Учебное пособие (курс лекций) Махачкала2011 Дагестанский государственный институт народного хозяйства
 Скачать 0.83 Mb.
|
|
мелиоративных мероприятий. Функция контроля за использованием и охраной земель Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются: обеспечение соблюдения всеми предприятия - учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель. Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим, охватывает все категории земель и распространяется на всех землепользователей. Он не ограничен какими-либо сроками. 27 Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в РФ представительными и исполнительными органами власти на местах, а также специально уполномоченными на то органами - Федеральной службой земельного кадастра России и ее органами на местах, а также другими государственными органами. Для усиления контроля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель. Охранительная функция Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений в России представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение надлежащего земельного правопорядка. Главной целью охранительной функции является охрана созданного в стране земельного правопорядка от деформаций, вызванных различными проблемами, и устранение тех деформаций, которые предотвратить не удалось.Под земельным правопорядком понимается система землепользованием, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.Охранительная функция государства в регулировании земель- ных отношений тесно смыкается с контрольной, поскольку без осу- ществления контроля невозможно выявление нарушений. Вместе с тем охранительную функцию следует отличать от контрольной, поскольку задача первой заключается в выявлении нарушений и принятии мер к их устранению, а задача второй - в пресечении и устранении нарушений, а также причин и условий, порождающих эти недостатки. 28 Лекция 4. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ 1. Понятие и общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения. 2. Земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима. 3. Охрана земель сельскохозяйственного назначения. 1. Земля - важнейший для всего человечества материальный ресурс. Этот термин многогранен и употребляется в нескольких значениях • земля в широком смысле понимается как планета, • земля как среда обитания человека, которая охватывает земную поверхность и воздушную оболочку Земного шара, его недра, поверхность, ландшафт, растительный и животный мир, • земля как предмет регулирования земельного права, которое понимает под ней важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, и пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, другие земли, пред- назначенные для этих целей в соответствии с территориальным пла- нированием использования земель. Земли сельскохозяйственного назначения включают в себя сель- скохозяйственные угодья, земли, занятые зданиями и сооружениями, необходимыми для ведения сельского хозяйства и др. К сель- скохозяйственным угодьям относят сенокосы, пашни, пастбища, залежи и иные угодья Перечислять их все нет необходимости, так как их перечень остается открытым (ст. 77-82 ЗК). Под правовым режимом земель сельскохозяйственного назначения следует понимать установленный законом порядок их учета, кадастра, мониторинга, использования и охраны. Правовой режим данной категории земель складывается из не- скольких элементов. Одним из них является наличие объекта пра- вового регулирования, на который распространяется данный поря- док. Общим объектом правового регулирования является земля как часть окружающей среды, обладающая бесценным биопотенциалом в виде плодородия почв. 29 Под целевым использованием земель сельскохозяйственного на- значения понимается основное предназначение земель данной категории. При этом допускается постройка на этих землях несельскохозяйственных объектов, которые помогают ведению хозяйства (перерабатывающие предприятия, гаражи для сельскохозяйственных объектов и т.д.). Земельное угодье является конкретным объектом правового ре- гулирования. Оно представляет собой земельный участок, используемый по непосредственному целевому назначению. Говоря о целевом использовании земель, необходимо упомянуть о таком понятии, как «конкретное целевое назначение» Под ним понимается такой вид использования земли, который исключает иные формы ее хозяйственной эксплуатации. На таких землях нельзя возводить никаких строений или сооружений, т.к. пахотные земельные угодья предназначены исключительно для посева сельскохозяйственных культур и выращивания корнеплодов и овощей. Вторым элементом правового режима земель является наличие специально уполномоченных государственных органов по управлению правового режима. Регулирование правового режима категорий земель как общего объекта правового режима, осуществляют государственные органы общей компетенции - Федеральная служба земельного кадастра РФ и ее территориальные органы Регулирование правового режима категорий земель и земельных угодий осуществляют органы управления специальной компетенции. Не все физические и юридические лица могут обладать правом собственности на земельные участки различных категорий, а лишь те, которые в соответствии со своим правовым статусом могут осуществлять тот или иной вид эксплуатации земли. Так, сельскохозяйственные предприятия не могут быть собственниками земель промышленности, поскольку их уставная деятельность не предусматривает ведения промышленной деятельности. Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, защитного лесоразведения, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Земельные участки сельскохозяйственным организациям (хо- зяйственным товариществам и обществам, производственным и по- требительским кооперативам, другим коммерческим организациям) могут предоставляться в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду как юридическому лицу в соответствии с законами субъектов РФ. 30 В случае предоставления земельного участка в собственность сельскохозяйственной организации ее члены (участники) получают право на земельный пай (долю), представляющий собой стоимостное выражение части земельного участка, приходящегося на долю члена (участника) сельскохозяйственной организации. Земельные участки учреждениям государственным и муниципальным унитарным сельскохозяйственным предприятиям предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование. Использование земельных участков учреждений и государственных и муниципальных унитарных сельскохозяйственных предприятий осуществляется в соответствии с их уставами. Сельскохозяйственные угодья, пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Наличие прав и обязанностей субъектов правоотношений по использованию земель, что составляет основной элемент их правового режима. Права и обязанности субъектов зависят как от особенности земли - используемого объекта, так и от правового статуса субъектов. Содержание прав и обязанностей зависит и от иных обстоятельств, что подробнее будет рассмотрено ниже (ст. 40-43 ЗК РФ). Неоднородность в правовом режиме обусловлена: − видами земель сельскохозяйственного назначения, их экономическими и экологическими свойствами. Так, естественные угодья имеют иной правовой режим по сравнению с пахотными землями; ценные сельскохозяйственные земли находятся под повышенной правовой охраной по сравнению с обычными угодьями; на землях, подверженных отрицательным природным изменениям, устанавливается особый охранительный режим и т. д.; − юридическим статусом субъектов, осуществляющих использование земель. Например, научно-исследовательские учреждения должны использовать земли сельскохозяйственного назначения приоритетно для исследовательских целей, пропаганды передового опыта, а уж затем выступать в качестве обычного пользователя; − иными объективными обстоятельствами. Так, при отнесении земель сельскохозяйственного предприятия к числу природоохранных происходит ограничение сельскохозяйственной деятельности, что изменяет и правовой режим использования земель данным хозяйством. 2. 31 Земли сельскохозяйственного назначения как категории земельного фонда нельзя отождествлять с землями сельскохозяйственного использования. Если первые - это определенная категория земель, то вторая - земельное угодье, которое может находиться и в других земельных категориях Так предоставлено право несельскохозяйственным предприятиям передавать гражданам и сельхозпредприятиям для сельскохозяйственных целей во временное использование часть своих земель, на территориях земель поселений имеются земли сельскохозяйственного использования, для сельскохозяйственных целей во временное пользование могут предоставляться земли государственного лесного фонда. Как категория, земли сельскохозяйственного назначения бывают двух видов земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства (фактически используемые) и земли, предназначенные для этих целей, т е те, которые будут использованы для названных целей в ближайшее время и без которых невозможен процесс сельскохозяйственного производства. Под понятием «сельскохозяйственное назначение» понимается широкий комплекс целей использования этих земель для указанных выше целей. Земли сельскохозяйственного назначения регулируются законода- тельством в качестве единого объекта, что означает: − не всякие земли, а лишь пригодные для ведения сельскохо- зяйственного производства, − не всякие пригодные для сельскохозяйственных нужд земли могут использоваться в качестве земель сельскохозяйственного назначения. Например, в заповедных зонах запрещается сельскохозяйственная деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов. − Земельное законодательство выделяет следующие виды земель сельскохозяйственного назначения − обычные виды земель, на которые распространяется общий режим использования Закон не предусматривает каких-либо дополнительных гарантий или обязанностей по их использованию. − земли сельскохозяйственного назначения, кадастровая оценка которых выше среднерайонного уровня (ценные земли). Изъятие таких земель с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линии связи, электропередачи и 32 других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. − земли сельскохозяйственного назначения особо ценные для данного региона по своей продуктивности Перечень их устанавливается законодательством субъектов РФ. В состав таких земель входят опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также другие земли. Изъятие таких земель не допускается. − сельскохозяйственные земли, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земли, загрязненные химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, либо земли, зараженные карантинными вредителями и болезнями растений. Для таких угодий предусматривается консервация в порядке, предусмотренном законодательством. − сельскохозяйственные земли, расположенные в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп установлен особый режим использования этих сельскохозяйственных земель. Указанный режим особого использования может быть применен и на землях других категорий. Так, на землях природоохранного значения в местах проживания и хозяйственной деятельности этнических групп и малочисленных народов допускается использование данных земель для выпаса оленей, на землях природно-заповедного назначения — традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов, на землях лесного фонда - ведения северного оленеводства и охотничьего промысла Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы: 1.Земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима имеют тройственную правовую характеристику: общий объект (часть земельного фонда), на который распространяется общий правовой режим использования земли; родовой объект (категория земель земельного фонда), на который распространяются правила особого правового режима, предназначенные для земель сельскохозяйственного назначения; а также непосредственный объект (как сельскохозяйственное угодье), на который распространяется действие норм земельного, финансового, и иных отраслей права; 2.Особенности земель сельскохозяйственного назначения, класси- фицированные по перечисленным трем уровням, позволяют построить целостную систему правового режима этих земель. 