Управление персоналом. Управление персоналом государственной и муниципальной службы. Управление профессиональным развитием персонала государственной службы и карьерным процессом в государственном аппарате
 Скачать 6.38 Mb.
|
|
Тема 1. Управление персоналом как элемент и механизм организации и реализации государственной кадровой политики Глоссарий Кадровая политика – это система принципов и норм (которые должны быть осознаны и определенным образом сформулированы), приводящих человеческий ресурс в соответствие со стратегией организации. В узком смысле – набор конкретных правил, способов, пожеланий и ограничений во взаимоотношениях людей и организации – в том числе алгоритмы работы с персоналом, механизмы реализации отдельных кадровых мероприятий, перечень методов работы с персоналом и т.д. Кадровая политика на государственной службе – это деятельность государственных органов, их руководителей, работников кадровых подразделений по реализации кадровой стратегии, направленная на поиск, оценку, отбор, профессиональное развитие персонала, его мотивацию и стимулирование к выполнению задач, стоящих перед государственными органами. Кадровая работа — деятельность специализированных подразделений по работе с кадрами (кадровых служб) по реализации кадровой политики в государственном органе или организации. Кадровый потенциал – это способность кадров решать стоящие перед ними текущие и перспективные задачи. К.п. определяется численностью кадров, их образовательным и профессиональным уровнем, личностными качествами, профессионально-квалификационной и половозрастной структурой, характеристиками профессиональной и творческой активности и т.д. Кадры – это основной (штатный) состав подготовленных, квалифицированных работников организации (государственного органа, органа местного самоуправления). В широком смысле – вообще все постоянные работники. Персонал государственной (муниципальной) службы – это совокупность лиц, замещающих должности государственной гражданской (муниципальной) службы в аппаратах федеральных и региональных органов государственной власти (местного самоуправления) на основании служебного контракта (трудового договора). Управление персоналом государственной и муниципальной службы Тема 6. Управление профессиональным развитием персонала государственной службы и карьерным процессом в государственном аппарате Глоссарий Индивидуальный план профессионального развития государственного гражданского служащего – документ, содержащий описание целей гражданского служащего относительно своего служебно-профессионального продвижения на длительный срок (до 5–7 лет), а также меры, которые он должен предпринять для достижения этих целей. Карьера – это успешное продвижение человека вперед в той или иной области деятельности; достижение известности, славы, выгоды. В широком смысле: активное продвижение человека в освоении и совершенствовании своего способа жизнедеятельности, обеспечивающего его устойчивость в потоке социальной жизни; профессиональный рост, этапы восхождения служащего к профессионализму, переход от одних профессиональных уровней и позиций к другим. В узком смысле: должностное продвижение, достижение определенного должностного и социального статуса в профессиональной деятельности; сознательно выбранный и реализуемый служащим путь должностного продвижения, стремление к намеченному статусу – должностному, квалификационному, социальному, что обеспечивает профессиональное и социальное самоутверждение личности; динамика должностного, правового и социально-экономического положения (статуса) личности. Карьерная траектория вертикальная – траектория карьерного продвижения, в соответствии с которой служащий поднимается на более высокие должности. Карьерная траектория горизонтальная – профессиональное продвижение служащего без изменения должностного статуса. Карьерограмма – инструмент управления карьерой: описание оптимального развития сотрудника для занятия им желаемой позиции в организации. Формализованное представление о том, какой путь должен пройти специалист для того, чтобы получить необходимые знания и овладеть нужными навыками для эффективной работы на конкретном месте. Планирование и управление карьерой государственного гражданского служащего – одно из направлений кадровой работы в государственных органах, ориентированное на определение стратегии и этапов развития и продвижения гражданских служащих; процесс выбора направления, в котором служащему следует сосредоточить свои усилия с учетом профессиональной подготовки, индивидуального опыта, сильных и слабых личностных качеств, а также возможностей их реализации. С помощью планирования карьеры кадровые службы имеют возможность удовлетворять внутренние потребности в персонале, обеспечивать постоянный приток квалифицированных кадров. Программа профессионального развития – официальный управленческий документ государственного органа, на основе которого организуется, планируется и осуществляется комплекс мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих. Это взаимоувязанный по содержанию, целям, задачам, исполнителям, срокам осуществления и необходимому объему финансирования, рассчитанный на трехлетнюю перспективу комплекс мероприятий различного характера, направленных на повышение уровня профессионализма гражданских служащих в интересах повышения эффективности и результативности функционирования государственного органа. Ротация в органах государственной власти – перемещения государственных служащих, подготовленных к управлению в новых условиях, на другие должности, осуществляемые в интересах эффективного использования кадров, создания условий для их служебного и профессионального роста, обеспечения равных возможностей для служебной карьеры. Управление персоналом государственной и муниципальной службы Тема 3. Правовые и нормативные основы обеспечения управления персоналом государственной службы Глоссарий Административный регламент – официальный документ, регламентирующий предоставление государственными органами услуг гражданам и организациям, а также деятельность государственных служащих в процессе осуществления ими должностных обязанностей. Должностной