Управление персоналом. Управление персоналом государственной и муниципальной службы. Управление профессиональным развитием персонала государственной службы и карьерным процессом в государственном аппарате
 Скачать 6.38 Mb.
|
|
Тема 3. Правовые и нормативные основы обеспечения управления персоналом государственной службы Управление персоналом государственной и муниципальной службы Цели изучения темы: – Дать студентам представление о нормативно-правовых основах управления персоналом в системе государственной гражданской и муниципальной службы. Задачи изучения темы: рассмотреть систему нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по государственной гражданской и муниципальной службе; выяснить, каким образом специфика правового регулирования государственной и муниципальной службы влияет на систему управления персоналом в органах государственной власти и местного самоуправления. В результате изучения данной темы Вы будете Знать: нормативно-правовые основы кадровой политики на федеральном, региональном и локальном (ведомственном) уровне; различия в правовом статусе государственного гражданского либо муниципального служащего и работника государственной организации. Уметь: разрабатывать, применять и совершенствовать нормативные документы, определяющие процедуры, иерархию, субординацию и взаимодействие в организации и вне ее (положения, административные и должностные регламенты); сравнивать особенности правового регулирования управления персоналом на государственной и муниципальной службе. Владеть: • навыками поиска и применения профильных нормативно- правовых актов по вопросам государственной и муниципальной службы. Учебные вопросы темы: 1. Нормативные основы отношений на государственной гражданской службе как основа управления персоналом в органах государственной власти. 2. Нормативные основы отношений на муниципальной службе как основа управления персоналом в органах местного самоуправления. 3. Значение локальных нормативных актов в системе управления персоналом на государственной и муниципальной службе. Вопрос 1. Нормативные основы отношений на государственной гражданской службе как основа управления персоналом в органах государственной власти. Основы действующего законодательства о государственной службе были заложены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58- ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который пришел на смену Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В данной законе заложены основные принципы построения и функционирования государственной службы, сформулированы общие условия государственной службы, а также определены цели системы управления государственной службой. Этим законом предусмотрено, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Принципы государственной службы Российской Федерации: Система государственной службы Российской Федерации: Законность Федерализм Приоритет прав и свобод человека и гражданина Принципы государственной службы Открытость государственной службы, ее доступность общественному контролю Единство организационных и правовых основ государственной службы Взаимосвязь государственной и муниципальной службы Равный доступ граждан к государственной службе Профессионализм и компетентность государственных служащих Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства и их деятельность Федеральная государственная служба Российской Федерации Федеральная государственная гражданская служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов РФ и лиц, замещающих государственные должности РФ Иные виды государственной службы РФ – служба в правоохранительных органах и т.п. Военная служба – профессиональная служебная деятельность граждан РФ на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, иных войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства Нормативно-правовые основы управления персоналом на государственной гражданской службе РФ: Конституция РФ закрепляет исходные для государственной службы вообще и гражданской службы в частности основы: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов субъектов РФ и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ Конституция Российской Федерации Федеральные законы Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 26.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Иные федеральные законы Указы Президента Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации Законы субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ Акты представителя нанимателя Существенные изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 году, коснулись и вопросов государственной службы. Так, новая редакция конституции прямо устанавливает требования к лицам, замещающим должности руководителей государственных органов РФ (вне зависимости, относятся ли те должности к государственной службе или нет). Речь идет о требованиях к возрасту (не моложе 30 лет) и к гражданству. Кроме того, уточнена исключительная компетенция Российской Федерации в области правового регулирования отношений по государственной службе. Пункт «т» ст. 71 Конституции РФ относит федеральную государственную службу к исключительному ведению федерального центра. Это значит, что общие принципы организации и функционирования государственной службы в России, система государственной службы, порядок ее прохождения, требования, предъявляемые к государственным служащим, определяются на федеральном уровне. Поправки 2020 года уточняют, что к компетенции федерального центра относится установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей и должностей государственной и муниципальной службы в части наличия иностранного гражданства (вида на жительство), счетов в иностранных банках либо хранением иных активов за пределами страны. Изменения в ст. 78 Конституции РФ (п. 5) устанавливает систему требований к должности руководителя федерального государственного органа. Им может стать только гражданин РФ, не имеющий гражданства либо вида на жительство другого государства. Для данной должности установлен возрастной ценз – не моложе 30 лет. Руководителю федерального государственного органа запрещается открывать или иметь счета (вклады), а также хранить какие-либо ценности в иностранных банках, расположенных за пределами РФ. Конституция также предусматривает ответственность государственных служащих за некоторые деяния, связанные с исполнением их служебных обязанностей. Этому, в частности, посвящены п. 4 ст. 41 («сокрытие должностными лицами фактов или обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей»), ст. 52 и 53 (устанавливающая право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, злоупотреблением властью). Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» определяет правовые и организационные основы системы государственной службы, уровни и виды государственной службы, основные принципы ее построения и функционирования. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» полностью посвящен вопросам организации данного вида государственной службы, ее прохождения, отношений между государством и гражданским служащим. Дополняя положения Закона № 58-ФЗ, закон о гражданской службе в том числе конкретизирует принципы федерализма и единства организационных и правовых основ государственной службы, а также вводит принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ. Это оправдано тем, что именно государственная гражданская служба существует и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, в каждой из трех ветвей государственной власти существует определенная специфика прохождения государственной власти. Но, несмотря на это, базовые принципы ее организации и прохождения должны быть едины для всех. Закон устанавливает также принцип стабильности гражданской службы. Стабильность и устойчивость необходимы как госаппарату, так и государственным служащим, положение которых не должно ухудшаться в условиях изменений. Главной идеей данного принципа выступает независимость государственного аппарата от изменений политической ситуации в стране, в том числе от результатов выборов или уровня популярности того или иного политика. Таким образом, в законе фактически утверждается меритократический подход к государственной службе (уже упоминавшийся в предыдущих главах как merit system, или система заслуг). Безусловно, это не означает полной изоляции государственных гражданских служащих от политики: как будет показано ниже, на отдельных должностях прослеживается определенная зависимость карьеры чиновника от политической воли президента, депутата, министра и т.п. Принцип взаимодействия с общественными объединениями связан с тем, что сама по себе государственная служба политически нейтральна. Ни одна политическая партия или иное общественное объединение не должно получать от государственных служащих каких- либо привилегий или «особого отношения». В то же время цель этого принципа — оградить гражданских служащих от контроля со стороны политических партий, чтобы те могли эффективно работать независимо от того, кто приходит к власти в результате выборов, а также от потери государственных должностей по политическим мотивам. Кроме того, в Законе № 79-ФЗ четко и подробно определены порядок поступления на государственную гражданскую службу, требования к различным категориям должностей гражданской службы, порядок прохождения гражданской службы, аттестации служащих, их права, обязанности, социальные гарантии, а также запреты и ограничения, связанные с прохождением гражданской службы. Текущее правовое регулирование государственной службы осуществляется указами Президента РФ. В настоящее время действуют свыше 20 указов, регламентирующих, в частности, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядок проведения аттестации госслужащих, порядок сдачи квалификационного экзамена, соответствие должностей государственной службы и классных чинов и другие вопросы. Некоторые вопросы, связанные с организацией государственной службы, регулируются Постановлениями Правительства РФ. Например, Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 утвержден «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», который устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Действующее законодательство о государственной гражданской службе устанавливает приоритет законодательства о государственной гражданской службе, относящейся по правовой природе к публичному (административному) праву, над законодательством о труде, регулирующим частное право. Трудовой кодекс и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям лишь в случаях, не урегулированных законодательством о государственной службе. Надо сказать, проблема определения пределов регулирования служебно-государственных отношений законодательством о государственной службе и законодательством о труде является принципиально важной и пока еще окончательно не решенной. Анализ норм Закона № 79-ФЗ позволяет сделать вывод об усилении роли правового регулирования в сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами. Закон № 79-ФЗ содержит более 80 отсылок к вопросам, которые должны регулироваться нормативными правовыми актами федерального уровня, более 20 отсылок к указам Президента РФ. По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119- ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в Законе № 79-ФЗ тенденция правового регулирования государственной службы указами Президента РФ2 и ведомственными нормативными правовыми актами возрастает. Закон № 79-ФЗ содержит более 20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. К таким вопросам относятся, в частности, вопросы о служебном распорядке в государственном органе; об утверждении положения о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров; о порядке выплаты премии гражданским служащим за выполнение особо важных и сложных заданий; о формировании аттестационной, конкурсной комиссии и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и другие важные вопросы. Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт. Другие авторы такое явление как возрастающее значение указного права оценивают негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что в свою очередь приведет, по мнению ряда экспертов, к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы. Ряд специалистов считает, что некоторые положения Закона № 79-ФЗ, регулирующие такие фундаментальные вопросы, как порядок и условия прохождения конкурса и проведения аттестации, общие вопросы ведения реестра кадрового резерва, предоставления отпусков, статус и компетенцию федерального органа по управлению государственной гражданской службой, вполне могли бы быть нормами прямого действия. Вопрос 2. Нормативные основы отношений на муниципальной службе как основа управления персоналом в органах местного самоуправления. В силу конституционно-правового статуса местного самоуправления муниципальная служба не является элементом системы государственной службы РФ. Это, с одной стороны, логично вытекает из положений Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а с другой — требует формирования отдельной системы нормативных актов, регулирующих соответствующие отношения. Основополагающим законом здесь стал принятый 2 марта 2007 г. Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Структура закона во многом повторяет структуру федерального закона «О государственной гражданской службе». В Общие положениях (гл. 1 Закона № 25-ФЗ) дается определение муниципальной службы как профессиональной деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Данное определение некоторым образом повторяет определение государственной гражданской службы, но с одним существенным отличием: в нем прямо указывается на трудовой, а не административно- правовой характер отношений по муниципальной службе. Следовательно, на данные отношения, в отличие от отношений по государственной службе, распространяется не только специальное (Закон № 25-ФЗ), но и общее (ТК РФ) законодательство. Последнее, впрочем, применяется с особенностями, предусмотренными в законодательстве специальном. Кроме того, к правовым основам муниципальной службы России следует отнести конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам муниципальной службы, а также соответствующие муниципальные правовые акты. По мнению многих практиков, главная сложность в правовом регулировании отношений по муниципальной службе состоит именно в многоуровневости такого регулирования, а также в том, что правовые акты различного уровня содержат чрезмерное количество ссылок друг на друга, что не может не затруднять процесс правоприменения. Закон также раскрывает основные принципы муниципальной службы и ее взаимосвязь с государственной гражданской службой. Данное обстоятельство логически связано с тем, что и органы государственной власти, и органы местного самоуправления составляют единую систему публичной власти в Российской Федерации, что подчеркивается в новой редакции Конституции РФ. В соответствии с федеральным законодательством взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ обеспечивается посредством: единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; единства требований к подготовке кадров, в том числе профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. Вторая глава содержит определение должности муниципальной службы, раскрывает сущность и порядок разработки реестра должностей муниципальной службы в субъекте РФ, перечень требований для замещения должностей муниципальной службы. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы делает актуальной унификацию системы соответствующих должностей. При этом под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (например, главы муниципального образования или депутата представительного органа местного самоуправления). Региональное законодательство, как правило, содержит классификацию должностей муниципальной службы по категориям: «руководители», «помощники (советники)» и «специалисты». К первым относятся должности: а) заместителей глав муниципальных образований; б) руководителей администраций муниципальных образований и их заместителей; в) руководителей органов местного самоуправления и их заместителей; г) руководителей органов администраций муниципальных образований и их заместителей; д) управляющих делами администраций муниципальных образований; е) руководителей структурных подразделений в Совете депутатов муниципального образования; ж) руководителей структурных подразделений в органах местного самоуправления и их заместителей. Вторая категория представлена должностями, учреждаемыми для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность (помощники и советники глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления и т.д.). К категории «специалисты» относятся должности, устанавливаемые для профессионального, а также организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования. Примечательно, что законом обычно не выделяется категория «обеспечивающие специалисты», характерная для государственных гражданских служащих. Как будет показано ниже, должности государственной гражданской службы, как и должности муниципальной службы, подразделяются также на младшую, старшую, ведущую, главную и высшую группы, в соответствии с которыми региональными законами и муниципальными правовыми актами могут устанавливаться общие квалификационные требования к этим должностям. К таковым относятся требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, знаниям и умениям, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Кроме того, актами представителя нанимателя могут уточняться квалификационные требования не только к уровню образования, но и к конкретной специальности (направлению подготовки). Данные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ. Должностные инструкции муниципальных служащих могут также содержать дополнительные квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей — исходя из специфики той или иной должности. Достаточно высокие требования к уровню профессиональной компетентности муниципальных служащих обусловлены сложным и многоотраслевым характером современного муниципального хозяйства и необходимостью четкого