марченко проблемы тгп. Учебное пособие под редакцией доктора юридических наук, профессора М. Н. Марченко Москва 1999 дисонно

• Название: Учебное пособие под редакцией доктора юридических наук, профессора М. Н. Марченко Москва 1999 дисонно
• Анкор: марченко проблемы тгп.doc
• Дата: 06.05.2017
• Размер: 3.02 Mb.
• Имя файла: марченко проблемы тгп.doc
• Тип: Учебное пособие; #7173
• страница: 22 из 39

§ 2. ФАКТОРЫ, ОБУСЛОВЛИВАЮЩИЕ РЕАЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР ДЕМОКРАТИИ

Несмотря на сложность и противоречивость демократии как явления и соответствующее к ней со стороны носителей различных, социальных интересов весьма неоднозначное отношение, демократия в любом об-

¹ Цит. по: Тимошина Е.В. Записки по законоведению К.П. Победоносцева // Правоведение. 1997. № 1. С. 70.

² Там же. С. 76.

264

ществе и государстве имеет свою, определенную ценность. Последняя в значительной мере возрастает особенно в тех общественных и госу­дарственно-правовых системах, где складываются традиции участия ши­роких слоев населения в управлении делами общества и государства, где демократические идеи и принципы не только провозглашаются или конституционно закрепляются, но и где они хотя бы частично реализу­ются.

Социальная ценность демократии при этом проявляется в нескольких направлениях. А именно, во-первых, в том, что в условиях реально сложившихся в обществе демократических отношений гарантируется полное осуществление на практике прав и свобод граждан. Ведь, как справедливо отмечал еще Маркс, "на бумаге можно легко прокламиро­вать конституции, право каждого гражданина на образование, на труд и прежде всего на известный минимум средств существования. Но тем, что все эти великодушные желания написаны на бумаге, сделано еще не все; остается еще задача оплодотворения этих либеральных идей мате­риальными и разумными социальными учреждениями"¹.

Во-вторых, в том, что, охватывая собой значительную часть общест­венных отношений, институтов и учреждений и вовлекая в обществен­но-политическую жизнь страны значительные слои населения, демокра­тия способствует тем самым расширению социальной базы политиче­ской системы общества и других общественно-политических институ­тов, возрастанию их социальной устойчивости, стабилизации всей госу­дарственной и общественной жизни.

В-третьих, социальная значимость демократии проявляется в том, что она способствует не только социальной стабилизации политической системы общества и ее отдельных элементов, но и содействует их даль­нейшему совершенствованию, организационному и социально-полити­ческому развитию. В связи с этим небезынтересно вспомнить апологе­тические слова В.И. Ленина в адрес социализма, написанные в 1917 г. в работе "Государство и революция", о том, что "как бесконечно лживо обычное буржуазное представление, будто социализм есть нечто мерт­вое, застывшее, раз навсегда данное, тогда как на самом деле толь-кос социализма начнется быстрое, настоящее, действительно массо­вое, при участии большинства населения, а затем всего насе­ления, происходящее движение вперед во всех областях общественной и личной жизни"².

С социализмом у Ленина, так же как и у других основателей и сто­ронников этой теории, связывалось возникновение и развитие настоя­щей, "подлинной" демократии.

¹ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 687-688. '

² Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 99-100.

265

В-четвертых, социальная ценность и значимость демократии прояв­ляется также в том, что, распространяясь на все сферы общественно-политической жизни и наполняя демократическим содержанием дея­тельность основных государственных и общественных институтов, она создает условия для непрерывного развития личности, роста обществен­ного сознания; для повышения общественно-политической активности масс; для выявления и мобилизации на благо всего общества их потен­циальных -» организаторских, интеллектуальных и иных способностей; для активного участия широких слоев общества в управлении государ­ством, в решении наиболее важных государственных и общественных дел. Демократический порядок организации государственной и общест­венной жизни в стране способствует также самым непосредственным образом повышению социальной эффективности всей общественно-политической системы; ускоренному накоплению обществом матери­альных, культурных и иных ценностей; укреплению законности и кон­ституционности.

Наконец, в-пятых, социальная роль и значимость демократии прояв­ляется в том, что она выступает как единственно возможный путь выяв­ления воли народных масс, как лучший способ выдвижения на руково­дящие государственные посты, а также в руководящие органы партий­ных, общественных и самодеятельных организаций наиболее достойных по своим морально-политическим и деловым качествам представителей народа.

Демократия в государственной и общественной жизни со всеми своими атрибутами и принципами выборности, сменяемости и подот­четности руководящих кадров в значительной мере способствует не только приходу к рьиагам власти наиболее достойных в моральном и профессиональном плане людей, но и отстранению от них людей слу­чайных, ставящих свои личные интересы выше интересов общественных и государственных, людей аморальных. "А поглядите-ка вы на людей, ведущих такую политику", - с осуждением эгоизма и стяжательства среди государственных чиновников и политиков говорил еще афинский оратор Демосфен (384-322 it. до н.э.). Одни из них "сделались из ни­щих богачами, другие - из неизвестных уважаемыми, а некоторые со­орудили себе частные дома такие, что они великолепнее общественных зданий. А в общем, насколько упало благосостояние государства, - за­ключил оратор, - настолько же возросли богатства у них" .

