Учебное пособие рассматривает правовые и организацион ные основы управленческой деятельности в овд, вопросы, воз никающие в сфере информационноаналитического обеспечения управления, правовой регламентации планирования, организации контроля и взаимодействия.
 Скачать 181.89 Kb.
|
|
Контрольные вопросы 1. Как можно определить управленческую деятельность руко- водителя ОВД? 2. Что относят к компетенции руководителя ОВД? 3. Каковы методы руководства, применяемые в управленче- ской деятельности руководителя ОВД? 4. В чем состоит отличие методов руководства от методов управления? 11 2. Правовые основы организационного построения и функционирования системы МВД России Как институт Министерство внутренних дел создано государ- ством и призвано решать возложенные на него задачи и функции в целях обеспечения общественной безопасности и борьбы с пре- ступностью. Организационно структура МВД России представля- ет единую централизованную многоуровневую систему, в которую входят: а) органы внутренних дел, включающие в себя полицию; б) организации, учреждения и иные подразделения, созданные для выполнения задач, возложенных на МВД России, и осуществления полномочий в пределах своей компетенции. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Пре- зидент РФ. Он утверждает Положение об МВД России, определя- ет его численность и структуру, назначает и освобождает Министра внутренних дел, а также его заместителей и иных руководителей на должности высшего начальствующего состава по представлению Председателя Правительства РФ. Правительство координирует деятельность МВД России, участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государ- ства, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. В состав ОВД входят подразделения Центрального аппарата МВД России, территориальные органы МВД России, а также обра- зовательные, научно-исследовательские организации, медицинские учреждения, управления материально-технического снабжения, загранаппарат МВД России, организации культуры, культурно- спортивные организации, редакции печатных и электронных СМИ, а также иные учреждения и организации МВД России, созданные для реализации задач, возложенных на ОВД в пределах своей ком- петенции. В МВД России в соответствии с законодательством РФ о служ- бе в ОВД и о военной службе вводятся должности сотрудников ОВД; в соответствии с законодательством о государственной граж- данской службе – должности федеральных государственных граж- данских служащих, в соответствии с трудовым законодательством РФ – должности работников. 12 В подсистеме ОВД можно также выделить ряд территориаль- ных и отраслевых подсистем, имеющих собственную иерархиче- скую структуру, основанную на сочетании линейного и функцио- нального (отраслевого) принципов построения. Линейный принцип реализуется в распределении полномо- чий МВД России и его территориальных ОВД различного уровня по вертикали и в целом соответствует принятой в стране организа- ции системы органов федеральной исполнительной власти. Министерство внутренних дел Российской Федерации (Цен- тральный аппарат МВД России) возглавляет Министр внутренних дел, который несет персональную ответственность за выполнение возложенных на МВД России задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Центральный аппарат МВД России является органом преиму- щественно стратегического управления, однако в определенных случаях он призван решать задачи оперативного и тактического управления. МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодей- ствии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Эта деятельность должна быть открытой для общества и публичной в той мере, в которой это не противоречит требованиям законода- тельства государства. МВД России действует непосредственно и (или) через террито- риальные органы. Ими являются: – на окружном уровне – Главное управление МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, управления на транс- порте МВД России по федеральным округам (далее – УТ МВД Рос- сии по ФО); – на межрегиональном уровне – оперативные бюро МВД Рос- сии, Восточно-Сибирское и Забайкальское линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; – на региональном уровне – министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ; – на районном уровне – управления, отделы, отделения МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управле- ния, отделы, отделения МВД России по закрытым административ- но-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы, отделения МВД России на железнодо- 13 рожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур» 4 Аппараты территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровне занимают промежуточное положение в иерархии системы МВД России, что обусловливает основное их назначение как органов преимущественно оперативно- го управления. Вместе с тем органы этих уровней принимают самое непосредственное участие в выработке и реализации региональной правоохранительной стратегии, решении тактических задач охраны правопорядка на обслуживаемой территории. Среди территориальных органов МВД России названных уровней самым многочисленным звеном являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ. К настоящему времени в системе ОВД создано 84 террито- риальных органа МВД России по субъектам РФ, которые были подразделены на следующие категории с учетом численности постоянно проживающего населения (млн человек): I категория – 4,5 млн человек и более; II категория – от 2,5 до 4,5 млн человек; III категория – от 1 до 2,5 млн человек; IV категория – менее 1 млн человек. Отметим, что главные управления МВД России по субъ- ектам РФ создаются при численности населения 2,5 млн человек и более, постоянно проживающих на территории соответствующе- го субъекта. Министерства внутренних дел по республикам, главные управ- ления, управления МВД России по иным субъектам РФ подчиня- ются МВД России, а руководство их деятельностью осуществляет Министр внутренних дел РФ. Основными задачами территориального органа МВД России по субъекту РФ являются: обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без граждан- ства, противодействие преступности, охрана общественного поряд- ка, собственности, обеспечение общественной безопасности на тер- ритории субъекта федерации; управление подчиненными органами и организациями; осуществление социальной и правовой защиты сотрудников ОВД, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России и работников территориального органа, подчиненных органов и организаций, социальной защиты 4 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министер- ства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне: приказ МВД России от 5 июня 2017 г. № 355 // СТРАС «Юрист». 14 членов семей указанных сотрудников, государственных служащих и работников, а также граждан, уволенных со службы в ОВД. Территориальные органы МВД России по субъекту РФ осу- ществляют свою деятельность непосредственно и (или) через под- чиненные территориальные органы МВД России на районном уровне, подразделения и организации, созданные для реализации задач и обеспечения деятельности территориальных органов. Схе- му размещения территориальных органов МВД России утверждает Министр внутренних дел РФ. Территориальный орган МВД России по субъекту РФ воз- главляет министр внутренних дел по республике либо начальник главного управления, управления МВД России по иному субъекту, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Прези- дентом РФ по представлению Министра. Министр, начальник территориального органа МВД России по субъекту РФ осуществляет руководство территориальным орга- ном на основе единоначалия и несет персональную ответствен- ность за выполнение возложенных на территориальный орган задач. Он имеет трех заместителей. Один по должности является началь- ником полиции, второй – начальником главного следственного управления (управления, отдела), третий – курирует иные вопросы (как правило, управленческие и обеспечивающие). Заместители руководителей территориальных органов МВД России по субъектам РФ назначаются на должность и освобож- даются от должности Президентом РФ по представлению Мини- стра внутренних дел РФ (на должности высшего начальствующего состава ОВД) или самим Министром внутренних дел РФ в соответ- ствии с законодательством страны. Территориальные органы МВД России на районном уровне являются основным опорным звеном системы МВД России. Они решают подавляющее число тактических задач ОВД. Территори- альные органы МВД России на районном уровне охраняют обще- ственный порядок и ведут борьбу с преступностью в городах, рай- онах, иных муниципальных образованиях, в сельской местности, в закрытых территориально-административных образованиях, на особо важных и режимных объектах, на объектах железнодо- рожного, воздушного, водного транспорта и в силу этого находятся под пристальным вниманием населения. От того, насколько закон- но, справедливо и профессионально сотрудники территориальных органов МВД России на районном уровне осуществляют свою дея- тельность, зависит доверие населения и к МВД России, и к право- охранительной системе страны в целом. 