видения и понимания его проблем, умения находить пути и средства их эффективного решения, разрабатывать и реализовывать стратегии такого решения. Подобно государственным гражданским служащим, муниципальным служащим присваиваются классные чины. Система таких чинов, порядок их присвоения и сохранения устанавливается законом субъекта РФ. В числе особенностей базового федерального закона по вопросам муниципальной службы — Закона № 25-ФЗ — следует отметить более тщательную проработку и детальное изложение принципов муниципальной службы. Частично данные принципы коррелируются с принципами государственной гражданской службы, однако некоторые из них заслуживают особого внимания. Так, Закон № 25-ФЗ (ст. 4) в качестве ключевых принципов муниципальной службы устанавливает приоритет прав и свобод человека и гражданина, профессионализм и компетентность муниципальных служащих, а также равный доступ граждан к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Формулировки указанных принципов, равно как и принципов стабильности муниципальной службы, взаимодействия с общественными объединениями и гражданами, доступности информации о деятельности муниципальных служащих, практически полностью повторяют соответствующие положения Закона № 79-ФЗ. Вместе с тем законодатель дополняет ст. 4 Закона № 25-ФЗ рядом принципиально новых, не имеющих аналога в законодательстве о государственной службе положений. Первым таким положением следует считать принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. С одной стороны, данный принцип содержит отсылку к конституционному положению об организации местного самоуправления с учетом местных особенностей (ст. 131 Конституции РФ), с другой — устанавливает единые правила организации и осуществления муниципальной службы на всей территории РФ. Существенно расширенной по сравнению с законодательством о гражданской службе представляется формулировка принципа правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Если в Законе № 79-ФЗ речь идет лишь о защищенности от неправомерного вмешательство в профессиональную деятельность гражданских служащих, то Закон № 25-ФЗ, помимо прочего, открывает возможность для социальной защиты муниципальных служащих, а также их правовой защиты в самых разнообразных юридически значимых ситуациях. Кроме того, Закон № 25-ФЗ устанавливает ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, в то время как законодательство о государственной гражданской службе лишь предполагает данный принцип, не устанавливая его прямо. Наконец, уже упоминавшийся принцип стабильности муниципальной службы дополняется принципом ее внепартийности. Стоит отметить, что Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» также содержит ряд ограничений на этот счет. Так, данным законом не допускается создание структурных подразделений, а также какая-либо деятельность политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, государственных и негосударственных организациях. Исключением из этого правила являются только законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления, что никак не влияет на беспартийность государственной и муниципальной службы. Как и в предыдущем случае, данный принцип лишь презюмируется в законодательстве о гражданской службе, в том числе через систему запретов. Третья глава Закона № 25-ФЗ посвящена вопросам правового положения (статуса) муниципальных служащих, каковые будут подробно рассмотрены в гл. 13. Следует заметить, что большинство положений данной главы тесно коррелируется с аналогичной главой в Законе № 79-ФЗ, что обусловлено общностью задач государственной гражданской и муниципальной службы, во многом похожей спецификой профессиональной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих, а также упоминавшимся выше принципом их взаимосвязи. Наконец, принципиальное значение имеет четвертая глава закона, в которой последовательно раскрываются принципы и правила поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Дальнейший анализ аналогичных положений законодательства о государственной гражданской службе наглядно свидетельствует, с одной стороны, о схожести основных этапов «жизненного цикла» государственного гражданского и муниципального служащего и, с другой стороны, — об имеющихся принципиальных различиях в процедурах приема на муниципальную службу, прохождения аттестации, должностного роста и т.д. Главной проблемой здесь, как представляется, выступает все та же проблема правоприменения, связанная с возможными коллизиями между трудовым и специальным, федеральным и региональным законодательством, а также большим количеством отсылочных норм. Вопрос 3. Значение локальных нормативных актов в системе управления персоналом на государственной и муниципальной службе. Закон предусматривает, помимо служебного контракта, закрепление прав, обязанностей и компетенции государственного гражданского служащего в должностном регламенте. Должностной регламент (согласно ст. 47 Закона № 79-ФЗ) включает в себя: квалификационные требования, должностные обязанности и показатели результативности, права, ответственность, перечень вопросов для самостоятельного решения, сроки и процедуры, порядок служебных взаимодействий, перечень оказываемых услуг, показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего. Должностной регламент является приложением к служебному контракту, его неотъемлемой частью. В ст. 23 Закона № 79-ФЗ говорится: «гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий, при заключении служебного контракта о замещении должности государственной гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа». Вопросы для самопроверки: 1. Каковы конституционно-правовые основы государственной службы в Российской Федерации? 2. Какие федеральные законы, подзаконные акты определяют основы управления персоналом на государственной службе? 3. В чем специфика правового регулирования управления персоналом на муниципальной службе? 4. Какова роль актов представителя нанимателя в системе управления персоналом на государственной и муниципальной службе? |