Кроме названных существуют и другие возможные пути и формы проявления социальной роли и значимости демократии, основные на­правления ее воздействия на государственную и общественную жизнь. Однако их реализация, так же как и использование всего социального потенциала демократии, возможна лишь при одном непременном усло-

¹ Демосфен. Речи / Пер. и примеч. С.И. Радцига. М., 1954. С. 29.

266

вии - не только провозглашения или же формально-юридического за­крепления демократических принципов, идей и других атрибутов демо­кратии, но и их реального, всесторонне гарантированного воплощения в жизнь.

В течение многих столетий развития теории демократического госу­дарства и общества основное внимание исследователей фокусировалось не только на формально-юридической, но и на фактической сторонах демократии. Центральным вопросом при этом неизменно оставался во­прос о факторах, обусловливающих реальный характер демократии, или - что одно и то же - о ее гарантиях.

Последние можно с определенной долей условности разделить на два вида: объективные факторы, обусловленные реально существующими жизненными условиями, и субъективные, зависящие от воли, желания и иных субъективных устремлений рядовых граждан или должностных лиц¹.

В научной и учебной литературе субъективным факторам, в силу сложившейся традиции, придается гораздо меньшее значение, чем они имеют на самом деле. Это, несомненно, является упущением. Ведь от того, кто стоит у власти, какую политику он формирует, как формиру­ет (единолично или опираясь на мнение узкой группы своих сторонни­ков или значительной части общества) и, главное, как ее реализует, во многом зависит представление о характере самого государства, его де­мократической или недемократической природе, о гарантированности или негарантированности провозглашаемых при этом прав и свобод.

Когда во главе государства, "где демократический строй и жажда свободы, - писал еще Платон, - доведется встать дурным виночерпиям, государство это сверх должного опьяняется свободой в неразбавленном виде". В таком государстве граждан, послушных властям, "смешивают с грязью как ничего не стоящих добровольных рабов, зато правители, по­хожие на подвластных, и подвластные, похожие на правителей, там вос­хваляются и уважаются как в частном, так и в общественном обиходе". Закончится такое правление со свободой "в неразбавленном виде" тем, заключает великий философ, что все "перестанут считаться даже с за­конами - писаными и неписаными". Именно из "этого правления, тако­го прекрасного и по-юношески дерзкого, и вырастает, как мне кажется, тирания", ибо "все чрезмерное обычно вызывает резкое изменение в противоположную сторону" .

Суть субъективных факторов, призванных обеспечить реальный ха­рактер демократии, заключается, таким образом, прежде всего в том, чтобы возложить на государственных и общественных деятелей той или

Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М., 1997. С. 221-237.

² Платон. Государство. Соч. В 3 т. Т. 3. Ч. 1. М., 1971.

267

иной страны правовые и моральные обязанности своими повседневными действиями проводить в жизнь, сохранять и охранять существующие или нарождающиеся в стране демократические принципы, идеи и традиции. Не случайным в свете сказанного представляется тот факт, что в неко­торых странах обязанность высших должностных лиц соблюдать в своих действиях демократические принципы и охранять существующий или нарождающийся демократический строй закрепляется конституционно.

Так, сокласно Конституции России 1993 г., президент страны объяв­ляется гарантом как самой Конституции, так и закрепляемых в ней прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией Польши 1992 г. президент следит за соблюдением Конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства, неприкосновенно­сти и неделимости его территории, а также соблюдения международных договоров. Согласно Конституции Румынии 1991 г., президент "является гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны", а также "следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием государственных властей", осуществ­ляет "функцию посредничества между властями государства", "между государством и обществом" .

Среди объективных факторов - гарантий реальной демократии в научной и учебной литературе выделяются и анализируются следующие: материальные, социальные, юридические, политические, идеологические и др.

Понимая под гарантиями объективные условия и средства, обеспе­чивающие не только провозглашение и юридическое закрепление демо­кратических признаков, идей, прав и проведение в жизнь, многие авто­ры обращают внимание при этом прежде всего на материальные гаран­тии.

Последние понимаются в самом широком смысе слова. А именно -как экономические условия жизни общества и различных его слоев, в отношениях между которыми устанавливаются демократические прин­ципы; уровень жизни населения, позволяющий ему участвовать или, наоборот, не участвовать в управлении делами общества и государства; экономические и финансовые возможности государства, позволяющие или, наоборот, не позволяющие ему обеспечивать нормальное функцио­нирование в стране демократических политических институтов; осуще­ствление прав и свобод граждан, формирование выборных государст­венных органов на демократической основе.

Материальные и в особенности финансовые возможности являются весьма важными атрибутами реальной демократии не только для госу-

¹ Новые конституции стран Восточной Европы и Азии (1989-1992). Сбор­ник конституций / Под ред. ДЛ. Златопольского. М., 1996. С. 125, 156.

²См.: Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1994; Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Саратов, 1992.

268

дарства и общества, но и для отдельных граждан. Они позволяют им, в частности, полнее по сравнению с неимущими реализовывать свое пра­во на образование (более широкий выбор форм образования, отечест­венных и зарубежных вузов, дающих образование на платной основе, и т.п.), право на участие в выборах (быть избранными в государственные органы или на высшие государственные должности), право на медицин­ское обслуживание, жилье, отдых и т.д.