15 Управления, отделы, отделения МВД России по районам, городам, городским округам, муниципальным районам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муни- ципальным образованиям, управления, отделы, отделения МВД России по закрытым административно-территориальным образова- ниям входят в состав ОВД России и подчиняются соответствующим министерствам внутренних дел по республикам, главным управле- ниям, управлениям МВД России по иным субъектам РФ. Они осу- ществляют служебную деятельность на территории города, района, одного или нескольких муниципальных образований. Границы тер- ритории обслуживания органа определяются правовым актом руко- водителя соответствующего территориального органа МВД России на региональном уровне согласно утвержденным Министром вну- тренних дел схемам размещения территориальных органов. Территориальные органы МВД России на районном уровне воз- главляют начальники, назначаемые на должность и освобождаемые от должности руководителем соответствующего территориального органа МВД России на региональном уровне либо Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел в том случае, если при назначении на должность предусмотрено присвоение специального звания высшего начальствующего состава. Начальник осуществляет руководство соответствующим терри- ториальным органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган задач. Также решением руководителя соответствующего тер- риториального органа МВД России на региональном уровне в уста- новленном МВД России порядке назначаются три заместителя начальника. Структура территориального органа МВД России на районном уровне устанавливается правовым актом руководителя соответ- ствующего территориального органа МВД России, на региональном уровне – в соответствии с примерной моделью организационного построения территориального органа, утвержденной МВД России. Функциональное (отраслевое) построение системы МВД Рос- сии – совокупность различных отраслевых подсистем, реализу- ющих задачи (функции) ОВД. Отметим, что на протяжении всей истории правоохранительных институтов в России объем возла- гаемых на них функций постоянно менялся. В настоящее время по функциональному принципу в системе МВД России в качестве относительно самостоятельных подсистем выделены подразделе- ния полиции, предварительного следствия, подсистемы обеспече- ния ОВД и штабные подразделения. 16 В подсистему полиции входят подразделения и организации, выполняющие основные функции (преимущественно правоохрани- тельные, обозначенные в Федеральном законе «О полиции») ОВД, которые связаны с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граж- дан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, с противодей- ствием преступности, охраной общественного порядка, собственно- сти и обеспечением общественной безопасности. Сотрудники этих подразделений (уголовного розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции, дознания, ГИБДД и др.) носят спе- циальные звания полиции. Подсистему предварительного следствия образуют Следствен- ный департамент МВД России и следственные подразделения тер- риториальных органов МВД России. Их сотрудники (следовате- ли) имеют специальные звания юстиции и выполняют функции в основном уголовно-процессуального характера, связанные с рас- следованием преступлений, по которым предварительное следствие обязательно. Условно к одной подсистеме, включающей подразделения, сотрудникам которых присваиваются специальные звания вну- тренней службы, можно отнести штабные (организационно-анали- тические) аппараты, участвующие в управленческой деятельности, и подразделения обеспечения. В числе последних – подразделения кадровой, правовой работы, информационного обеспечения, внеш- них связей, медико-санитарные и санаторно-курортные организа- ции, подразделения финансового, материально-технического снаб- жения, а также иные организации системы МВД России, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, непосред- ственно не связанных с правоохраной. Контрольные вопросы 1. Каков состав субъектов управления в области внутренних дел? 2. Что лежит в основе организационного построения системы МВД России и ОВД Российской Федерации? 3. Назовите уровни системы территориальных органов МВД России. 4. Каково место полиции в системе МВД России? 