Пособие ТГП. Учебное пособие Иркутск, 2016
 Скачать 5.41 Mb.
|
|
§ 3 . Стадии правотворческого процесса Правотворчество является дискретным процессом и проходит ряд самостоятельных и последовательных стадий, которые в юридической литературе именуют стадиями (этапами) правотворческого процесса. В различных странах правотворческий процесс имеет свои особенности, что зависит от правовой семьи, к которой относится данное государство и какой источник (форма) права преобладает в национальной правовой системе. В англосаксонской правовой семье, где значительную роль играют судебные решения, правотворчество осуществляется судами, и решение высшего суда становится правовым прецедентом (общеобязательным правилом) для нижестоящих судов при разрешении аналогичных дел. В мусульманской правовой системе большинство правовых норм уже содержится в религиозных источниках Коране, Сунне, иджме, киясе, поэтому нормативный правовой акт (закон) носит второстепенный производный) характер и не должен противоречить религиозным нормам. Суды, в отличие судов в англосаксонской правовой семьи, не осуществляют правотворчество, а судьи должны выносить решения, основанные на религиозных текстах Корана, Сунны или мнениях известных знатоков мусульманского права (иджма, кияс, фетва. Таким образом, судья (кади) является правоприменителем, ноне творцом права, хотя при этом должен быть, безусловно, знатоком мусульманского права. В романо-германской правовой семье, к которой традиционно относят Россию (при этом на данный счет ведутся многочисленные дискуссии и дебаты) среди источников права преобладает нормативный правовой акт. В связи с этим, в отечественной юридической литературе наиболее разработанным оказался вопрос о правотворчестве нормативно- правовых актов и законодательном процессе в частности. Такая позиция разделяется большинством отечественных ученых в области теории государства и права, и имеет официальное признание, поскольку закон является нормативным правовым актом высшей юридической силы, а Конституция РФ (как основной закон государства) занимает высшее место в иерархии источников права российской правовой системы. В литературе называют разное число стадий правотворчества – от трех до шести. Так, например, В. В. Лазарев и СВ. Липень выделяют три основные стадии правотворческого процесса подготовка проекта нормативного правового акта принятие акта (прохождение его в правотворческом органе введение его в действие. МН. Марченко выделяет четыре стадии законодательного процесса законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, 332 принятие и утверждение закона обнародование закона 469 (Аналогичной позиции придерживается Т. Н. Радько, Л. А. Морозова, И. Н. Сенякин и др. По мнению АН. Чашина, правотворческий процесс также включает четыре стадии правотворческая инициатива рассмотрение проекта нормативно-правого акта принятие решения об утверждении либо отклонении проекта нормативный правовой акт введение принятого нормативного правового акта в действие 471 В. М. Сырых называет шесть стадий 1) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права 2) подготовка проекта нормативного правового акта 3) рассмотрение его правотворческим органом 4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами 5) принятие акта 6) опубликование акта 472 По шесть стадий выделяют в правотворческом процессе также А. Б. Венгеров, В. И. Власов и др. Для примера, законодательный процесс в палатах британского парламента на основном этапе проходит восемь обязательных стадий 1) внесение законопроекта 2) первое чтение 3) второе чтение 4) работа в комитетах 5) отчет о работе над законопроектом 6) третье чтение 7) обсуждение поправок 8) получение согласия короля 473 Поэтому думается, что позиция большинства ученых о количестве стадий правотворческого процесса носит несколько усеченный характер, требующий дальнейшей детализации, т. к. не учитывается (либо учитывается в упрощенной форме) подготовительный этап правотворческого процесса, который также занимает значительное место в издании нормативно-правового акта. 469 Марченко МН. Теория государства и права учебе изд, перераб. и доп. МС Радько Т. Н. Теория государства и права : учебник. МС. Морозова Л. А. Теория государства и права : учебник. МС Чашин АН. Пособие по написанию курсовых и дипломных работ по теории государства и права. МС Сырых В. М. Теория государства и права. МС Романов А. К. Правовая система Англии. МС Анализ юридической литературы позволяет выделить в правотворческом процессе подготовительный и основной этапы, включающие по несколько стадий. Предварительный этап правотворческого процесса Стадия принятия решения о подготовке проекта нормативного правового акта предполагает решение компетентного органа о необходимости издания нормативного правового акта, выработке его проекта, включении в план законодательных работ и т. п. Решение о принятии нормативного правового акта может исходить и от негосударственных организаций (профсоюзов, политических партий, общественных движений, органов местного самоуправления и т. п, граждан, их групп (например, жильцов многоквартирного дома, квартала, микрорайона) в порядке правотворческой инициативы или обращения (с заявлением, жалобой, предложением) в компетентные органы. Стадия подготовки