятия «правотворчество». Одни исследователи под правотворчеством понимают деятельность государственных органов по созданию, изменению, отмене нормативных правовых актов 439 Например, Т. Н. Радько указывает, что «Правотворчество – это активная государственная деятельность по созданию, изменению или отмене нормативных правовых актов» 440 Л. А. Морозова считает, что Под правотворчеством понимается деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов» 441 Совершенно очевидно, что данный подход сужает понятие правотворчества, т. к. данный процесс связан не только с изданием нормативных правовых актов, но и предусматривает создание юридических прецедентов, заключение нормативных договоров, санкционирование обычаев и др. Другие ученые рассматривают правотворчество как деятельность органов государства по созданию, изменению или отмене норм права. Например, по определению А. Б. Венгерова: «... правотворчество – это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения» 442 или А. В. Малько: «Правотворчество – это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм» 443 К сожалению, приведенные дефиниции также не лишены недостатков, т. к. сводят процесс правотворчества только к деятельности государственных органов, не учитывая правотворчество народа и негосударственных организаций например, органов местного самоуправления. 438 Пьянов НА. Консультации по теории государства и права : учебное пособие. Иркутск, 2008. С. 349. 439 Протасов В.Н. Теория права и государства. МС. Червонюк В. И. Теория государства и права. МС. Темнов Е. И. Теория государства и права. МС. Соколов АН. Теория права и государства. Калининград, 2002. С. 27. 440 Радько Т. Н. Теория государства и права : учебник. МС Морозова Л. А. Теория государства и права : учебник. МС Венгеров А. Б. Теория государства и права : учебник. МС Матузов НИ, Малько А. В. Теория государства и права. МС Третьи исследователи расширяют круг субъектов правотворчества например, В. М. Сырых, НА. Пьянов, А. Ф. Вишневский, НА. Горбаток, В. А. Кучинский и др.) 444 и рассматривают правотворчество как осуществляемую в установленном законом порядке, уполномоченными на то субъектами или народом, деятельность по созданию, изменению, дополнению, отмене норм права, либо санкционированию неправовых норм в качестве норм права. Четвертая группа ученых 445 отождествляет правотворчество с законодательным процессом, тем самым, исключая из правотворческого процесса деятельность судебных, исполнительных и иных государственных органов власти, органов местного самоуправления, не обладающих компетенцией издания законов. Более удачным на взгляд автора является определение, данное Ю. А. Тихомировым, который считает, что «Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур» 446 С учетом приведенных дефиниций можно определить правотворчество как осуществляемую в установленном законом порядке, управомоченными на то субъектами или народом, процессуальную деятельность по созданию, изменению или отмене норм права, путем закрепления их в нормативных правовых актах и иных источниках права юридических прецедентах, нормативных договорах и др. С учетом приведенного определения, можно выделить наиболее существенные признаки правотворчества. 1. Правотворчество – это интеллектуально-волевая деятельность, связанная с творческим процессом создания правовых норм, выявлением и анализом всех необходимых предпосылок и потребностей правового регулирования общественных отношений. 2. Правотворчество – это деятельность, объективно обусловленная обществом и окружающим миром. На правотворческую деятельность оказывает влияние множество факторов внутреннего и внешнего характера национальный менталитет, экономическое развитие страны, расстановка политических сил в обществе, особенности историко Сырых В. М. Теория государства и права. МС Пьянов НА. Консультации по теории государства и права : учебное пособие. Иркутск, 2008. С. 180−181 ; Общая теория государства и права / под общ. ред. В. А. Кучинского. Мн, 2004. С. 329. 445 Оксамытный В. В. Теория государства и права. МС Бабенко П. М. Теория государства и права. МС Авакьян С. А. Общественный фактор в законотворчестве некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8. 446 Общая теория государства и права. Академический курс в х томах / отв. ред. МН. Марченко. М, 2002. Т. 2. С. 254–255. 320 культурного развития, природно-климатические условия и т. п. Поскольку общество является частью природы и окружающего мира, тов принимаемых нормативных правовых актах и иных источниках права, несомненно, учитывается взаимодействие человека и природы, человека и техники (например, водное, лесное, земельное, экологическое законодательство ГОСТы, ТУ, правила безопасности в сфере осуществления технических работ и т. п. 3. Процессуальная деятельность, т. к. осуществляется в установленном законе порядке (например, Конституция РФ, Федеральный закон № 5-ФЗ О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, Федеральный закон № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, УПК, ГПК и др. Нарушение процесса правотворчества может повлечь за собой признание недействительным принятого акта. 4. Правотворчество осуществляется управомоченными субъектами или народом. К субъектам правотворчества мы можем отнести государственные организации в лице государственных органов, государственных учреждений и предприятий, наделенных соответствующей компетенцией например, в России Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, органы государственной власти субъектов РФ и т. д, негосударственные организации (например, органы и должностные лица местного самоуправления) и народ, чьи решения принятые на референдумах, собраниях, сходах подлежат официальному опубликования и исполнению соответствующими органами власти. 5. Правотворчество – это деятельность, направленная на создание, изменение, отмену правовых норм, либо санкционирование правил поведения в качестве норм права. Данный признак предполагает, что правотворчество направлено не только на создание новых норм права, но и на отмену устаревших и совершенствование действующих правовых норм. 6. Нормы права принятые в процессе правотворчества закрепляются в различных источниках права Это значит, что правотворческой деятельностью занимаются исполнительные, законодательные, судебные органы государственной власти создавая нормативно-правовые акты, юридические прецеденты, нормативные договоры и иные источники права, в которых находят свое отражение нормы права. 