17 3. Правовые основы информационно-аналитического обеспечения управления ОВД Развитие системы МВД России предполагает повышение эффек- тивности управления ОВД путем изыскания внутренних резервов, поэтапного приведения организационно-штатной структуры в соот- ветствие с изменившимися социальными условиями. Наряду с этим важным направлением совершенствования управленческой деятель- ности следует назвать качественное улучшение информационно- аналитической работы. Однако, несмотря на принимаемые меры, этому участку работы уделяется недостаточное внимание: не всегда обеспечиваются своевременный сбор и анализ информации о про- цессах и явлениях, влияющих на состояние, уровень и динамику преступности, выработка на этой основе управленческих решений. Также существуют тенденции к составлению громоздких аналити- ческих материалов, до крайней степени перегруженных статистиче- скими данными. В силу нечитаемости и стандартного описания заве- домо известных вещей такие «аналитические» справки обречены на отсутствие эффективности. Анализ ведомственных актов, издаваемых ОВД различного уровня, в части, касающейся информационно-аналитической рабо- ты, свидетельствует об отсутствии попыток выявления причин и условий, способствовавших осложнению оперативной обстановки, конкретных выводов и предложений по ее стабилизации. Преоблада- ют штампы: «активизируется работа…», «выработан ряд мер…» и др. Повсеместное внедрение современных информационных и инфор- мационно-телекоммуникационных технологий создает принципиаль- но новые возможности для активного и эффективного развития таких социальных институтов, как экономика, политика и право. В данных технологиях заложен большой потенциал, который может привести к фундаментальным изменениям в государстве и обществе. Важнейшая особенность процесса управления заключается в его информационной природе. Можно сказать, что управление начи- нается и заканчивается работой с информацией. Сотрудники раз- личных сфер управления до 70 % рабочего времени затрачивают на поиск, сбор, обработку, передачу сведений. Неслучайно специали- сты в области теории управления считают, что управление в извест- ном смысле можно определить как процесс восприятия, преобразо- вания, накопления, передачи и использования информации 5 5 Информационно-аналитическое обеспечение оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел: курс лекций / под общ. ред. А. М. Кононова, Р. А. Софьина. М., 2011. 18 Изучая информацию, а равно и процессы, связанные с ее сбо- ром, накоплением, обработкой и передачей, необходимо отметить, что она является неизменным атрибутом социального управления, в том числе и правоохранительной деятельностью. Организацион- но-практическая деятельность начальника ОВД во многом носит информационный характер, т. к. включает получение сообщений, необходимых для принятия решений, а по каналам обратной свя- зи – сведений о процессах реализации ранее принятых решений, состоянии преступности и внешней среды функционирования орга- на. Можно согласиться с тем, что улучшение результативности опе- ративно-служебной деятельности органа внутренних дел находится в прямой зависимости от уровня информационно-аналитического обеспечения, которое обусловливает оперативность реагирования на заявления и сообщения о преступлениях и по существу опреде- ляет качественные характеристики работы по профилактике, рас- крытию и расследованию преступлений. Не следует забывать, однако, о том, что далеко не вся инфор- мация, а лишь преобразованная и адаптированная, пригодна для использования непосредственно в управленческих целях. Преоб- разование информации состоит в том, что субъект воспроизводит не всю информацию об объекте восприятия, а только ту ее часть, которую способен воспринять и которая ему необходима для актив- ного, актуального действия – управления, т. е. в длительной пер- спективе в целях сохранения качественной специфики управляе- мой системы. Иными словами, информацию неправильно отождест- влять со всем объемом поступающих сведений. Данные об объекте становятся информацией лишь тогда, ког- да получают содержание и форму, пригодные для использования в процессе управления. Информация в этом процессе – форма связи между элементами системы, объективно отражающая их состояние. Под информацией, циркулирующей в ОВД, следует понимать сведения, которые отражают состояние преступности и обществен- ного порядка, характеризуют силы и средства ОВД, способы и мето- ды воздействия на управляемую систему и результаты управляю- щих воздействий, условия и проявления внешней среды, влияющие на состояние сферы управления. Информационный процесс в самом общем виде включает сле- дующие аспекты: сбор и передачу информационных сообщений о состоянии объекта; переработку полученной информации с целью выработки управленческих решений; выдачу информации в виде управленческих команд и доведение ее до непосредственных низо- вых исполнителей. 