Учебное пособие (курс лекций) Махачкала2011 Дагестанский государственный институт народного хозяйства
 Скачать 0.83 Mb.
|
|
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ 1.Понятие государственного управления землепользованием. 2.Органы, осуществляющие государственное управление землепользованием. 3.Правовые функции государственного управления землепользованием. Основные понятия: Государственное управление землепользованием представляет собой организующую деятельность специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных прав на земельные участки, независимо от форм собственности. 1. Государственное управление землепользованием представляет собой организационную деятельность специально уполномоченных го- сударственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных прав на земельные участки, независимо от форм собственности. Государственное управление землепользованием является частью государственного управления в целом и выделяется в особый институт земельного права по объекту управления. Государственное управление землепользованием основывается на праве территориального верховенства государства как суверена и необходимости обеспечивать в землепользовании баланс общегосу- дарственных и частных интересов. Государственное управление землепользованием предполагает предоставление свободы хозяйствования на своей земле субъектам земельных правоотношений, недопустимость вмешательства в их хозяйственную деятельность. Так, незаконное вмешательство в деятельность сельскохозяйственного предприятия влечет за собой отмену незаконных решений виновных государственных органов и должностных лиц с взысканием с них убытков, причиненных этим незаконным вмешательством (ст. 61 и 62 ЗК РФ). Существенным препятствием для государственного управления землепользованием в стране является 20 создание стихийных монополистических объединений, смычек недобросовестных предпринимательских кругов с государственными должностными лицами, а потому государственное регулирование должно сопровождаться эффективными антимонопольными правовыми мероприятиями. В частности, законом определено равноправие всех форм собственности всех форм хозяйствования; свобода вхождения в рыночные земельные отношения любым хозяйствующим субъектам; предоставление значительных прав органам, осуществляющим антимонопольное регулирование, по пресечению монополистических действий, ответственность должностных лиц, нарушающих свои должностные обязанности, и т. п. Содержание государственного управления землепользованием проявляется в создании государственных органов и законодательным наделении их соответствующей компетенцией; закреплении методов регулирования, а также функций, которые эти органы должны совершать. Государственные органы, осуществляющие управление и контроль в области землепользованием, осуществляют свои функции с помощью определенных методов: экономического, административного и организационно-правового, которые отвечают природе земельных отношений. Экономический метод предполагает платность использования экономическое стимулирование эффективной деятельности области управления землепользованием; право собственности на землю; совершение сделок с землей при сохранении ответственности собственников за их рациональное использование; нормативное регулирование в области управления землепользованием. К административным методам правового регулирования землепользованием относятся: выдача разрешений на использование земли (земельного участка); лицензирование использования земли; ведение государственной экологической экспертизы. К организационно-правовым методам управления землепользованием следует относить: обеспечение безопасного использования земли; рациональную организацию государственного земельного кадастра земель, создание государственного реестра собственно земель; организацию ведения мониторинга земель. Функции государственных органов по управлению землепользованием рассчитаны на применение их в тех случаях, когда требуется государственное вмешательство. Так, при перераспределении земельных участков по договору купли-продажи государственная функция управления этих сделок будет выражаться лишь в регистрации в 21 органах местной администрации и в рассмотрении споров, если таковые возникнут при заключении, расторжении или в ходе исполнения сделок. Принципами, на которых основано выполнение государственными органами своих функций являются. • четкое разделение функций между соответствующими звеньями государственных органов и органами местного самоуправления. Так, функция земельного контроля возложена на органы Государственного земельного комитета РФ, а функции контроля за экологической безопасностью на земельных участках - на подразделения Министерства природных ресурсов РФ (МПР России); • недопустимость вмешательства одних государственных органов в функции других, поскольку такое вмешательство может породить неразбериху, уход от ответственности должностных лиц за порученный им участок работы. 2. Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. В силу этого правовое управление землепользованием осуществ- ляется как федеральными органами власти и управления, так и органами власти и управления субъектов РФ. Государственные органы по характеру управления землепользо- ванием можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции, т е. регулирующие круг земельных вопросов и те, которые занимаются специализированными вопросами управления. Например, местная администрация регулирует вопросы предоставления и изъятия земель, регистрации земельных сделок, принятия мер по соблюдению режима природопользования, установленного для данной местности; органы Федеральной службы земельного кадастра России осуществляют специализированные функции по подготовке дел к осуществлению землеустройства на конкретных земельных участках; органы санэпиднадзора осуществляют контроль за обеспечением производства экологически чистой продукции и т. п. Участие органов государственной власти в управлении землепользованием регламентировано в нормативно-правовых актах. В частности, Президент РФ принимает указы и распоряжения по правлению землепользованием, обязательные для исполнения на территории всей Федерации (ст. 90 Конституции РФ); Государственная Дума принимает законы (с одобрением их Советом Федерации), которые регулируют общественные земельные отношения в России (ст. 105 Конституции РФ); 22 Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов принимает Постановления и распоряжения по регулированию земельных отношений (ст. 115 Конституции РФ); органы местного самоуправления, которые согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью на землю (п. 1 ст. 130 Конституции РФ), регулируют земельные отношения в соответствии с Законом о местном самоуправлении Министерства и ведомства, не наделенные по новой Конституции функциями самостоятельного регулирования земельных отношений, осуществляют отдельные функции регулирования и контроля лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Как правило, эти функции закреплены в Положениях об этих министерствах и ведомствах. Так, в постановлении Правительства РФ от 18.07.2000 № 537 «Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России» сказано, что она является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющей специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета, расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. Постановление Правительства РФ от 18.07.2000 № 536 «Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации» 2 в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.04 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации» устанавливает, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим: • проведение единой государственной политики в области иму- щественных и земельных отношений; • приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции; • регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности; • координацию в случаях, установленных законодательством РФ, деятельности в области имущественных и земельных отношений, иных 23 федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим использование и охрану всей окружающей среды, основным элементом которой является земля. Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ) в соответствии с утвержденным Положением является федеральным ор- ганом исполнительной власти, осуществляющим использование и пользование, главным образом, земель сельскохозяйственного назначения. Помимо общего управления ведомственное управление землями поселений осуществляет Федеральное агентство по строительству жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой России), которое в соответствии с утвержденным Положением осуществляет свою дея- тельность. Ведомственными органами управления землями является Министерство обороны РФ, Министерство путей сообщения РФ, Фе- деральная пограничная служба РФ и др. 3. Проблема совершенствования государственного управления Землепользованием в целом и в отдельных отраслях народного хозяйства имеет важное значение в связи со все расширяющейся практикой деятельности органов государственного управления. Основными функциями государственного управления землепользованием являются учетная, плановая, распределительно-перераспределительная, функция обеспечения надлежащего использования земель, контрольная и охранительная Содержание государственного управления землепользованием раскрывается в процессе осуществления этого права и проявляется в определенных функциях. Рассмотрим их по отдельности. Учетная функция (функция учета) Применительно к земельным отношениям можно выделить такие составляющие ее разновидности: 1. Экологическая учетная функция выражается в осуществлении мониторинга земель, который согласно п. 2 Положения об осуществлении государственного мониторинге земель представляет собой систему сведений о состоянии земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. При этом мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей среды. Экологический характер данной регулирующей функции выражается в том, что объектом 24 ее являются не столько земли, сколько их состояние как экологических систем. Так, в содержание мониторинга входит учет процессов, связанных с изменением почв, вызванных образованием оврагов, состояния земель поселений и т.п. 2. Экономическая учетная функция выражается в ведении госу- дарственного земельного кадастра, представляющего собой систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и ценности земель. Объективный учет способствует проведению земельного кадастра. Государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель РФ, местоположении и размерах земельных участков, их качественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, государственной регистрации прав на земельный участок и находящихся на нем объектов, учете и кадастровой оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле. В ст. 1 Федерального закона РФ от 02 01 2000 «О государственном земельном кадастре» сказано, что государственный кадастровый учет земельных участков - описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить качественную и экономическую оценки Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. Объектом государственного земельного кадастра является зе- мельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы, которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами. Межевание земельного участка - мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности. В Едином государственном кадастре земель содержатся следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес), площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, 25 их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками. Государственный земельный кадастр ведется Федеральной службой земельного кадастра России и ее органами на местах за счет средств республиканского бюджета, бюджетов субъектов и за счет средств, получаемых за предоставление сведений государственного земельного кадастра. Государственная регистрация всех землепользователей опреде- ляет правовое положение землепользовании и подтверждает законность правового статуса землепользователей. Для наиболее рационального и производительного использования земли и ее эффективной охраны необходимо иметь точное представление о количестве земель и их качестве. Учет земель подразделяется на: первичный (основной) и текущий (последующий). В первом случае учетные документы содержат первоначально полученные сведения о земле, а во втором в эти документы вносятся текущие изменения. Действующим земельным законодательством установлено, что использование земли в РФ является платным. Землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, передаваемые в аренду, взимается арендная плата. Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством, а также для получения под залог земли банковского кредита устанавливается нормативная цена земли, которая определяется в размере 50-кратной ставки земельного налога. Плановая функция (функция планирования). Функция планирования использования земель и их охраны находится в непосредственной связи с кадастром земель, поскольку вести планирование использования и охраны земель возможно лишь при наличии данных земельного кадастра. Планирование осуществляется в целях определения долгосрочной перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной в установленном порядке землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной документации. Зонирование земель - разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования. 26 Перечень требований, включаемых в разрешенное использование земельного участка, устанавливается вне зависимости от прав на данный участок. Разрешенное использование земельных участков определяется органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при зонировании земель, а также при предоставлении конкретных земельных участков и указывается в документах, предусмотренных настоящим ЗК РФ. Самовольное изменение разрешенного использования земельных участков не допускается. Распределительно-перераспределительная функция Под распределением и перераспределением земель между поль- зователями (предприятиями, учреждениями, организациями и граж- данами) понимается процесс их предоставления и изъятия для госу- дарственных, общественных, а также местных нужд граждан и их объединений. Данная функция осуществляется с учетом приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения для - сельскохозяйственных нужд названных субъектов права. Функция обеспечения надлежащего использования земель Эта функция выражается в применении государством таких нормативных мер, которые понуждают лиц, использующих землю, к надлежащему исполнению своих обязанностей и прав относительно закрепленных за ними земельных участков.Функция обеспечения надлежащего использования земель осуществляется посредством деятельности, направленной на сохранение и улучшение полезных свойств земли в процессе ее использования. Мелиорация земель признана одной из основных задач ускорения научно-технического прогресса в сельском хозяйстве.Мелиорация земель — это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, агролесомелиоративных, агротехни- ческих и других |