Учебное пособие (курс лекций) Махачкала2011 Дагестанский государственный институт народного хозяйства
 Скачать 0.83 Mb.
|
|
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ (ГОРОДОВ, ПОСЕЛКОВ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ) И ЗЕМЕЛЬ ПРИНАДЛЕЖАЩИХ ГРАЖДАНАМ 1. Понятие и общая характеристика правового режима земель поселений. Планирование и развитие территории РФ, субъектов РФ, городских сельских поселений, других муниципальных образований. 2. Особенности государственного управления землями поселений и выдача разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения. 3. Охрана земель поселений. 4. Особенности правового режима земель, принадлежащим гражданам. 5. Виды прав граждан на земельные участки. Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки. 1. Все земли в Российской Федерации подразделяются на несколько категорий. Одной из них являются земли поселений. Данные земли представляют собой пространственно-операционный базис располагающихся на них городов и других поселений. В настоящее время, когда все население проживает в городах, поселках и иных поселениях, крайне важно рациональное использование земель данного вида, разработка вопросов государственного управления (т. е. система учета, мониторинга, кадастра) их использования, а также наличие достаточных мер для охраны данного режима от нарушений. Земли поселений - одна из категорий земель в земельном фонде России, предоставляемая для размещения и развития городов, поселков и сельских поселений (ст. 83-86 ЗК РФ). Согласно Градостроительному кодексу РФ от 07 05.98. № 73-ФЗ (в ред. от 30.12.01) все населенные пункты Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки), сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки) и иные поселения. Градостроительный кодекс РФ регулирует градостроительную деятельность - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом 41 интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений. Использование земель поселений осуществляется на основе гра- достроительной документации - документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Важная роль в регулировании земельных отношений в поселениях принадлежит Федеральному закону от 17.11.95. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 10.01.03), принятому Государственной Думой Федерального Собрания РФ 18.10.95. Данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества. Федеральный закон направлен на развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов. В ЗК РФ нормы о землях всех видов поселений (т. е. землях городов, рабочих, курортных и дачных поселков и сельских поселений) помещены в один раздел. Это говорит о том, что правовое управление землепользованием в городах и сельских поселениях имеет общие сходные черты. Назначение земель поселений заключается в том, что они функ- ционируют как фундамент, как место, пространственно-операционный базис, используемый в целях строительства. Пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий. Следует отметить, что городская черта и черта сельских поселений устанавливается и изменяется в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ, земельным законодательством РФ. Однако черта поселений охватывает не только земли, застроенные зданиями и сооружениями, но и незастроенные земельные участки, предназначенные для обслуживания хозяйства и населения. Городская черта и черта сельского поселения определяет внешнюю границу, т.е. размер их территории. Внутренняя организация земель осуществляется в соответствии с утвержденными генпланами, проектами планировки и застройки (ст. 84 ЗК РФ). 42 Все земли в пределах черты поселения находятся в ведении со- ответствующих органов местного самоуправления. В соответствии с Правилами о выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого управления федерального значения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 10 03 2000 г, разрешения на строительство выдают в зависимости от принадлежности земель органы местного самоуправления, органы исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. При этом разрешения на строительство выдаются при строительстве всех видов недвижимости. Для получения разрешения на строительство заявитель представляет в органы архитектуры и градостроительства; уполномоченные осуществлять подготовку документов для выдачи разрешений на строительство, определенные документы, а также информацию о сроке начала строительства Регистрация указанных документов осуществляется в день их подачи. Вопрос о выдаче разрешения на строительство должен быть рассмотрен в месячный срок со дня подачи документов. Предоставленные заявителем документы проверяются, и после проверки выдается разрешение или выносится мотивированный отказ в выдаче такового. Причем отказ в выдаче разрешения на строительство направляется заявителю в письменной форме с объяснением причин принятия такого решения. При этом заявителю возвращаются все представленные им документы Например, может быть отказано в выдаче разрешения ненадлежащему лицу. Срок действия разрешения на строительство устанавливается уполномоченным на то органом, исходя из времени, необходимого для строительства объекта, но не более трех лет. По истечении срока действия разрешения на строительство