Земельная собственность. Учебное пособие по мдк. 01. 01 Управление территориями и недвижимым имуществом
 Скачать 0.76 Mb.
|
|
1.3. ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 1.3.1. Территориальное землеустройство. Понятие, задачи и содержание территориального землеустройства Территориальное землеустройство — это система или совокупность экономических, социальных, правовых и технических мероприятий по распределению земель между соб- ственниками, отраслями (народного хозяйства) экономики, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами внутри отраслей при помощи юридических и технических дей- ствий. Задачи территориального устройства: 1. создание наилучших условий для организации рационального использования земли во всех отраслях народного хозяйства, создание равных условий для развития всех форм хо- зяйствования; 2. создание территориальных условий для организации производства; 3. разработка предложений по установлению режима и условий использования земель, обременений, владения, пользования, аренду на земельные участки. Содержание территориального землеустройства включает решение следующих во- просов: 1. отграничение или размежевание земель по формам собственности; 2. распределение и перераспределение земель по категориям отраслей экономики; 3. образование и изменение землевладений, землепользований сельскохозяйственных предприятий, организаций, учреждений и граждан; 4. устранение недостатков землевладений и землепользований; 5. отвод и изъятие земель в связи с изменением их целевого назначения и использо- вания; 6. упорядоченное использование земель, переданных в ведение сельских администра- ций других муниципальных образований; 7. выявление и освоение новых земель; 8. установление черты городов и других населённых пунктов; 9. предоставление земельных участков для строительства крупных предприятий, во- дохранилищ и местных сооружений. 24 Необходимость проведения территориального землеустройства вызывается опре- делёнными причинами (факторами): 1. введение в России государственной и частной форм собственности; 2. отнесение земельных участков к различным формам собственности; 3. потребность установления их границ на местности и другие причины юридического характера. Территориальное землеустройство в реальной ситуации проводится в определённой системе, составляющей её производственный процесс, который состоит из следующих этапов: 1. предпроектные работы; 2. подготовительные работы; 3. составление проекта; 4. рассмотрение и утверждение проекта; 5. перенесение проекта в натуру (на местность); 6. оформление и выдача землеустроительных документов, удостоверяющих право собственности и пользования землёй. В зависимости от сложности и характера проведения решаемых задач, их содержания указанный процесс может быть различной степени сложности — охватывать небольшие тер- ритории и малое количество предприятий либо охватывать большое количество хозяйств, имеющих значительные площади. 1.3.2. Объекты управления, их классификация Классификация объектов недвижимости по методу дерева признаков: 1. по функциональному назначению: земельные участки, предназначенные для застройки; природные комплексы (для эксплуатации); постройки (комнаты, квартиры, здания и помещения под магазины и офисы, частные жилые дома, дачи, коттеджи в пригороде (с земельным участком), производ- ственные помещения, склады и прочие); 2. по происхождению: земельные массивы; отдельные земельные участки; комплексы зданий и сооружений; 25 жилые многоквартирные дома; жилые одноквартирные дома; подъезд; этаж в подъезде; квартира; комната; летняя дача; комплекс административных зданий; здание; помещение или часть здания; 3. по готовности к эксплуатации: готовые объекты; объекты, требующие капитального ремонта или реконструкции; объекты, требующие завершения строительства. Классификация с целью оценки стоимости объекта: 1. неспециализированная недвижимость — это недвижимость, на которую существует постоянный спрос на открытом рынке; она свободно покупается, продаётся, сдаётся в аренду; 2. специализированная недвижимость — объекты, которые по причине специфики их использования редко оказываются в продаже на открытом рынке для дальнейшего их про- фильного использования. 26 1.4.ПОНЯТИЕ И ПРЕДМЕТ УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИЯМИ 1.4.1. Формы административно-территориального устройства Форма государственного устройства — это способ территориальной организации государства или государств, образующих союз. Определяет внутреннее строение государства, деление его на составные части (территории) и принципы их взаимоотношения между собой. Для характеристики территориальной организации федерального государства чаще применяется термин «политико-территориальное устройство», так как он подразумевает наличие некоторой самостоятельности у территориальных частей государства. В то же время в отношении унитарного государства чаще всего используют термин «административ- но-территориальное устройство», характеризующий территориальную структуру органов государственной власти единого государства. Оба этих термина являются синонимами тер- мина «форма государственного устройства» и применяются по отношению к нему с одина- ковым значением. В зависимости от наличия либо отсутствия суверенитета у составных частей государ- ства государственное устройство делится на: 1. простая форма (унитарное государство); 2. сложная форма (федерация и конфедерация). I. Унитарное государство — это простое единое государство, которое характеризу- ется отсутствием у административно-территориальных единиц признаков суверенитета. Суверенитет — это независимость государства во внешних и верховенство во внут- ренних делах. Суверенитет означает «верховная власть», «господство», «верховенство». Отличительные признаки унитарного государства: 1. Вся полнота государственной власти сосредоточена на уровне государства в целом, территориальные части не имеют самостоятельности. 