7. Правотворчество носит публично-властный характер, т. к. осуществляется в основном народом, органами государственной власти и местного самоуправления, которые наделены властными полномочиями и принятые ими нормативные правовые акты (иные источники права) носят 321 общеобязательный характер, обладают юридической силой. Все лица, подпадающие под действие актов, изданных субъектами правотворчества, должны неуклонно их соблюдать под угрозой применения мер государственного принуждения. 8. Правотворчество осуществляется с целью регулирования общественных отношений. Этот признак указывает, что правотворческая деятельность осуществляется не для принятия закона ради закона, а для достижения мира и согласия в обществе, упорядочения существующих отношений обеспечения реализации прав, свобод и интересов личности эффективной деятельности механизма государственной власти защиты граждан от негативных социальных факторов и т. д. Принципы правотворчества. Поскольку правотворчество это достаточно сложная процессуальная деятельность, то она осуществляется с учетом определенных общих начал, идей, придающих правотворчеству и результатам его деятельности легитимный, эффективный, качественный характер. К основным принципам правотворческой деятельности можно отнести Демократизм – предполагает привлечение населения в правотворческий процесс путем использования механизмов прямой и представительной демократии (например, референдум или обращения граждан в органы власти. Федеральный закон от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ вред г) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации наделяет местных жителей возможностью правотворческой инициативы в органы и должностным лицам местного самоуправления (ст. Законность – предусматривает строгое соблюдение положений Конституции и законодательства (например, принятие актов в пределах установленной компетенции, издание актов в установленной законом форме, соблюдение установленных процедур при принятии соответствующего акта, принятый акт не должен противоречить действующему законодательству и т. п. Гласность Предполагает, что принятые в результате правотворчества акты должны быть опубликованы (обнародованы, чтобы обеспечить ознакомление сними широких слоев населения. В ч. 3 ст. 15 Конституции РФ провозглашается Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Кроме того, вовремя процесса правотворчества должна быть обеспечена возможность присутствия и наблюдения за правотворческой деятельностью гражданами представителям общественных организаций 322 открытые заседания, через СМИ, проведение публичных слушаний и т. д, правовая информация должна быть опубликована на сайтах государственных и негосударственных организациях. Гуманизм Принятые в результате правотворческой деятельности акты не должны нарушать прав и свобод личности, принимаются с учетом интересов всех социальных групп (национальных, религиозных, половых, возрастных, профессиональных, направлены на справедливость и социальную поддержку незащищенных слоев населения несовершеннолетние, пенсионеры, инвалиды, дети-сироты, безработные и др. Научность. Правотворчество осуществляется с учетом достижений современной юридической науки. Элементами научного подхода к правотворческой деятельности являются планирование и прогнозирование правотворческой деятельности, использование научных рекомендаций например, по форме и содержанию нормативного правового акта, выработка стратегии правотворчества по наиболее важным направлениям. Профессионализм – осуществление правотворческого процесса специально подготовленным лицам, обладающими соответствующим образованием, опытом, навыками. Элементами профессионального подхода к правотворческой деятельности являются тщательность, и скрупулезность разработки проектов нормативно-правовых актов с соблюдением правил юридической техники, использованием имеющегося правового опыта. Обеспеченность правотворческого процесса – это использование в правотворчестве самых современных организационных, технических, экономических и иных средств (например, финансовое обеспечение наличие помещений, приспособленных для соответствующей деятельности средств транспорта, связи, полиграфии мощных компьютерных систем и баз данных, возможность использования автоматизированных информационно-правовых систем профессиональных или коммерческих Кодекс, Гарант и др. Системность – учет связей подготавливаемого акт с уже действующей системой законодательства. Принимаемый акт не должен содержать коллизий, пробелов или дублировать уже имеющиеся акты, но должен осуществлять регулирование соответствующих общественных отношений во взаимодействии с другими источниками права, которые относятся к данной отрасли права. Оперативность Предполагает своевременность принятия нормы права для регулирования общественных отношений, устранения коллизий и пробелов вправе. Связь правотворчества с практикой. Результаты правотворчества должны иметь, безусловно, практическую направленность, те. разрешать конфликты и споры в обществе, регулировать правоотношения в различных сферах, совершенствовать государственное и муниципальное 323 управление, обеспечивать возможность реализации гражданами своих прав и интересов, предоставлять юридические механизмы для развития экономики, образования, науки, культуры и т. д. С другой стороны субъекты правотворчества должны тесно взаимодействовать с правоприменительными органами, учитывать в процессе правотворчества их пожелания и рекомендации. В юридической литературе встречаются и другие принципы, например плановость тщательность, скрупулезность подготовки проектов техническое совершенство принимаемых актов использование правого опыта всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности учет интересов всех социальных групп сочетание общегосударственных и региональных интересов дифференциация правотворческой компетенции (полномочий подчиненность целям государственной власти властность соответствие формы и содержания компаративность; исполнимость техническое совершенствование принимаемых нормативных актов народный характер правотворчества; своевременность справедливость 455 Однако данные принципы по большей части носят производный характер от принципов уже рассмотренных нами выше, либо представляют их авторскую интерпретацию. |