Зная не понаслышке о роли денег в жизни государства, общества и отдельных лиц и всегда испытывая их недостаток, известный француз­ский писатель, романтик Ф. Шатобриан (1768-1848) отнюдь не случай­но слагал им целые гимны и сентенции. "О деньги, которые я так силь­но презирал и которые никогда не научусь любить! - восклицал он. - Я вынужден признать, что и у вас есть свои достоинства: вы - источник свободы, позволяющий разрешить тысячи проблем, без вас не разре­шимых. Есть ли на свете такая вещь - за исключением славы, - кото­рую нельзя было бы купить за деньги? Благодаря деньгам всякий чело­век становится прекрасным, юным, обольстительным; уважение и по­чести, достоинства и добродетели - он обретает все". Вы скажете, про­должал автор, что деньги дают лишь видимость всех этих сокровищ. Не важно, "ведь я могу верить этой лжи словно истине! Обманите меня как следует, и я все вам прощу: разве вся жизнь - не ложь? Тот, у кого нет денег, зависит от всех и вся"¹. И в заключение в адрес конкретных лю­дей: "Счастливцы евреи, торговцы распятьем, правящие сегодня христи­анским миром, решающие, быть войне или миру, торгующие старыми шляпами и покупающие на вырученные деньги свинину, вы уродливы и грязны, но вас любят короли и красавицы! Ах! Если бы вы захотели поменяться местами со мною! Если бы, по крайней мере, я мог взло­мать ваши сундуки и унести все, что вы украли у дворянских сыновей, я был бы счастливейшим из смертных"².

Среди факторов, обусловливающих реальный характер демократии, особое внимание обращается также на юридические гарантии. Они представляют собой совокупность юридических средств и условий, обеспечивающих реализацию формально декларируемых демократиче­ских принципов, идей, прав и свобод граждан.

Юридические гарантии, справедливо отмечал известный отечествен­ный ученый Л.Д. Воеводин, "не следует ни отрывать, ни тем более про­тивопоставлять другим видам гарантий". Роль и значение указанных гарантий можно правильно понять и оценить, лишь анализируя их в единстве с другими гарантиями, рассматривая их как часть единого це­лого. Системный подход к юридическим гарантиям позволяет правильно определить их место и роль. С одной стороны, не следует преувеличи­вать роль и значение юридических гарантий, в частности в обеспечении,

¹ Шатобриан Ф. Замогильные записки. М., 1995. С. 459.

Там же.

269

охране и защите конституционных прав и свобод, выдвигая их на ре­шающее место, как это наблюдается в современной России. А с другой стороны, их нельзя рассматривать в качестве некоего "довеска" ко всем остальным гарантиям¹. Это же следует сказать и в отношении других гарантий.

Юридические гарантии весьма многочисленны и разнообразны. Они содержатся как в конституционных актах, так и в текущих (обычных) законах и также в подзаконных актах. Значительную роль юридические гарантии играют в правоприменительной деятельности.

В качестве примеров конституционного закрепления юридических гарантий может служить ч. 1 ст. 29 действующей Конституции России, где говорится о том, что "каждому гарантируется свобода мысли и сло­ва"; ст. 43, согласно которой "гарантируются общедоступность и бес­платность дошкольного, основного общего и среднего профессионально­го образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях"; ч. 1 ст. 44, в соответствии с которой "каждому гарантируется свобода литературного, художественного, на­учного, технического и других видов творчества, преподавания. Интел­лектуальная собственность охраняется законом".

Юридические гарантии различных проявлений демократии, в частно­сти прав и свобод граждан России, закрепляются не только в Конститу­ции Российской Федерации, но и в конституционных актах (конститу­циях, уставах) субъектов Федерации. Так, например, в Уставе Курган­ской области от 1 января 1994 г. говорится: "Человек, его права и сво­боды являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина - обязанность органов государст­венной власти и местного самоуправления области" (ст. 24). Устав Оренбургской области от 10 октября 1994 г. провозглашает, что "область гарантирует финансирование целевых областных программ охраны и укрепления здоровья населения области и участвует в финан­сировании федеральных программ" (ч. 1 ст. 116). В Уставе Пермской области от 6 октября 1994 г. указывается на то, что данным документом "гарантируются идеологическое и политическое многообразие, свобода объединений и многопартийность, равенство общественных объединений и политических партий перед законом" (ч. 1 ст. 7) .

Юридическим гарантиям демократии всегда уделялось значительное внимание не только в России, но также и в других странах; не только в современном мире, но и на ранних стадиях развития государства, права и общества. "Можно ли назвать что-либо иное, кроме законов, - зада-

¹ Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. С. 231.

² Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 1996. С. 82, 282, 259.

270

вались вопросом еще в древних Афинах ораторы и философы, - на ко­торых прежде всего были бы основаны благосостояние нашего государ­ства, его демократическое устройство и свобода?" И тут же отвечали, что на этот вопрос "каждый с уверенностью ответит отрицательным образом"¹.

Следует заметить, что на ранних стадиях развития демократии ее юридические гарантии, сами нередко нуждающиеся в дополнительных материальных и иных гарантиях, зачастую сопровождались своеобраз­ными (в виде клятв, присяг, заклинаний и т.п.) религиозными, а точ­нее, ритуальными гарантиями.

"Нужно, чтобы вы понимали, граждане, - обращался к своим сооте­чественникам Ликург (IX-VIII вв. до н.э.), известный спартанский зако­нодатель и оратор, - что клятва является основой демократии. Ибо трое составляют сущность государственного строя - правитель, судья и частный человек. Каждый из них приносит эту клятву верности. И это вполне справедливо - ведь многие, обманув других людей и оставшись незамеченными, не только избежали опасности в настоящее время, но и впредь остаются безнаказанными за совершенные преступления. А если кто-нибудь нарушил клятву, данную богам, он не скроется от них и не избежит наказания. И если не он сам, то дети его и весь род клятвопре­ступника попадут в большие беды"².