2. Органы государственной власти строятся в виде единой иерархичной системы под- чинённости одному центру. 3. Одноуровневая система законодательства (единая конституция на уровне всей страны). 4. Наличие единого гражданства. 27 Виды унитарных государств: 1. Простое — в составе нет автономных образований, территория государства либо вообще не имеет административно-территориального деления (Мальта, Сингапур), либо со- стоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Словакия, Алжир). 2. Сложное — в составе одно или несколько автономных образований, которые раз- личаются на: — Территориальная автономия — определённая часть унитарного государства, где компактно проживает какая-либо народность, которой передано право самостоятельно решать часть вопросов государственной важности. Например, возможность формирования своих высших органов власти, принимать свои законодательные акты, вводить нацио- нальный язык на равнее с государственным (Франция, Дания, Китай, Азербайджан). — Экстерриториальная автономия — право самостоятельно решать часть вопросов государственной важности предоставлено этническим меньшинствам (в Словении ита- льянское и венгерское меньшинства, в Македонии — албанское). Также в зависимости от степени подчинённости административно-территориальных единиц унитарного государства центральным органам власти выделяют: 1. Централизованное унитарное государство — подразумевает строгую субординацию органов местного самоуправления, которые формируются из центра, их самостоятельность незначительна (Монголия, Таиланд, Индонезия). 2. Децентрализованное унитарное государство — органы местного самоуправления самостоятельно формируются и управляются населением, органом центральной власти они прямо не подчинены, но подотчётны (Великобритания, Швеция, Япония). 3. Регионалистское (региональное) унитарное государство — это сильно децентрали- зованное унитарное государство, в котором все административно-территориальные единицы являются автономными образованиями и наделены довольно широкими полномочиями. Они имеют больше самостоятельности в решении государственных вопросов, что схожи с субъ- ектами федерации. Такая форма встречается только в четырёх странах: Италии, Испании, ЮАР, Шри-Ланке. Региональное государство имеет некоторые характерные черты федерации, поэтому его можно рассматривать как специфическую переходную форму от унитаризма к федерализму, происходящую в рамках одного государства. II. Федерация (означает «объединение», «союз») — это сложное союзное госу- дарство, части которого являются государственными образованиями с ограниченным госу- 28 дарственным суверенитетом. Федерация строится на распределении функций управления между центром и субъектами федерации. Признаки федеративного государства 1. Предметы ведения и полномочия разделены между государством в целом (федера- цией) и его составными частями (субъектами федерации), существует также совместная ком- петенция по отдельным вопросам. 2. Двухуровневая система органов государственной власти, в соответствии с которой отдельно существуют федеральные органы и органы субъектов федерации (Парламент имеет двухуровневую структуру — верхняя представляет интересы субъектов федерации, а субъекты формируют свои местные парламенты). 3. Двухуровневая система законодательства (Конституция и законы существуют как на уровне федерации, так и на уровне каждого субъекта). 4. Вместе с общегосударственным гражданством у субъектов федерации есть воз- можность устанавливать собственное гражданство. Виды федераций 1. По способу образования субъектов федерации: a) Территориальная федерация (административная) — это федеративное государство, в котором все составляющие его субъекты образованы по географическим, историческим, экономическим и иным особенностям (США, Бразилия, Мексика). b) Национальная федерация — федеративное государство, составные части которого разделены по национально-лингвистическому критерию на основе проживающих в них раз- личных народов (Бельгия, Индия, Югославия, в прошлом СССР). c) Национально-территориальная федерация (смешанная) — это федеративное госу- дарство, в основу формирования которого положены и территориальные, и национальные принципы (Россия). 2. По способу образования самой федерации: a) Конституционная федерация — образованная в результате децентрализации уни- тарного государства, в основе которого лежит специально принятая Конституция (Пакистан, Индия). b) Договорная федерация (союзная) — образована в результате объединения незави- симых государств на основе союзного договора (США, СССР, Объединённые Арабские Эмираты). 29 c) Смешанная федерация (конституционно-договорная) — государство, в котором процессы децентрализации и объединения протекают параллельно, в результате чего в основе государства лежат одновременно договорной и конституционный способ образования феде- рации (Россия). 