указанное разрешение может быть продлено ранее выдавшим его органом Разрешение на строительство выдается бесплатно. Разрешения на строительство не требуется в случае, если строительные работы не влекут за собой изменения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского или сельского поселения, не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий и сооружений, а также при строительстве временных строений и в иных случаях, предусмотренных законодательством Разрешение на строительство является необходимым документом (основанием) для получения заказчиком (застройщиком) разрешения на выполнение 43 строительно-монтажных работ, выдаваемого органом государственного архитектурно-строительного надзора РФ Информация о наличии разрешения на строительство предос- тавляется заказчиком (застройщиком) гражданам и юридическим лицам в соответствии с требованиями, установленными соответствующими органами архитектуры и градостроительства, к визуальной информации данного вида. Градостроительный кодекс РФ (ст. 54) указывает, что государственный градостроительный кадастр - государственная информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости. Он ведется в отношении территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, территорий субъектов РФ и территории РФ Мониторинг объектов градостроительной деятельности - системе наблюдений за состоянием и изменением объектов градостроительной деятельности, которые ведутся по единой методике - посредством изучения состояния среды жизнедеятельности, мониторинга объектов градостроительной деятельности подлежат внесению в государственный градостроительный кадастр. В соответствии с Положением о ведении государственного гра- достроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 03 99 целью ведения градостроительного кадастра и мониторинга является обеспечение Заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях территорий и объектов недвижимости в хозяйственной деятельности, оценки и налогообложения объектов недвижимости. Пункт 4 данного Положения гласит, что Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу является (государственным заказчиком работ по созданию единой системы ведения градостроительного кадастра, ведению градостроительного кадастра в отношении территории РФ). Основой градостроительных кадастров всех уровней являются соответствующая градостроительная документация и государственный земельный кадастр Ведение градостроительного кадастра осуществляется на бумажном и магнитном носителях Сведения градостроительного кадастра. 2. Государственное регулирование землепользованием в поселениях осуществляют на федеральном уровне - Правительство РФ и другие 44 органы исполнительной власти РФ в области управления градостроительной деятельности (федеральный орган архитектуры и градостроительства; органы государственной экспертизы градо- строительной и проектной документации), на уровне субъектов РФ - органы государственной власти субъекта РФ и органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ (территориальные органы архитектуры и градостроительства); на местном же уровне государственное управление осуществляют не входящие в систему государственных; органы местного самоуправления Они сами не пользуются землей, поэтому функцию хозяйственной эксплуатации не выполняют. Однако в своей деятельности по управлению землепользованием органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями, которые устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ о местном самоуправлении Компетенция соответствующих органов местного самоуправления на местах распространяется лишь на территории, находящиеся внутри соответствующей черты. В изъятие из общего правила, компетенция органов местного самоуправления может распространяться и за пределы городской (поселковой) черты - на так называемую пригородную зону, т. е. на сельские поселения, расположенные в непосредственной близости от городов (поселков). Помимо указанного выше общего управления, осуществляется ведомственное управление землями поселений, которое ведется Фе- деральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а также соответствующими органами этого Комитета в составе субъекта РФ, при областных, краевых, районных и городских органах местного самоуправления. Следующим субъектом управления землями поселений являются отделы жилищно-коммунального хозяйства при городской адми- нистрации. Через эти отделы городские органы местного самоуправления проводят основную работу по управлению отношений, складывающихся при градостроительной деятельности. Итак, городские органы местного самоуправления распоряжаются землями города. В то же время много земель в городах находится во внутриведомственном регулировании различных министерств и ведомств. Поэтому для земель городов важной задачей является оптимальное сочетание общественного и внутриведомственного управления. В настоящее время многие граждане приватизировали свое жилье и стали его собственниками. В связи с этим появились новые формы управления и распоряжения этим жильем. 45 Одной из таких форм является товарищество собственников жилья, некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом (Федеральный закон от 15 06 96 № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»). Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и рас- положенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (домовладельцев) - частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. Правовое регулирование использования земель поселений осуществляется, как уже говорилось, министерствами, ведомствами со- вместно с органами местного самоуправления, а также органами ис- полнительной власти. Государственное регулирование землями поселений осуществляется посредством: − выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, − ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в РФ, − планирования развития территории РФ, субъектов РФ, городских и сельских поселений, других муниципальных образований. 3. Правовая охрана земель представляет собой совокупность юри- дических норм, направленных на обеспечение рационального ис- пользования земли, сохранение и улучшение ее естественных свойств. Она выражается в нескольких элементах. 1.Существование правового механизма, обеспечивающего предот- вращение нарушений земельного режима. Применительно к градо- строительству это выражается, к примеру, в том, что собственнику, владельцу, арендатору или пользователю объекта недвижимости, желающему осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории, необходимо получить разрешение на строительство, так как 46 без данного документа указанные выше действия невозможны. 2.Наличие правового механизма, обеспечивающего восстановление нарушенного правового режима земель. Например, сделки с землей, совершенные в нарушение правового режима данной земли, при знаются недействительными с момента их совершения. 3.Наличие мер юридической ответственности за нарушение правового режима. В законодательстве выделяется четыре вида ответственности за нарушения земельного законодательства: дисциплинарная, административная, уголовная и имущественная (материальная). Дисциплинарная ответственность регулируется нормами трудового законодательства. Предусмотрены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, перевод и нижеоплачиваемую работу и, как крайняя мера, увольнение с работы. Взыскание налагается путем объявления в приказе администрацией того предприятия, где работает должностное лицо. Административная ответственность предусмотрена Градостроительным кодексом за правонарушения в области градостроительства. Данный вид применяется в форме денежного штрафа, налагаемого на правонарушителя. Причем в зависимости от вида правона- рушения и от лица, совершившего его, размеры штрафа сильно дифференцированы. Кроме того, в Кодекс об административных правонарушениях Градостроительным кодексом РФ внесены изменения, в частности, в статью 143, которая теперь устанавливает штраф за строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство (самовольная постройка). Кроме того, административная ответственность предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства устанавливается Законом РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» от 17.12. 92 (в ред. ФЗ от 16.11.97). Под правонарушением в области строительства в этом законе понимается несоблюдение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, проектов, других нормативных актов в области строительства и промышленности строительных материалов, влекущее снижение и потерю прочности, устойчивости, надежности зданий, строений, сооружений, их частей или отдельных конструктивных элементов, прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий, а также действие, нарушающее установленный организационно-правовой порядок строительства объектов и приемки их в эксплуатацию. Дела о правонарушениях, предусмотренных данным законом, рассматриваются 47 органами Государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Согласно Градостроительному кодексу РФ уголовная ответственность за правонарушения в области градостроительства устанавливается Уголовным кодексом. Однако прямые санкции за данные правонарушения отсутствуют, что является несомненным пробелом в законодательстве. Имущественная (материальная) ответственность состоит в воз- мещении вреда в полном объеме, причиненного среде жизнедеятельности при осуществлении градостроительной деятельности с нарушением законодательства РФ о градостроительстве Подводя итог, можно сказать, что земли поселений одна из важнейших категорий земель в земельном фонде России Правовой режим этих земель устанавливается устаревшим сегодня Земельным кодексом и принятым в 1998 г Градостроительным кодексом РФ, который внес ряд новых положений в порядок использования земель поселений. В 1999 г был принят ряд постановлений Правительства РФ, направленных на регулирование деятельности, связанной с указанными землями. Однако на самом деле не все так радужно. Во-первых, множество нормативно- правовых актов не применяется, так как отсутствуют механизмы реализации данных актов. Во-вторых, производится недостаточная охрана земель поселений. Так, установлены очень низкие штрафы за административные правонарушения, в области уголовного законодательства произошла декриминализация самовольного захвата земли (и, соответственно, самовольного строительства — ст. 199 УК РСФСР 1960 г) Следовательно, образовался вакуум в законодательстве, который может восполнить только лишь Федеральное Собрание РФ. |