По свидетельству историков и археологов, занимающихся изучением древнего мира, такого рода клятвы - гарантии нарождавшейся, а позд­нее - устоявшейся демократии - играли свою весьма заметную роль. В более поздний период и особенно на современном этапе развития госу­дарственной и общественно-политической жизни клятва, несомненно, утратила свое прежнее значение определенной гарантии или "основы демократии".

Но она сохранилась в современном обществе и государстве как не­кий морально сдерживающий приносящего эту клятву ритуал. Не больше. Ведь за нарушение клятвы, приносящейся, например, президен­тами России и США при вступлении их в должность, прямо не преду­сматривается фактически никакой юридической ответственности.

Принося присягу "народу" в "торжественной обстановке", Президент России, в частности, клянется "уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Россий­ской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу". Ответственность же президента, связанная с его отстранением от должности, наступает не за

Демосфен. Речи / Под ред. Е.С. Голубцовой, Л.П. Маринович, Э.Д. Фро­лова. Т. 1. М., 1994. С. 5.

Ликург. Речь против Леократа // Вестник древней истории. 1962. № 2.

С. 79.

271

нарушение принесенной народу клятвы "верно служить" ему, а лишь "только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или иного тяжкого преступления"¹.

Аналогично обстоит дело с выполнением клятвенных обещаний и юридической ответственностью президента США. Здесь также имеются существенные расхождения. В соответствии с Конституцией страны (ст. II, разд. 1) президент США клянется "честно выполнять" свои обя­занности и "по мере своих сил охранять, защищать и поддерживать Конституцию Соединенных Штатов". Ответственность же его наступает "при осуждении в порядке импичмента" лишь за конкретные противо­правные деяния, а именно - за "взяточничество или другие тяжкие пре­ступления и проступки"².

Что же касается юридической ответственности за невыполнение дан­ных при вступлении в должность обещаний, иными словами, за нару­шение клятвы, то ни в Конституции США, ни в текущих законах о ней даже не упоминается. Помимо всего прочего это говорит о том, что клятвы, торжественные обещания и пр. высших должностных и иных лиц, претендующих на роль гарантов демократии, играют в настоящее время, как показывает практика России и США, не юридическую, а чисто символическую, моральную роль.

§ 3. ФОРМЫ ДЕМОКРАТИИ. РЕФЕРЕНДУМ КАК ОДНА ИЗ ФОРМ ДЕМОКРАТИИ

Под формами демократии понимаются исторически сложившиеся способы или средства выявления и выражения воли и интересов раз­личных слоев общества вовне.

В зависимости от того, каким путем - прямым или косвенным - вы­ражаются эта воля и интересы общества и народа, различают две разно­видности форм демократии. Это - формы представительной демокра­тии (выборные органы государственной власти, выборные партийные и общественные органы), с помощью которых народ осуществляет власть через своих представителей, и формы непосредственной демократии (референдум, плебисцит, собрания, сельские сходы и пр.), с помощью которых основные вопросы государственной и общественной жизни народом решаются непосредственно³.

Политическая теория и практика разных стран знает широкий набор самых различных форм представительной и непосредственной демокра-

¹ Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 82, 93.

² Там же. С. 28.

³ Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсифика­циями. Выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. М., 1995.

272

тии. Одним из них в научной литературе и публицистике уделяется зна­чительное внимание. Особенно когда речь идет о выборах в высшие и местные органы государственной власти и управления, а также о подот­четности и сменяемости должностных лиц.

Другим формам и институтам демократии уделяется гораздо меньшее внимание. Например, все или почти все авторы, исследующие проблемы демократии, традиционно и довольно много говорят и пишут о свободе слова, печати, ассоциаций, свободе доступа к информации и т.д. Но в то же время они полностью или почти полностью упускают из поля зрения такие немаловажные демократические институты, как право быть свободным от "всяких ассоциаций", право быть свободным от по­литических и иных речей и др.¹ Подобные права и свободы приобрета­ют особый смысл и значение в таких странах, как Россия и страны Восточной Европы, в условиях усиленной политизации общества, по­всеместного создания самых разношерстных, нередко создающихся ради самих себя ассоциаций, в условиях бесконечно произносимых на всех уровнях государственной и общественной жизни, в подавляющем боль­шинстве своем пустых и бесплодных речей.

В научной литературе и публицистике много говорят и пишут пре­имущественно о формах представительной демократии. Но очень мало уделяется внимания раскрытию форм непосредственной демократии -петициям, собраниям, сходам, всенародным опросам, референдумам и др. Не претендуя на полный охват всех этих форм, остановимся в каче­стве примера на рассмотрении правового аспекта референдума в сис­теме западной демократии. Этот вопрос приобретает особую значи­мость для России особенно в связи с принятием законов и проведением первых референдумов в нашей стране на различных уровнях: на уровне Федерации, субъектов Федерации, а также на местном уровне.

Референдум в рамках западной демократии является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутригосу­дарственных и межгосударственных проблем. В специальной юридиче­ской литературе принято считать датой проведения первого в истории человечества референдума 1439 г., а его "родиной" - Швейцарию. В последующие годы и столетия, вплоть до настоящего времени, в этой стране на разных уровнях было проведено множество референдумов, из которых более ста только по конституционным вопросам .