проекта нормативного правового акта. На данной стадии проводятся необходимые для подготовки проекта организационные, информационные, правовые, технические мероприятия. Создаются комиссии (комитеты) по разработке проекта нормативного акта, либо дается поручение уже существующим структурам (отделам, комитетам, управлениям) компетентным в данной сфере. При необходимости в указанные структуры привлекаются специалисты юристы, экономисты, социологи, психологии т. д, ученые, почетные граждане, представители творческой интеллигенции, общественных организаций и т. п. Происходит разработка концепции, идеи будущего акта анализируется законодательство, юридическая практика действующее в данной отрасли или поданному вопросу. В рамках разработки проекта может быть осуществлен государственный (муниципальный) заказ в соответствующие научные учреждения, либо объявлены гранты или конкурсы на лучший проект нормативного правового акта. Возможно обращение в правоохранительные органы (например, в органы прокуратуры) за юридической помощью (например, провести правовую экспертизу проекта нормативного правового акта и предоставить типовые проекты актов. Стадия предварительного обсуждения проекта нормативного правового акта. Фактически эта стадия наступает, когда уже готов предварительный проект нормативного правового акта, но требуется услышать мнения специалистов, ученых, представителей общественности. Поэтому на данной стадии возможно проведение публичных общественных) слушаний с привлечением средств массовой информации. Стадия отклонения проекта нормативного правового акта либо принятие егоза основу. На этой стадии принимается решения стратегического характера, вести дальнейшие работы по проекту 334 нормативного акта либо начать его новую разработку. Заслушивается отчет руководителя проектной комиссии, мнение ее членов, зачитываются результаты правовых (юридических) экспертиз, протоколов собраний публичных слушаний, финансово-экономических заключений и т. п. Стадия окончательной доработки и принятия проекта нормативного правового акта Эта стадия завершает подготовительный этап правотворческого процесса. Вносятся последние изменения и дополнения с учетом высказанных замечаний и предложений на предыдущей стадии. После чего, документ проходит окончательное редактирование и утверждается (большинством голосов) членами проектной комиссии (об утверждении проекта НПА может быть составлен протокол, приказ или иной официальный документ. Основной этап правотворческого процесса Стадия внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган (правотворческая инициатива. Разработанный проект нормативного акта со всей необходимой документацией вносится в правотворческий орган. При этом внесение проекта предполагает, что осуществляющий правотворческую инициативу орган обладает этим правом. Так, например, в соответствии сч ст. 104 Конституции РФ правомофициального внесения проектов федеральных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Стадия рассмотрения проекта во вспомогательных подразделениях аппарата правотворческого орган. Однако поступивший на рассмотрение проект сразу не выносится на обсуждение правотворческого органа, а предварительно рассматривается его вспомогательным органом (например, Аппаратом Государственной Думы, Аппаратом Правительства РФ, Администрацией Президента РФ и т. п. На этой стадии проверяются формальные признаки проекта НПА (форма, структура, и т. п, относится ли рассмотрение данного проекта к компетенции правотворческого органа, соблюдена ли должная процедура внесения проекта и др, устраняются незначительные недостатки. После проведенной проверки наступает стадия внесения рассмотрения проекта в повестку дня заседания правотворческого органа. Проект нормативного правого акта включается в повестку дня заседания правотворческого органа, если проект НПА носит срочный и безотлагательный характер, тов повестку ближайшего заседания 335 например, проект бюджета, введение или отмена визового режима, регулирование тарифов ценна коммунальные, транспортные услуги выплата компенсаций пострадавшим от ситуаций чрезвычайного характера и т. п. Стадия официального рассмотрения проекта нормативного правового акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур. Предполагает обсуждение проекта нормативного акта на заседании правотворческого органа, а также в его структурных подразделениях (например, парламентских палатах и комитетах. На примере прохождения законопроекта в парламенте, можно сказать, что данная стадия включает в себя принятие законопроекта в первом и втором чтениях (обычно все законопроекты проходят в парламенте три чтения. На первом чтении заслушивается докладчик – представитель инициатора законопроекта. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта (высказывают замечания, предложения, рекомендации, после чего законопроект или отклоняется или одобряется. В случае его одобрения он направляется на доработку в один из парламентских комитетов, где в него вносятся соответствующие изменения и дополнения. На второе чтение выносится уже доработанный вариант законопроекта, происходит постатейное обсуждение проекта с заслушиванием председателя парламентского комитета, проводившего работу над законопроектом и принимается решение вернуть законопроект на доработку (либо вообще отказаться от него) или направить его на третье чтение. Стадия окончательного обсуждения и принятия проекта нормативного правового акта. На этой стадии законопроект рассматривается в третьем чтении, поправки в него уже не вносятся, т. кон представляет собой уже окончательную редакцию со всеми изменениями и дополнениями. Прекращение обсуждения оформляется решением палаты парламента, и законопроект выносится на голосование. По результатам голосования проект принимается, либо считается отклоненным, если не набрал необходимого большинства голосов депутатов. В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы нижняя палата российского парламента) ив течение пяти дней передаются на одобрение в Совет Федерации (верхняя палата российского парламента. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Конституции РФ. Принятый федеральный закон в 336 течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (ч. 1 ст. 107 Конституции РФ. При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной Думе проголосовало две трети депутатов, а в Совете Федерации – три четвертых, после чего он направляется на подпись Президенту РФ (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон (или федеральный конституционный закон) и обнародует его (ч. 2. ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции РФ. В отношении федеральных законов Президент обладает правом вето, то есть может их отклонить и направить на повторное рассмотрение в Федеральное Собрание (Парламент РФ. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ. Стадия официального опубликования обнародования) нормативного правового акта. Этой стадией заканчивается правотворческий процесс, принятые нормативные правовые акты публикуются в официальных печатных изданиях и вступают в юридическую силу. В Российской Федерации принятые законы публикуются в Российской газете, Парламентской газете и Собрании законодательства Российской Федерации, порядок их вступления в юридическую силу регулируется Федеральным законом О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней с момента их официального опубликования. § 4. Юридическая техника Существует два основных подхода к пониманию юридической техники широкий и узкий. Под юридической техникой в широком аспекте понимается совокупность правил, которые используются при создании и совершенствовании правовых (юридических) документов, а также технические операции и средства материальной техники, сопровождающие юридическую деятельность. В узком смысле под юридической техникой подразумевается совокупность определенных правил, используемых для создания (подготовки и оформления) и совершенствования правовых юридических) документов. В первом случаев объем понятия юридической техники включаются следующие три компонента. 337 1. Правила, используемые для подготовки (создания, оформления) нормативных, индивидуальных и иных юридических документов правила по совершенствованию правовых актов (документов) (правила внесения изменений и дополнений в закон, правила систематизации правила, относящиеся к порядку опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и других юридических документов (порядок определения периода действия договора. 2. Технические операции, относящиеся к реализации юридических норм, процессу применения права и технике судебного, прокурорского и иного делопроизводства (принудительный привод материально- технические средства юридической деятельности (следственный чемодан, машина криминалистической лаборатории и т. п. 3. Процедурные правила, сопровождающие юридическую деятельность и процесс создания юридических документов. Однако в юридической науке и на практике термин юридическая техника наиболее часто употребляется в узком смысле. При таком понимании юридическую технику образуют нематериальные средства и приемы, используемые для подготовки, оформления, при необходимости – опубликования правовых документов и их совершенствования. Кроме того, хотелось бы обратить внимание на понимание юридической техники ом НА. Пьяновым. По его мнению, юридическая техника – это совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготовке, оформлении, опубликовании и систематизации правовых актов и иных юридических документов. Важно отметить, что предложенная им система изложения содержания юридической техники – одна из самых продуманных и обоснованных. Поэтому представляется целесообразным использование подхода НА. Пьянова и к пониманию правотворче- ской юридической техники с некоторыми уточнениями. Соответственно, правотворческая техника – это совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготовке, оформлении и опубликовании нормативных правовых актов с целью их совершенствования. Таким образом, можно выделить ряд специфических признаков, которые отличают именно этот вид юридической техники 1) это совокупность правил, в том числе средств и приемов, используемых при разработке текста нормативного правового акта (закона или подзаконного нормативного правового акта 474 Пьянов НА. Теория государства и права : учебное пособие. Иркутск, 2011. Ч. 2. С. 391. 