3. В зависимости от правового статуса субъектов федерации выделяют: a) Симметричная федерация — субъекты обладают равным объёмом полномочий и у них у всех одинаковое правовое положение в рамках федерации. b) Ассиметричная федерация — федерация, в которой один субъект имеет более вы- сокий статус, чем другие и, как следствие, обладают большим объёмом полномочий. c) Симметричная федерация с элементами ассиметрии — связана с наличием в со- ставе федерации различных автономных образований. 4. В зависимости от соотношения объёмов полномочий федерации и её субъектов: a) Централизованная федерация — федерация обладает большим объёмом полномо- чий, определённых достаточно подробно, чем субъекты. b) Децентрализованная федерация — определён достаточно подробно круг полно- мочий субъектов, а все остальные полномочия являются федеральными. 5. В зависимости от характера связи федерации и её субъектов: a) Дуалистическая федерация — в Конституции определяются только вопросы ис- ключительного ведения отдельно федерации и субъектов. b) Кооперативная федерация — кроме вопросов исключительного ведения также определяются вопросы совместного ведения. III. Конфедерация — это временный союз государств, создаваемый для достижения политических, экономических, культурных и прочих целей. Является переходной формой государства, в дальнейшем или преобразуется в федерацию, или снова распадается наряд унитарных государств. Ранее конфедерацией были Конфедеративные штаты Америки (1776 – 1789), Германия (1815 – 1867), Швейцария (1815 – 1848). В настоящее время — союз между Россией и Бело- руссией. Признаки конфедерации: 1. составные части являются суверенными государствами, обладающими всей пол- нотой государственной власти; 30 2. каждое союзное государство имеет собственную систему органов власти и воору- жённые силы, на уровне конфедерации образуются лишь высшие координирующие органы; каждое союзное государство имеет собственную Конституцию и систему законодательства, на уровне конфедерации может приниматься своя Конституция, но единого законодательства нет; 3. нет единого гражданства; 4. каждое государство имеет право выхода из конфедерации при достижении своих целей. 1.4.2. Элементы и модели территориального управления В России все государственные комплексы и объекты недвижимости разделяются на два уровня — федеральный и региональный — в зависимости от того, в чьём ведении они нахо- дятся — федеральных органов власти или органов власти субъектов РФ. Социально-экономические отношения в РФ характеризуются наличием высокой сте- пени государственного регулирования. Вследствие этого, формирование и эффективное при- менение как государственной, так и частной и муниципальной систем управления террито- риальными комплексами объектов недвижимости необходимо производить с учётом целей и задач, формулируемых государством, а также функций, осуществляемых государственными органами власти в процессе государственного регулирования и контроля. В отношении госу- дарственного управления недвижимостью задачи и функции определяются исходя из необ- ходимости достижения основной цели государственного регулирования процессов управления — обеспечения равномерного и устойчивого социально-экономического роста и развития территориальных комплексов всех форм собственности. Эта цель достигается через регули- рование государством процессов достижения целей и задач социального, операционного и коммерческого характера. Цели и задачи государственной системы управления недвижимостью Главная цель — сохранение государственной доли на целевых, отраслевых рынках, имеющих стратегическое значение: военно-промышленный комплекс, наука, здравоохране- ние, образование. Социальные цели: 1. обеспечение выполненияустановленных государственных стандартов (социаль- ных) — экономических, экологических, культурных, демографических; 31 2. эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использование государственной недвижимости. Операционные цели: 1. вовлечение максимального объёма государственной недвижимости в процесс со- вершенствования управления; 2. стимулирование за счёт недвижимости развития реального сектора экономики; 3. оптимизация структуры недвижимости в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; 4. поддержание объектов и комплексов недвижимости — объектов культуры и ин- фраструктуры — в надлежащем состоянии. Коммерческие цели: 1. увеличение доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; 2. привлечение инвестиций в реальный сектор экономики; 3. повышение рентабельности и оборачиваемости государственных активов, пере- данных в распоряжение, пользование, управление хозяйствующим субъектам. Задачи государственного регулирования в управлении недвижимостью Социальные задачи: 1. определение целей и задач государственного управления по каждому объекту не- движимости; 2. обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и неком- мерческих организаций, которым переданы в управление объекты государственной недви- жимости. Операционные задачи: 1. полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учёта этих объектов и оформление прав на них; 2. классификация объектов государственной недвижимости по признакам, опреде- ляющим специфику управления; 3. обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного иму- щества; 4. обеспечение доступа предпринимателей к объектам недвижимости; 5. вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершённого строительства. Коммерческие задачи: 32 1. повышение конкурентоспособности коммерческих организаций; 2. содействие внутренним преобразованиям в государственном секторе и прекраще- ние выполнения несвойственных ему функций; 3. повышение эффективности управления государственным имуществом с исполь- зованием всех современных методов и инструментов. 