Free Speech and Freedom from Speech: Hustler Magazine V.Falwall, The New York Times Actual Malice Standard, and International Infliction of Emotional Distress. - Indiana Law Journal, 1988. № 4. P. 877-897; The Washington Post, February 15, 1991.

² Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 20-22.

273

18-6343

Референдумы неоднократно проводились во Франции, Италии, Да­нии, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде других стран. Сре­ди наиболее известных референдумов, имевших место перед началом первой мировой войны и привлекших к себе внимание международной общественности, можно было бы назвать референдум 1905 г. в Норве­гии. Особенность этого референдума заключалась, во-первых, в том, что с его помощью решался такой немаловажный для судьбы данного госу­дарства вопрос, как вопрос о его дальнейшем пребывании в реальной унии со Швецией. А во-вторых, в том, что решение данного вопроса было заранее предопределено общественным мнением, явно сложив­шимся в пользу выхода Норвегии из этой унии. Оценивая результаты проведенного референдума, В.И. Ленин писал в статье "Итоги дискус­сии о самоопределении": при капитализме "удалось одной маленькой стране, в виде исключения, в эру самого разнузданного империализма осуществить неосуществимое самоопределение и даже без войны и ре­волюции (Норвегия, 1905 г.)"¹.

Периодическое проведение референдумов практиковалось в запад­ных странах не только в предшествовавшие первой мировой войне, но и во все последующие годы. На основе сложившейся практики в конце XIX - начале XX в. и под ее влиянием в конституциях некоторых стран появились статьи, предусматривающие возможность обращения к рефе­рендуму при решении не только сугубо внутренних, но и отдельных внешнеполитических вопросов.

Так, в Конституции Швейцарии (ст. 89, п. 3) еще в 1912 г. было за­фиксировано положение, в соответствии с которым требовалось прове­дение общенационального референдума для утверждения международ­ных договоров на неопределенный срок или на срок свыше 15 лет.

Институт референдума нашел свое законодательное закрепление в конце XIX - начале XX в. и в конституционных актах ряда штатов США. Начиная с 1898 г., пишут в связи с этим некоторые американ­ские политологи, отдельные штаты стали законодательно "позволять людям принимать непосредственное участие в процессе правотворчест­ва" путем использования таких форм, как "инициатива и референдум"².

Следует заметить, что время законодательного закрепления и ис­пользования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. Считается, например, по словам Л. Липситса, что референ­дум в стране восходит к "американской революции, когда несколько штатов предоставили своим гражданам проекты конституций на рас­смотрение и утверждение"³. Бытует мнение, что "идея народных кон-

¹ Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 30. С. 23.

² Magruder's American Government. Boston, 1980. P. 631.

³ Lipsitz L. American Democracy. N.Y., 1986. P. 303.

274

сультапий" в виде референдумов, проводившихся в связи и по поводу "основных конституционных вопросов", появилась несколько позднее¹.

Однако не в конкретных датах или периодах сейчас дело. Важно другое, а именно, что институт референдума законодательно закреплял­ся уже на ранних стадиях развития капитализма в этой стране.

Нельзя не согласиться с утверждением отечественных ученых-юристов о том, что в начале нынешнего века референдум практиковал­ся лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на штатном и местном уровнях) и в Австралии. После первой мировой войны инсти­тут референдума вошел в конституции целого ряда европейских госу­дарств. При этом помимо своего традиционного назначения, заключаю­щегося в утверждении или отклонении предложенных актов, он получил новую функцию - роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства. Впервые это назначение референдума закрепила Веймарская конституция .

В последующий период, и особенно после второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран получила еще более широкое распространение. Был дан новый мощный толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых в промышленном отношении капиталистиче­ских странах. Трудно назвать в настоящее время страну, где референ­дум в той или иной степени не применялся или, по крайней мере, не рассматривался. Причем заметно возросла интенсивность использования данного института особенно в 60-80-е годы.

Например, в США, где законодательством предусматривается прове­дение референдумов на уровне почти каждого штата (кроме Делавера) и на местном уровне, количество обращений к данному институту еже­годно насчитывает от 12 до 15 тысяч случаев. В странах Западной Ев­ропы (исключая Швейцарию) количество референдумов, проведенных только на национальном уровне за время их конституционного закреп­ления, насчитывает более 100 случаев. В Швейцарии, стоящей на пер­вом месте по использованию референдумов на федеральном или "общенациональном" уровне, таких случаев, по подсчетам швейцарских государствоведов и правоведов насчитывается, начиная с 1843 г., более 240³.

¹ Y., Gordon Ш. D. Magleby Pre-Election Judicial Review of Initiatives and Referendum // Notre Dame Law Review. 1989. № 3. P. 298.

Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Основные институты. Т. 2 / Отв. ред. В.А.Туманов. М., 1987. С. 203.

³ Lipsitz L. Op. cit. P. 303; Butler L. and Ranney A. (eds.). Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory. Wash., 1978. P. 14-46: Zeitschrift fur Schweizerisches Recht. 1972. № 5. S. 492-494.

275

Каждый референдум является уникальным в своем роде явлением и каждый по-своему вызывает тот или иной общественный резонанс. В послевоенной Франции, например, значительный резонанс получили референдумы, касающиеся принятия Конституции страны (1958 г.), прекращения войны в Алжире (1961 г.), изменения положений Консти­туции относительно порядка избрания президента республики (1962 г.), реформы Сената и учреждения регионов (1969 г.), расширения Евро­пейского экономического сообщества за счет принятия в него Велико­британии, Дании, Ирландии и Норвегии (1972 г.) и др.