19 В целях непрерывности и эффективности соответствующей деятельности субъект управления должен быть информирован: о сущности и конкретных проявлениях объективных закономерно- стей, которые действуют в сфере его функционирования; о механиз- мах их действия; о задачах, которые призван решать субъект управ- ления, чтобы способствовать достижению общих целей; об общих целях, стоящих перед сферой функционирования на данном этапе ее развития. Субъект управления также должен быть осведомлен о состоя- нии управляемого объекта, т. е. о том, что вызывает необходимость соответствующего воздействия, и о возможности его осуществле- ния. Достаточно важна осведомленность субъекта управления и о внешней среде функционирования системы. Все это достигается организацией и осуществлением непрерывного обмена информаци- ей как между компонентами системы, так и между системой и внеш- ней средой. Рассматривая понятие информации, используемой в ОВД, сле- дует учитывать ее специфику, в частности степень полноты и досто- верности поступающих данных, а также особенности поиска и сбора (это может быть связано как с сознательным сокрытием факта про- тивоправного поведения и появлением латентных правонарушений, так и с дезинформацией, касающейся характера совершенного дея- ния). Учет указанных моментов важен при подготовке информаци- онных материалов для органов власти и местного самоуправления при организации борьбы с нарушениями правопорядка на террито- рии. В условиях неполной и частично искаженной информации воз- никает необходимость выработки особых методов ее оценки, обе- спечивающих рациональность принятия решений. В управленческой деятельности ОВД находит применение так называемая управленческая информация – любые сведения (сооб- щения, данные), которые использовались ранее, необходимы сейчас либо, возможно, потребуются при осуществлении функций управ- ления. Определение содержания необходимой для управления информации, установление порядка ее сбора, обработки, хранения и дальнейшего использования является обязанностью соответству- ющего лица или подразделения. Таким образом, действия, направ- ленные на поиск, сбор, обработку и хранение, а также использова- ние необходимой для управления информации, называются инфор- мационным обеспечением управления. Информационное обеспечение является важной функцией аппарата управления, функцией, присущей руководителю как глав- ному субъекту управления. Организуя эту работу, руководитель 20 должен помнить, что четко налаженные информационные процес- сы – залог успешного выполнения возложенных задач, средство согласованной деятельности подчиненных. В ходе информационно- го обеспечения деятельности начальника ОВД необходимо решить круг вопросов: какая информация нужна, где данную информацию получить, как ее обрабатывать, в каком виде осуществлять накопле- ние, в какие периоды представлять, какова роль конкретных подраз- делений в организации этого процесса, каковы роль и место самого руководителя. Смысл информационного обеспечения состоит в том, что- бы из совокупности информации с учетом общих ее источников и периодичности поступления отобрать только те сведения, кото- рые необходимы и достаточны руководителю для выполнения им управленческих функций. В связи с этим возникает вопрос: как определить, что те или иные сведения, данные можно отнести к информационно-аналити- ческим материалам, пригодным для использования в практической деятельности при выработке управленческого решения? Специали- сты в области управления выдвигают ряд требований к информаци- онным материалам, соблюдение которых предполагает достижение искомых результатов. Перечень основных требований к информации и соответствую- щих отрицательных последствий, возникающих в случае несоответ- ствия им: – своевременность, поскольку запаздывание затрудняет свое- временное принятие управленческого решения, увеличивает сте- пень риска, может принести значительный ущерб; – надежность, главными характеристиками которой являют- ся достоверность, полнота, объективность (в основном ошибочные решения в системе ОВД обусловливаются недостаточной надежно- стью получаемой ими информации); – логичность и лаконичность, в определенной степени фор- мальность (максимальная смысловая нагрузка при минимальных размерах носителя информации, краткость временного интервала передачи сообщения, соответствие структуры сообщения требова- ниям системы). При отсутствии или недостаточности этих характе- ристик увеличиваются временные затраты на переработку и усвое- ние информации, усложняется задача хранения сообщения в памя- ти субъекта управления; – оптимальность (соотношение необходимой и достаточной информации). Избыточность информационных материалов пере- гружает каналы коммуникаций, приводит к запаздыванию необ- 21 ходимых сведений, усиливает интенсивность помех, что в итоге затрудняет принятие решений. Вместе с тем недостаток информа- ционных материалов увеличивает