33 Регулирование правового режима земель сельскохозяйственного назначения, его возникновение, изменение, преобразования земельных положений в сельскохозяйственных предприятиях и организациях, дифференциация осуществляются исполнительными органами государственной власти. 3. Правовая охрана земель - это охрана их правовыми средствами, т. е. путем установления прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан путем запретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и наказания правонарушителей (ст. 12 ЗК РФ). Необходимость охраны земель закреплена в Конституции РФ, ЗК РФ, земельном законодательстве и в правовых актах субъектов РФ 1. Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть естественным основным средством производства в сель- ском и лесном хозяйстве, пространственным (операционным) бази- сом хозяйственной и иных видов деятельности 2. Целями охраны земель являются: − предотвращение деградации, загрязнения и захламления, на рушения земель, других неблагоприятных последствий хозяй- ственной деятельности, − обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, нарушению или другим неблагоприятным воздействиям в результате хозяйственной деятельности. Охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и др. мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, на воспроизводства и повышение плодородия почв. Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с учетом зо- нальных, региональных особенностей и ставит следующие цели: − предотвратить деградацию и нарушение земель, другие небла- гоприятные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат всем пользователям земли за 34 ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других собственников и пользователей земли и экономической обстановкой в целом; − обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению; − создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение пользователей земли экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков. В содержание охраны земель входят: рациональная организация земель; восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли, защита земли от водной и ветровой эрозии и т п. За счет средств республиканского и местного бюджетов осуще- ствляются республиканские и региональные программы по охране земель. В интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояний почв Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных хи- мических, бактериальных и радиоактивных веществ в почве (ст. 13 ЗК РФ). При размещении, проектировании, строительстве и вводе в экс- плуатацию новых и реконструируемых объектов строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияю- щих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Земельным законодательством разработаны виды стимулирования рационального использования и охраны земель, которые включают: − выделение средств из федерального бюджета республик в составе РФ и других субъектов федерации, местных бюджетов, внебюджетных фондов охраны земель для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли, а также частичную компенсацию при снижении доходов в результате консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли, − освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения и в период, предусмотренный проектом производства работ, − компенсацию убытков, причиненных снижением доходов в результате временной консервации земель, нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель под государственные и муниципальные защитные лесные насаждения и иные природоохранные объекты, 35 − поощрение граждан, ведущих крестьянское фермерское хозяйство, членов колхозов, кооперативов, акционерных обществ, работников совхозов, лесхозов и других предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, − установление повышенных цен на экологически чистую сель- скохозяйственную продукцию, − полную или частичную компенсацию собственникам земель и другим пользователям земель произведенных ими затрат по охране земель, повышению плодородия почв. Она производится из средств федерального бюджета и бюджетов других субъектов РФ при подтверждении соответствующим земельным органом объемов выполненных работ, предусмотренных государственными комплексными программами повышения плодородия почв и проектами внутрихозяйственного земле устройства а порядке, установленном законодательством РФ и правовыми актами субъектов РФ. Требование рационального использования земли неотделимо от ее охраны Нерациональное использование земли, потребительское и бесхозяйственное отношение приводит к нарушению выполняемых ею функций, снижению ее природных свойств. Поэтому целью охраны земель является предупреждение истощения почв, загрязнения поверхности земли, повышение плодородия почв и сохранение их природных качеств и свойств В связи с появлением частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на землю и многообразием форм использования земли возникает большая необходимость в охране, прежде всего, частной и других форм собственности на землю и прав пользователей этой землей Охрана прав пользователей землей заключается в охране прав и законных интересов указанных субъектов права и ответственности за нарушение возложенных на них обязанностей Различная роль земли в отдельных областях народного хозяйства обусловливает особенности их правового режима, а это в свою очередь определяет специфику охраны этих земель Конечная цель охраны всех земель состоит в обеспечении ра- ционального и эффективного их использования всеми пользователями землей, которым они предоставлены Право собственности на землю защищается законом против любых неправомерных вторжений в сферу власти собственников. Все организации, предприятия и граждане обязаны уважать это право и не 36 совершать никаких действий в его нарушение. В законодательстве подчеркивается, что действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право частной, государственной и иных форм собственности на землю, запрещаются Нарушенные права пользователей землей подлежат восстановлению в порядке, предусмотренном законодательством РФ Пользователи землей вправе требовать прекращения любых не- законных действий и отмены решения должностных