В Англии мировое общественное внимание привлекли референдумы, касающиеся вступления, а затем пребывания (в 1975 г.) этой страны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1979 г. в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматривался вопрос о расширении местной автономии.

В Испании в последние годы огромный общественный резонанс по­лучил проводимый в 1986 г. общенациональный референдум по вопросу об участии этой страны в структуре НАТО. В Швейцарии - референ­дум 1985 г. по вопросу о вступлении этого нейтрального государства в ООН и др.¹

Особое внимание мировой общественности фокусировалось в 80-90-х годах на референдумах, проводившихся в Канаде. Они касались политического и правового статуса провинции Квебек. Вопрос, по су­ществу, затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня правительством провинции в очередной раз (после обсуждения на выбо­рах 1976 г.) была поставлена проблема предоставления субъектам ка­надской федерации права на самоопределение вплоть до отделения².

Наряду с широким использованием института референдума в капи­талистических странах он нашел широкое применение также в разви­вающихся и бывших социалистических странах. В качестве примера активного использования референдума в странах, освободившихся от колониальной зависимости, можно сослаться на Алжир. Референдумы в этой стране проводились: в 1962 г. по вопросу о предоставлении неза­висимости стране и народу; в 1963 г. - по поводу утверждения первой Конституции Алжирской Народной Демократической Республики; в 1976 г. - по поводу принятия второй Конституции страны и в 1989 г. -по поводу принятия третьей со дня получения независимости Конститу­ции страны.

В политической и государственно-правовой теории и практике ре­ферендум трактуется не всегда одинаково. Нередко, например, он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматри-

Подробнее об этом см.: Современное буржуазное государственное право. С. 203-211.

² Hogg P. (ed.). Constitutional Law Canada. Toronto, 1985. P. 101.

276

вается как утверждение того или иного государственного решения пу­тем народного голосования, придающего ему окончательный и обяза­тельный характер¹.

Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается раз­личие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеоб­щими выборами - с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполи­тическим и внешнеполитическим вопросам. А плебисцит (лат. -plebiscitum, от plebs - народ и scitum - решение, постановление) - как опрос населения с целью установления судьбы определенной террито­рии, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, к какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает .

Что же касается различия между референдумом и всеобщими выбо­рами, то они чаще всего сводятся, во-первых, к тому, что в ходе выбо­ров избираются выборщики или кандидаты, а в ходе референдума изби­ратель отвечает "да" или "нет" на поставленный вопрос. И во-вторых, если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум представляет собой институт прямой и непосредственной демократии.

Впрочем, отмеченные и иные различия весьма относительны и порой трудноуловимы. Ибо и в случаях с выборами, и с референдумом при­глашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус. Нередко используется одна и та же процедура и один и тот же порядок подсчета голосов. Наконец, зачастую по результатам проведения рефе­рендумов и выборов определяется одна и та же внутренняя и внешняя политика³.

Не случайным в силу сказанного представляется тот факт, что в не­которых зарубежных и отечественных актах референдум представляется не иначе как народным (ст. 75 Конституции Италии) или всенародным (ст. 921 Конституции Испании) актом и напрямую ассоциируется с вы­борами, голосованием или опросом.

Так, в упомянутой ст. 75 Конституции Италии говорится, в частно­сти, что вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании (выделено мною. - М.М.) принимало участие боль­шинство имеющих на это право и если предложение собрало болыпин-

¹ Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. С. 5.

² См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 252, 320; Dictionary of Sociology and Related Sciences. Totowa, 1968. P. 222.

³ Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. С. 203.

277

ство голосов, признанных действительными. В Законе СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" (ст. 2) указывалось, что "решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной рес­публики путем референдума (народного голосования)" (выделено мною. - ММ.)¹.

При выяснении специфических особенностей референдумов, а так­же при определении их места и роли в политической системе общества важным представляется не замыкаться на одном из каких-либо видов или подвидов референдумов, а учитывать все их многообразие. В науч­ной литературе широко распространено, например, подразделение ре­ферендумов на конституционные, законодательные и консультатив­ные. При этом за основу их классификации берутся их предмет и со­держание. Однако вместе с данным подходом используется и иная классификация, иное их подразделение².

В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по способу проведения референдумы подраз­деляются на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного на то органа.

Наконец, по сфере применения референдумы классифицируются на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.).

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых ак­тов и политических решений несомненно является достоянием не од­ной нации или народа, а всего человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необ­ходимым широкое использование зарубежного позитивного опыта спе­циального законодательного закрепления и проведения референдумов в России в их различных вариантах и разновидностях как в сфере поли­тики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах общества.

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсо-

См.: Закон СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР". М., 1990.

² Gordon Y., Magleby D. Pre-Election Judicial Review of Initiatives and Referendums // Notre Dame Law Review. 1989. № 3. P. 298-320.