1.4.3. Функции и механизм территориального управления Основными задачами государственных органов власти является выработка и реализа- ция направлений государственной политики, нормативно-правовое регулирование, осу- ществление функций по управлению государственной собственностью. Функции собственника реализуют: I. При решении задач управления федеральной недвижимостью: a) Министерство экономического развития РФ. b) Курирующее объект (территориальный комплекс) отраслевое министерство. c) Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. d) Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. II. При решении задач управления недвижимостью субъектов РФ: a) Правительство субъектов Федерации. b) Министерство (комитеты, управления) по управлению государственным имуще- ством. c) Отраслевые министерства, курирующие объект, находящийся в собственности субъектов Федерации. Основным инструментом государственного регулирования в системе управления территориями являются: a) Контроль финансово-хозяйственной деятельности предприятий, которым переданы в управление государственные объекты недвижимости, через программирование, планиро- вание, контроль и анализ учёта и отчётности. b) Разработка и применение долгосрочных и среднесрочных прогнозов развития России и её субъектов в разрезе отраслей и сфер экономики. c) Финансирование через федеральные и региональные целевые программы, феде- ральные бюджеты и бюджеты субъектов федерации. 33 d) Формирование свободных экономических зон на основе территориальных ком- плексов. e) Инструменты бюджетно-налоговой политики: субсидии, субвенции и т. д. С помощью этого набора инструментов государственные органы власти оказывают управляющее воздействие как на субъекты государственной системы управления, так и на субъекты муниципальной и частной системы управления недвижимостью. Система управления строится на следующих принципах: 1. Принцип пообъектного управления — в качестве объекта управления могут вы- ступать имущественные комплексы, объединённые единством территории, инженерной ин- фраструктурой, предназначением, управление которым как единым целым обеспечивает до- стижение поставленных целей. 2. Принцип целенаправленности управления. Применительно к каждому объекту управления (имущественному комплексу) должна быть определена и зафиксирована цель, достижению которой служит данный объект. 3. Принцип экономической обоснованности управленческих решений. Управленче- ские решения должны приниматься в соответствии с чётко выверенными критериями на ос- новании достоверной и всесторонней информации о состоянии объекта управления, состоянии и тенденции развития внутренней и внешней среды. 4. Принцип наилучшего и наиболее эффективного использования. Этот принцип предполагает необходимость учёта поставленных целей и задач управления, существование нормативно-правовых и технических ограничений на то или иное функциональное использо- вание объектов управления, экономические и социальные результаты от различных вариантов их использования. 5. Принцип единства системы управления. Модель системы управления должна строиться на основе неразрывного единства следующих элементов: сформулированные цели и поставленные задачи; анализ наиболее эффективного использования объектов управления; формирование центров ответственности за управление; использование учёта и отчётов для оценки результатов управления; принятие обоснованных управленческих решений. 6. Принцип комплексности управления результатами деятельности. С учётом целей, задач и принципов в сформированной системе должны быть выделены основные подсистемы модели управления земельно-имущественными комплексами: 34 1. Подсистема разработки проектов комплексного развития и инвестиционного обеспечения. Основная задача данной подсистемы заключается в возможности своевремен- ного анализа и прогнозирования происходящих, а также возможных изменений, оценк5и их влияния на эффективность управления, пересмотра стратегического курса, корректировка основных целей и задач управления и разработка соответствующих программ дальнейшего развития. 2. Подсистема управления планированием и бюджетированием. Основные задачи, которые решаются данной подсистемой: a) оценка эффективности расходования средств; b) достижение сбалансированной структуры доходов и расходов бюджетов; c) обеспечение прозрачности финансовых потоков; d) мотивация каждого из распорядителей бюджетных средств на более эффективное использование целевых ресурсов. 3. Подсистема управления финансовыми потоками. Цель — оптимизация финансо- вых потоков в системе управления по объектам, стоимости, срокам и направлениям на основе применения современных банковских технологий, финансовых и кредитных инструментов, а также на основе финансовой логистики и менеджмента. 4. Подсистема управления информационными потоками — на основе собираемой и обрабатываемой информации обеспечивает анализ развития объектов недвижимости и тер- риториального комплекса в целом. 5. Подсистема управления взаимодействием со внешней средой. 6. Подсистема управления внутренними бизнес-процессами системы управления. 7. Подсистема контроля эффективности принятия управленческих решений. 8. Подсистема управления результатами на основе реинжениринга внутренних и внешних процессов. |