лиц, направленных на неправомерное изъятие земель Органы прокурорского надзора должны опротестовывать подобные незаконные действия и решения Если нарушение прав пользователей землей было вызвано пре- ступными действиями виновных, последние подлежат привлечению к ответственности в установленном законом порядке. Охрана прав пользователей землей обеспечивает их устойчивость, и эффективность Она гарантирует указанным субъектам права возможность беспрепятственно и спокойно пользоваться землей, успешно осуществлять на ней ту деятельность, для которой земля предоставлена. Благодаря охране прав указанных субъектов права обеспечивается возможность полного и эффективного использования земельных богатств России. Вместе с тем охрана права пользования землей направлена на охрану права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю. Охраняя права отдельных пользователей землей от тех или иных нарушений, соответствующие государственные органы тем самым охраняют существующий в нашей стране земельный строй. При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зданий, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов). Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффек- тивности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов. Земельные участки, которые подверглись радиоактивному и хи- мическому загрязнению и на которых не обеспечивается получение продукции, отвечающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат ограничению в использовании и исключению из 37 сельскохозяйственного оборота и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного, коммерческого и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культурно-технических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия. Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее их изъятие из хозяйственного оборота или ухудшение качества, полностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного Производства (ст. 57 и 58 ЗК РФ), а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования, либо возмещают собственникам этих земель их стоимость в случае перевода их |в земли запаса для консервации (ст. 14 ЗК РФ) Под правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения понимается система правовых и иных мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков сельскохозяйственного назначения обязаны − осуществлять введение экономического стимулирования охраны земель, направленного на повышение заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности, а также меры по усилению прав и государственной защите государственных инспекторов по использованию и охране земель и материальному стимулированию их деятельности; − совершенствовать механизм определения ущерба, причиненного нарушениями земельного законодательства; − улучшить профилактическую работу по предотвращению нарушений земельного законодательства и информированности населения о деятельности органов государственного контроля за использованием и охраной земель; − укрепить взаимодействие органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, и органов прокуратуры, 38 юстиции, внутренних дел путем проведения совместных комплексных целевых проверок по соблюдению земельного законодательства. Так как земли сельскохозяйственного назначения являются основной производственной частью земельного фонда России и занимают там особое место, то для них устанавливается и особый охранительный режим. Для его осуществления предусматривается несколько элементов: а) особый порядок изъятия земель сельскохозяйственного на значения для использования в иных целях, б) обязательные меры по восстановлению нарушенных земель сельскохозяйственного назначения; в) наличие разнообразных мер ответственности за нарушение правового режима сельскохозяйственных земель. Законодательство Российской Федерации предусматривает наличие нескольких видов ответственности за нарушения правового режима земель сельскохозяйственного назначения. 1.Административная ответственность. В статьях ЗК РФ и КоАП РФ установлено, что данный вид ответственности наступает за совершение таких правонарушений, как самовольное занятие земельных участков, загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами и отходами, порча и уничтожение плодородного слоя земли, искажение сведений о состоянии и использовании земель, порча сельскохозяйст- венных и иных земель, захламление земель и иные виды. Наложение штрафов на виновных не снимает с них обязанности по устранению нарушения. Налагаются и взимаются штрафы полномочными государственными органами, к которым следует отнести и местные органы Госкомзема, а также органы санитарного и эпидемиологического контроля, органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов. Полномочный орган рассматривает материалы о наложении штрафа в установленном порядке и в срок от пяти до пятнадцати дней Штраф взыскивается в бесспорном порядке. Но это может быть обжаловано в суд, решение которого обязательно. 2.Уголовная ответственность. В ЗК РФ указано, что уголовная ответственность устанавливается УК РФ. Но в новом УК РФ есть лишь одна ст. 254 об уголовной ответственности за земельные правонарушения. В ней говорится, что отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста рас- тений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или 39 окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности, или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок. Деяния, предусмотренные ч. 1 или 2 ст. 254, повлекшие по не- осторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет. Но я считаю, что наличие лишь единственной статьи является большим пробелом в законодательстве. Ведь старый Уголовный кодекс предусматривал ответственность в частности за самовольный захват земель. 3. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность наступает по факту нарушения земельного законодательства, связанного с причинением вреда землям, охраняемым законом, правам и интересам собственников, землепользователей и арендаторов земли независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности. 4.Дисциплинарная ответственность, регулируемая трудовым законодательством. |