регламент – документ, который определяет место работника в системе управления организацией, а также закрепляет его основные функции, обязанности, права и ответственность. Правовой статус – набор прав, обязанностей, полномочий лица, а также иных элементов, в зависимости от специфики конкретных правоотношений. Служебный контракт – соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу, или государственным гражданским служащим о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы. Управление персоналом государственной и муниципальной службы Тема 5. Отбор и прием на государственную службу Глоссарий Кадровый резерв – группа государственных гражданских служащих и граждан, сочетающих в себе высокую компетентность, инициативность и творческий подход к исполнению служебных обязанностей, специально подобранная для замещения в будущем вакантных должностей государственной гражданской службы. Конкурс на замещение должностей государственной гражданской службы – мероприятие, заключающееся в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности. Осуществляется строго на альтернативной основе. Первичный отбор персонала – отбор кандидатов при поступлении на государственную гражданскую службу. При первичном отборе человека на государственную гражданскую службу происходит идентификация его характеристик с требованиями, выдвигаемыми как государством, государственным органом, так и конкретной должностью, ее предметной областью. В процессе первичного отбора, прежде всего, решаются задачи комплектования должностей, исходя из наиболее общих требований к человеку как носителю определенных социальных и профессиональных качеств. Пролонгированный отбор персонала – отбор кандидатов на должность, многократно проводимый в период нахождения на государственной службе. Проводится в процессе служебного продвижения и изменения должностного статуса служащего. Он осуществляется при внутриорганизационном должностном перемещении человека, ротации, формировании резерва кадров, сокращении штатов и в других случаях прохождения государственной гражданской службы. Управление персоналом государственной и муниципальной службы Тема 10. Лучшие практики управления персоналом на государственной и муниципальной службе Глоссарий Бюрократия – деятельность по управлению государством, осуществляемая на постоянной законной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными нормами и принципами рационализации. Эффективность в системе государственного управления и государственной службы – соответствие результатов деятельности государственных органов тем социальным целям, которые ставятся перед ними обществом. Эффективность государственного служащего – это соответствие профессионального уровня, способностей, личностных и деловых качеств государственного служащего, а также его подхода к выполнению должностных обязанностей и результатов его профессиональной деятельности тем целям, которые ставятся перед ним государственным органом. Merit system – в западных странах (Великобритания, США и пр.) – система распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма. В условиях данной системы управление профессионализируется, структурируется и упорядочивается, что приводит к значительной независимости государственной службы от политики, разграничению политической и административной элит, политического и административного управления. Victor spoil system – в западных странах (Великобритания, США и пр.) – система распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии. Разграничение между политической и административной элитами не проводится, корпус государственных служащих формируется по прихоти пришедших к власти сил. Статус государственного служащего, его карьерные перспективы законодательно не оформлены, он всецело зависит от политика и, как следствие, в нем воспитываются такие качества, как конформизм, угодливость. Тема 10. Лучшие практики управления персоналом на государственной и муниципальной службе Управление персоналом государственной и муниципальной службы Цели изучения темы: – Ознакомление с мировым опытом управления персоналом на государственной и муниципальной (общественной) службе; – Выработка умений адаптации зарубежного опыта управления персоналом для органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации. Задачи изучения темы: проанализировать эволюцию системы управления персоналом государственной службы в Российской Федерации на современном (постсоветском) этапе; охарактеризовать круг проблем, связанных с повышением эффективности и результативности управления персоналом государственной службы; описать ключевые тенденции развития института государственной службы в мире. В результате изучения данной темы Вы будете Знать: основные этапы развития института государственной службы в России; современные модели организации государственной службы в зарубежных странах. Уметь: извлекать уроки из отечественного и зарубежного опыта реформирования государственной службы. Владеть: навыками анализа предпосылок и основных тенденций развития института государственной службы в России и в мире. Учебные вопросы темы: 1. Эволюция развития управления персоналом государственной службы в Российской Федерации. 2. Проблемы и пути повышения эффективности и результативности управления персоналом государственной службы. 