338 2) это своего рода методика, вырабатываемая наукой и практикой для оптимизации формы и содержания нормативных правовых актов 3) это техника использования таких юридических правил оформления текста акта, которые позволяют установить официальность создания такого акта как нормативного правового 4) данная техника вырабатывает и формирует нормативные правила условий и порядка вступления в юридическую силу нормативных правовых актов всех уровней 5) правотворческая техника имеет своей целью совершенствование в первую очередь законодательных и иных нормативных правовых актов. Как было отмечено выше, юридическая (правотворческая) техника складывается из правил, приемов и средств, составляющих ее содержание. Многообразие взглядов на состав содержания юридической техники не позволяет на сегодняшний день сформировать обобщенный учебный подход. Требования, предъявляемые к нормативным правовым актам сточки зрения юридической техники, являются обязательным критерием их оценки в экспертном исследовании. Нос позиции юридической науки и практики нет никакого единообразия. Это связано и стем, что законодатель в нормативных правовых актах, регулирующих правовую экспертизу, развел требования соответствия нормативного правового акта системе законодательства (что сточки зрения науки представляет содержательные правила юридической техники, те. социально-правовой критерий качества) с тех- нико-юридическими требованиями к реквизитам, структуре, юридической терминологии и т. п. И это, безусловно, осложняет изложение материала учебного пособия. При установлении соответствия проекта нормативного правового акта предъявляемым технико-юридическим требованиям в процессе правовой экспертизы, по мнению Т. Н. Москальковой и В. В. Черникова, следует оценить соответствие оформления проекта избранному виду нормативного правового акта правильность использования деления содержания проекта на главы, разделы, статьи, пункты и подпункты язык проекта (использование нормативного стиля при изложении содержательной части проекта правильность написания названий органов и организаций правильность оформления используемых в проекте ссылок на нормативные правовые акты правильность написания дат в тексте и реквизитах соблюдение в проекте других технико-юридических требований. В научно-практическом пособии под редакцией Ю. А. Тихомирова показатели качества закона основаны на использовании следующих правил юридической техники строгая структуризация текста проекта обеспечение правильного понимания нормативных понятий и терминов четкое определение видов правовых предписаний – норм-дефиниций, норм-целей, норм-принципов и т. д обеспечение правильного соотношения материальных и процессуальных правовых норм обоснование установления объема и характера прав, обязанностей и ответственности субъектов права, их взаимоотношений формулирование верных отсылок и ссылок в правовом акте установление реквизитов правового акта. Практики, специалисты экспертных организаций сточки зрения юридической техники обращают внимание на выявление в проектах региональных и муниципальных актов следующих соответствий способов изложения, стиля и терминологии – федеральному законодательству рубрикации проекта нормативного правового акта – объему и сложности отрасли (подотрасли, института) права порядка вступления будущего нормативного правового акта в силу – нормам федерального законодательства, устанавливающим порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов РФ. Кроме того, ОН. Шишпаренок отмечает, что на практике существуют различные подходы к порядку проведения правовой экспертизы и имеют место заключения, где оценка соответствия проекта правилам законодательной техники не является обязательной. Однако, обобщив учебную, научную литературу, законодательство и практический материал, представляется обоснованным в предмет правовой экспертизы нормативных правовых актов сточки зрения юридической техники включить исследование и оценку следующих вопросов. 1. Выявление несоответствий реквизитным правилам, т. е.прави- лам внешнего оформления нормативного правового акта. Официальный характер юридического документа обуславливает необходимость его оформления. Любой правовой акт, в том числе и нормативный, содержит необходимые реквизиты, которые отражают его юридическую силу. В настоящее время выработаны общие и единые требования ко всем типам юридических документов, как в науке, таки на практике. Более того, применительно к нормативным правовым актам разрабатываются специальные рекомендации (например, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, соответствующими органами на региональном уровне, а также субъектами РФ принимаются законодательные акты, содержащие нормативно-технические правила оформления законов и подзаконных правовых актов. К числу таких правил оформления относят название вида нормативного правового акта 475 Шишпаренок ОН. Экспертно-правовая оценка законов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия правилам законодательной техники // Академический юридический журнал. 2009. № 1. С. 32. 