278

лютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования рефе­рендума в западных странах. Нельзя, в частности, забывать, что, не­смотря на широкое использование референдумов в практике политиче­ской жизни Испании, Италии, США и других западных стран, отноше­ние к ним со стороны различных слоев общества всегда было и остает­ся далеко неоднозначным. Противоречивость отношения господствую­щих кругов к референдумам, особенно после второй мировой войны, объясняется, во-первых, тем, что существует возможность использова­ния их, помимо воли и желания господствующего слоя или класса, в интересах других слоев и классов. Возможность эта, как правило, весь­ма незначительная, в силу доминирующего положения правящих кругов во всех сферах жизни общества и в средствах массовой информации, но она всегда сохраняется. Во-вторых, тем, что в довоенный период инсти­тут референдума в значительной степени был дискредитирован в глазах мировой общественности, будучи активно используемым фашистской Германией в 1933 г. при решении вопроса о выходе Германии из Лиги Наций, в 1934 г. - при решении вопроса о соединении поста президента с постом фюрера и рейхсканцлера и в 1938 г. - при решении вопроса о присоединении Австрии к Германии. И в-третьих, тем, что правящие круги некоторых западных стран усматривают в институте референ­дума угрозу институту парламентаризма, опасность замены власти "цивилизованного" парламента властью "невежественной" толпы. Имен­но в этом заключается, судя по западным источникам, одна из причин продолжительной неприемлемости института референдума, например, в Англии.

Противоречивость отношения к референдуму со стороны других слоев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность и привлекательность, он далеко не всегда знаменовался успехами прогрессивных сил. Во многих случаях рефе­рендумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных за­конов или решений, выступали в качестве демократического щита для прикрытия официальных антидемократических акций.

О возможности использования референдумов в интересах правящих кругов, а не всего общества со всей очевидностью свидетельствует так­же практика проведения их на территории бывших союзных республик, России, в отдельных регионах страны. Нередко референдумы использо­вались и используются в сепаратистских и иных неблаговидных целях.

Следует заметить, что кроме сугубо классовых или узкосоциальных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения различных социальных групп и слоев западного общества к референдуму есть и другие, условно говоря, "общесоциальные" причины. Среди них выде­ляются прежде всего следующие.

1. Утвердившееся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как

279

дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению и противопоставлению различных составных частей обще­ства друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему. Для многих политических партий, отмечают в связи с этим западные ученые Ст. Бергланд и Дж. Боард, проведение или участие в референдумах является с полити­ческой точки зрения "гораздо более рискованным и дорогостоящим ме­роприятием', чем проведение ими или участие в регулярно проводимых всеобщих выборах"¹.

Учитывая дестабилизирующий потенциал, заложенный в референду­мах, западный законодатель вполне осознанно и целенаправленно огра­ничивает их проведение в ряде случаев. Яркой иллюстрацией в этом отношении может служить ст. 4 Закона "О регулировании различных видов референдума" в Испании. Она, в частности, гласит, что "референдум не проводится в любом его виде ни в одной из территори­альных единиц, в которых должен осуществляться опрос, во время дей­ствия чрезвычайного и осадного положения, а также в течение 90 дней после их отмены. Если в день объявления упомянутых положений про­ведение референдума назначено, то он отменяется и назначается новый день его проведения"². Эта же статья "запрещает проведение референ­думов в течение 90 предшествовавших и 90 дней, следующих за днем проведения на той же территории всеобщих парламентских выборов или выборов в местные органы или проведения другого референдума" .

2. Сложившееся среди интеллектуальных слоев западного общества, выступающих с радикальных позиций, представление о различных фор­мах и институтах непосредственной демократии, и прежде всего о ре­ферендумах, как о средстве обычного, "повседневного усовершенство­вания", но не радикального изменения существующей политической системы, подготовки и проведения радикальных политических или иных реформ.

Отдавая должное прямой демократии в США и других западных странах и считая, что она способствует "восстановлению подлинного смысла и значения нашей демократии", "вовлечению большого количе­ства людей в избирательный процесс" и "обогащению института граж­данства", некоторые западные политологи и социологи в то же время настоятельно подчеркивают, в частности, применительно к США, что большинство американцев рассматривают прямые демократические процессы отнюдь не как радикальные меры, направленные на глубин­ные изменения основного или "базового характера американской фор­мы правления", а как рутинные, "умеренные" меры, направленные на

¹ St. Berglund, J. Board. Managing Public Opinion // The Referendum in Sweden. Manuscript. Adrhus, 1982. P. 1.

² Испания. Конституция и законодательные акты. С. 101.

³ Там же.

280

совершенствование системы представительных институтов, на создание и укрепление гарантий того, чтобы они постоянно оставались "и пред­ставительными и подотчетными".

3. Утвердившееся среди значительных слоев населения западных стран, и особенно в США, мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.

В то время как многие американцы, пишет политолог из Колорадо Т. Кронин, стремятся ко все большему участию в процессе принятия решений на национальном уровне и на уровне отдельных штатов, не меньшее их число "проявляет" озабоченность по поводу своей слишком глубокой и непосредственной вовлеченности в политику¹.

4. Традиционное для населения ряда западных стран представление о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой непосредственной демократии. В США, например, как об этом свидетельствуют опросы различных слоев населения, до­вольно значительная часть общества предпочитает направлять свои уси­лия на совершенствование системы представительных органов, включая Конгресс и легислатуры штатов, чем на установление и законодатель­ное закрепление общенациональных референдумов. 67% из числа оп­рошенных считают, что в плане усиления роли и ответственности Кон­гресса и его палат следовало бы внести изменения в Конституцию США, закрепив за избирателями право отзыва не оправдавших доверие или допустивших аморальные поступки выборных лиц не только на уровне отдельных штатов, но и на уровне федерации в целом. 55% счи­тают, что такое же право (наряду с импичментом) должно быть закреп­лено и в отношении президента страны².