неопределенность в оценке опе- ративной обстановки, повышает опасность принятия ошибочных решений, ведет к росту необоснованных затрат; – легкость, доступность в восприятии (краткость, наглядность, выразительность). При отсутствии или недостаточности одного из соответствующих свойств затрачиваются дополнительные силы и время на разъяснения, получаемые от помощников или из соот- ветствующих инстанций; – системность и комплексность. Отсутствие данных свойств значительно снижает эффективность принятия управленческих решений, особенно в условиях обострения оперативной обстановки и повышения степени неопределенности; – соответствие поступающей информации полномочиям и ком- петенции должностных лиц. Несоблюдение этого требования при- водит к возникновению проблемы избыточности либо недостаточ- ности информационных материалов и влечет отрицательные послед- ствия и дополнительные потери времени заинтересованных лиц. Однако информационная работа подразумевает не просто меха- нический сбор информации субъектом управления о состоянии управляемой им системы и окружающей ее внешней среды, но так- же исследование и познание собранной информации. Данный этап управленческой деятельности необходим для подготовки инфор- мационной базы, позволяющей принимать наиболее эффективное управленческое решение. На этом этапе собранная информация обрабатывается, обобщается, с ее помощью выявляются опреде- ленные зависимости между событиями, произошедшими в системе и за ее пределами, формулируются соответствующие выводы, вно- сятся предложения, рекомендации, т. е. происходит анализ собран- ной информации. В управленческой практике ОВД данный процесс принято называть аналитической работой. В прикладном аспекте под анализом понимается процедура изучения статистических данных и иной информации, характе- ризующей состояние оперативной обстановки в регионе, с целью выявления причинно-следственных связей между ее отдельными элементами. Аналитическая работа в ОВД – это особый вид творческой, познавательной деятельности научно-исследовательского характе- ра, осуществляемой практическими органами в целях обеспечения выработки оптимальных управленческих решений. Ее содержание направлено на своевременное обнаружение возникающих проблем 22 (противоречий, несоответствий) и правильную их оценку, выдви- жение гипотез, определение целей и реально выполняемых задач, выбор наиболее целесообразных путей и средств их решения, поиск ответов на вопросы, возникающие в процессе организации опера- тивно-служебной деятельности. Иными словами, основное содер- жание аналитической работы связано с обеспечением аналитиче- ского обоснования путей и средств разрешения соответствующих проблем. Таким образом, аналитическое обеспечение управления – это постоянная исследовательская деятельность (функция органа управления), охватывающая своим содержанием, с одной стороны, широкий комплекс организационных мероприятий и методиче- ских приемов, используемых для изучения и оценки информации о состоянии преступности и общественного порядка, результатов практической деятельности по выполнению возложенных задач, а с другой стороны, это формулирование на данной основе выводов и предложений по совершенствованию работы ОВД. Это идеальное представление о назначении аналитической работы. В практике же управленческой деятельности может встре- чаться и другое к ней отношение, при котором она или имитируется, или же ее результаты «подгоняются» и служат своеобразным при- крытием предрешенных выводов, намеченных акций. Подобные случаи выявляются в ходе инспектирования оперативно-служебной деятельности и служебно-боевой готовности некоторых ОВД. Так, в частности, глубокий, всесторонний анализ оперативной обста- новки нередко подменяется перечислением статистических показа- телей, отражающих количество зарегистрированных и раскрытых преступлений, громоздкими цифровыми выкладками по известной схеме «больше – меньше». Не применяется анализ информации, охватывающий продолжительные отрезки времени, что не позволя- ет выявить причины, обусловившие количественные и качествен- ные изменения динамики и структуры преступности, определить отстающие участки и меры по предвидению негативного развития криминальной ситуации. Научное исследование выполняет несколько функций, вклю- чая описание (систематизацию, обобщение эмпирических данных, установление определенных изменений и зависимостей), объясне- ние (раскрытие связей факторов и зависимостей, установленных при описании, введение определенных положений), предвидение (выдвижение научно обоснованных предположений относитель- но вероятного будущего изменения, развития изучаемых явлений и процессов). |