340 название органа, его издавшего наименование нормативного правового акта номер нормативного акта дату принятия место принятия дату подписания и подпись с указанием должности, инициалов и фамилии. Экспертами Управления Министерства юстиции РФ по субъектам в аналитических отчетах названы случаи неверно либо не в полном объеме указанных реквизитов принимаемых нормативных правовых актов. Специалистами территориального органа Министерства юстиции Чувашской Республики выявлены нарушения юридической техники при использовании заголовков частей нормативных правовых актов, несоответствующих содержанию актов при указании наименований, дат принятия и иных реквизитов 477 Например, главный специалист отдела юридической экспертизы и федерального регистра Управления Министерства юстиции РФ по Томской области констатирует, что входе анализа и обобщения результатов юридических экспертиз за 2000–2004 гг. наиболее типичным нарушением стала ссылка на органы исполнительной власти области, названия которых изменены. На научно-практической конференции Качество закона и юридическая техника в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в докладе Л. Ф. Апт указывалось наследующее большинство ошибок на этапе экспертизы законопроектов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ касается неправильного указания источников официального опубликования нормативных правовых актов привнесении изменений в законодательные акты существует проблема правильного наименования законов и отражения в них предмета регулирования. 2. Выявление несоответствия в структуре нормативного правового акта. Распределение и расположение нормативного материала в определенном порядке, его структурирование составляют его внутреннюю фор- 476 Пекарская ОАО деятельности Управления Минюста России по Томской области по обеспечению единства правового пространства России // Бюл. м-ва юстиции РФ. 2004. № 9. С. 80. 477 Филиппов АН. О юридической технике в правотворчестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Бюл. м-ва юстиции РФ. 2010. № 1. С. 26. 341 му, которая подчинена логическим способам построения материала. Разбивка нормативного правового акта на системно-структурные составляющие значительно облегчает пользование им. Рубрикация нормативного акта упрощает его систематизацию. 3. Выявление несоответствия нормативного правового акта средствам, приемами способам юридической техники. Правила, используемые для изложения содержания нормативных актов, включают средства изложения (терминология, юридические и текстовые конструкции приемы (фикции и презумпции) и способы изложения. Такое разделение правил довольно условно и не находит общей поддержки среди ученых, поэтому не будет ошибкой, если студент обобщит средства, приемы и способы с помощью понятия правила изложения. Вопрос о способах изложения норм права в нормативных правовых актах больших дискуссий уже не вызывает. Как правило, в учебной и научной литературе рассматриваются общепринятые приемы, которые сориентированы на связь нормы права и статьи нормативного акта. По степени обобщенности нормативного материала выделяют абстрактный и казуистический способы. По форме изложения нормативного материала выделяют нормативный и повествовательный способы. По степени полноты изложения правовых норм в статьях нормативного акта выделяются прямой, ссылочный, бланкетный способы Например, специалисты территориальных органов Министерства юстиции по Тюменской области входе юридической экспертизы областных актов выявили несоответствие понятий, используемых в региональных нормативных правовых актах, понятиям, закрепленным в федеральном законодательстве. Подобные нарушения отмечены ив нормативных правовых актах в целом по Сибирскому федеральному округу 4. Выявление несоответствия правилам опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Такие правила юридической техники касаются порядка опубликования нормативных актов, условий вступления в силу и порядка действия нормативных правовых актов в целом и отдельных их статей и норм. Подобные правила юридической техники предусматриваются в нормах федерального законодательства и специальных нормативных правовых актах. Согласно правилам юридической техники, существует несколько способов определения вступления в силу нормативных правовых актов 478 Панькова Е. А. Анализ противоречий, содержащихся в нормативных правовых актах Тюменской области // Бюл. м-ва юстиции РФ. 2003. № 10. С. 69. 479 Дубровка А. В. Оценка соблюдения правил юридической техники при проведении юридической экспертизы нормативного правового акта // Бюл. М-ва юстиции РФ. 2008. № 9. С. 55. 342 1) установление даты или порядка вступления нормативного правового акта в самом акте (специальные условия 2) применение к нормативному правовому акту общего порядка вступления в силу, в зависимости от его юридической силы и предмета регулирования, закрепленного в нормах права (общие правила 3) введение в действие посредством специального акта либо с момента получения соответствующими органами и организациями, либо с момента подписания (исключительные условия. Нормативный правовой акт также должен содержать порядок и официальный источник его опубликования. Так, Федеральный закон О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания в ч. 2 ст. 9 установил требование о том, что при публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование, дата принятия и подписания, подписавшее должностное лицо, место (Москва, Кремль) и регистрационный номер. 480 О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания : федер. закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ // Рос. газ. 1994. 15 июня. |