Иными словами, согласно опросам и сложившемуся общественному мнению, большая часть населения США отдает предпочтение на феде­ральном уровне представительным органам и представительной демо­кратии перед референдумом и другими формами непосредственной де­мократии.

Совсем иная картина складывается на уровне штатов. Здесь гражда­не в подавляющем большинстве случаев выражают желание и готов­ность непосредственно участвовать в решении политических, социаль­ных и экономических проблем, нежели "передоверять" и отдавать их на "откуп" представительным органам.

Аналогичный настрой общественного мнения в целом сохраняется не только в США, но и в некоторых других странах. Более того, как свое­образное предостережение от последующего принятия и законодатель­ного закрепления референдума на национальном уровне в США в неко-

¹ Th. Cronin. Direct Democracy: The Politics of the Initiative, Referendum and

Recall. Cambridge, 1989. P. 1-24. ² Ibid. Ch. 9.

281

^

торых другах федерациях высказываются призывы и предложения не спешить с решением данного вопроса в масштабе федерации, предвари­тельно не разрешив все противоречия, связанные с использованием ин­ститута референдума на уровне отдельных субъектов федерации. До тех пор, пишет в связи с этим Т. Кронин, пока мы окончательно не убедим­ся в том, что демократические институты и "приспособления", именуе­мые референдумами, хорошо срабатывают на уровне отдельных штатов и на локальном уровне, мы "должны быть очень осторожны в своих действиях, направленных на их инкорпорацию и закрепление в нацио­нальной конституции"¹.

5. Укоренившееся в сознании различных слоев западного, и особенно американского, общества опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние "весьма состоятельных индивидов или отдельных групп" на результаты голосования и на сам избирательный процесс. 86% из числа опрошенных в 1982 г. американ­цев были уверены в том, что "состоятельные" группы давления или группы интересов обязательно используют открывающиеся в случае установления общенационального референдума возможности для прове­дения в жизнь своих интересов и усиления своей "неофициальной вла­сти". Причем 82% выразили убеждение в том, что эта власть и интере­сы не будут иметь ничего общего ни с властью, ни с интересами всего населения. Это будет власть большого бизнеса и "основных денежных вкладчиков"² .

Конечно, рассуждают по этому поводу некоторые американские ис­следователи, деньги сами по себе не всегда играли и играют во время выборов или всенародных опросов решающую роль. Однако "исследо­вания за исследованиями", проводившиеся в этой области, убедительно доказывают, что влияние больших, к тому же рационально истраченных на предвыборную рекламу и решение других избирательных проблем, денежных сумм нельзя недооценивать. Деньги всегда играли и продол­жают играть весьма важную, труднооценимую роль в реализации почти всех сторон и аспектов прямой демократии. Они всегда выступали и выступают если не самым важным, то по крайней мере одним из самых важных указателей того, "кто выиграет, а кто проиграет в протекающих или будущих всенародных опросах и выборах"³. В целях ограничения влияния "больших денег" на институты непосредственной демократии, включая референдум, 63% из числа опрошенных в США по этому по­воду в 1987 г. высказались за строгое ограничение денежных расходов при их осуществлении как со стороны государственных органов, так и

со стороны частных лиц. 28% высказались против каких бы то ни было ограничений¹.

Наряду с названными причинами противоречивого или сдержанного отношения граждан некоторых западных государств к референдуму есть и другие причины. В их числе можно указать, в частности, на такие, как понимание сложности и противоречивости правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость для налогопла­тельщиков референдумов и плебисцитов; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на нацио­нальном уровне процессов; и др.²

Анализ причин и факторов, обусловливающих весьма неоднозначное и противоречивое отношение различных слоев западного общества к референдуму, позволяет глубже понять не только его социальную при­роду и характер, но и его место и роль в системе демократии, реальные возможности воздействия института референдума на конкретную поли­тическую и социальную среду. Кроме того, он позволяет избежать в равной мере пагубных для политической теории и практики крайностей в оценке значимости референдумов, дает возможность со значительной долей достоверности определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе того или иного общества или, наоборот, препятствующие их усилению. Это имеет ог­ромное не только теоретическое, но и практическое значение.

Референдум в любой стране будет эффективным лишь в том случае, если он, по природе своей как весьма важный демократический инсти­тут, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения; иметь своей целью при решении политических и иных вопросов четко выраженную гуманную цель; если общественное мнение не будет увле­чено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призы­вами, а также ложными социальными ценностями; и, наконец, если бу­дут созданы все необходимые организационно-технические и иные ус­ловия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Важное, труднооценимое значение для эффективности референдумов имеет строгое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры их проведения и порядка подведения итогов, места и роли в системе конституционного и текущего законодательства принимаемых путем референдумов нормативно-правовых актов.

¹ Th. Cronin. Public Opinion and Direct Democracy. P. 618.

² Ibid. P. 616.

³ Ibid. P. 618.

282

¹ Th. Cronin. Public Opinion and Direct Democracy. P. 617.

² Alderson St. Yea or Nay? Referendum in the United Kingdom. L., 1975. P. 89-105; Magleby D. Taking the initiative: Direct Legislation and Direct Democracy in the 1980 // Political Science and Politics. 1988. № 3. P. 600-611.