3. Мировые тенденции развития института государственной службы и трансформация системы управления персоналом в государственных органах ведущих стран мира. Вопрос 1. Эволюция развития управления персоналом государственной службы в Российской Федерации. Институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 г. принятием Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г № 2267). Начиная с этого времени в нашей стране практически не прерывались административные преобразования, а вместе с ними не прерывался и процесс реформирования государственной службы. Нынешнему этапу реформирования государственной службы положило начало поручение Президента РФ от 24 ноября 2000 г. № ПР- 2331 о подготовке предложений по реформированию государственной службы. В рамках выполнения данного поручения была разработана и 15 августа 2001 г. утверждена Президентом РФ Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, которая определил основные направления реформы. Ключевым практическим последствием Концепции стала утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» (впоследствии продлевалась Президентом РФ сначала на 2006–2007, затем – на 2008–2013 гг.). В ней впервые в современной российской практике реформирования государственной службы был применен программно-целевой метод осуществления преобразований. Программа определила перечень мероприятий по реформированию законодательства о государственной службе и государственные органы, являющиеся основными исполнителями. В рамках первого этапа реформ было разработано и принято новое законодательство о государственной службе. Основы его были заложены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон № 58- ФЗ), который пришел на смену Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В Законе № 58-ФЗ заложены основные принципы построения и функционирования государственной службы, сформулированы общие условия государственной службы, а также определены цели системы управления государственной службой. Этим законом предусмотрено, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Из трех основополагающих законов о видах государственной службы на сегодня принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ), вступивший в силу с 1 февраля 2005 г. В целях реализации его основных положений в рамках мероприятий федеральной программы разработано и издано более 20 указов Президента РФ. В настоящее время завершен первый этап формирования нормативно- правовой базы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – принятие региональных законов о государственной гражданской службе. В настоящее время такие законы действуют во всех субъектах РФ. Таким образом, был заложен фундамент для системного развития нормативно-правовой базы в сфере государственной службы. Безусловно, действующий федеральный закон не идеален и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Еще одним важным направлением реформы государственной службы в Российской Федерации является совершенствование управленческих технологий и процессов на государственной службе. В настоящее время государственная служба в России существенно отстает в этом отношении не только от развитых стран, но и от отечественного бизнеса, где серьезно занимаются оптимизацией деловых процессов, внедрением современных управленческих подходов, в том числе механизмов кадрового аудита, а также разработкой и совершенствованием должностных инструкций и иных регламентирующих документов. Таким образом, развитие института государственной службы в современной России еще далеко не завершено. Вопрос 2. Проблемы и пути повышения эффективности и результативности управления персоналом государственной службы. Под эффективностью в системе государственного управления и государственной службы понимается соответствие результатов деятельности государственных органов тем социальным целям, которые ставятся перед ними обществом. Действующая Концепция реформирования государственной службы использует применительно к государственной службе термин «эффективность и результативность». Эффективностью и результативностью работы организации описывается то, каким образом организация достигает целей посредством постановки задач и реализации соответствующих мероприятий, бюджетного планирования, расходования финансовых средств и использования кадровых ресурсов; таким образом, данным понятием затрагиваются вопросы постановки ожидаемых результатов, управления финансами и кадрами. Эффективностью и результативностью индивидуального труда описывается то, каким образом отдельный работник выполняет свою работу и получает за нее соответствующее вознаграждение; вследствие чего данным понятием затрагиваются в дополнение к вопросам достижения целей организации такие аспекты, как квалификация, личностные качества, взаимодействие, сотрудничество, работа в коллективе и т.п. Таким образом, эффективность государственного служащего – это соответствие профессионального уровня, способностей, личностных и деловых качеств государственного служащего, а также его подхода к выполнению должностных обязанностей и результатов его профессиональной деятельности тем целям, которые ставятся перед ним государственным органом. В методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования практически впервые в правительственных документах даны подходы и понятия эффективности, в том числе: экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий с затратами на их достижение; общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показатели конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности; общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение. Необходимо отметить, что эффективность на государственной службе должна рассматриваться как социально-экономическая и политическая категория, которая раскрывает взаимосвязь результатов деятельности органов власти, выраженных технико-экономическими характеристиками и социальным результатом. Эффективность органов государственной власти, помимо производительности, характеризуется качеством работ, их сложностью и своевременностью выполнения. Оценка эффективности представляет собой непрерывный процесс, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности, разработку стандартов эффективности, измерение показателей эффективности, сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов. Целостное рассмотрение проблемы оценки эффективности в системе государственной службы основано на построении взаимоувязанной системы оценок. Система управления эффективностью и результативностью, применяемая в настоящее время в большинстве западных стран, представляет собой подход к вопросам государственного управления, который: движим этическими принципами, которые рассматривают налогоплательщика в качестве потребителя, а не подданного; побуждает правительство ставить перед собой цели и задачи с ощутимыми, видимыми результатами; предлагает соответствующую платформу для политических дебатов; обеспечивает необходимой информацией публичное обсуждение действий правительства. Важное значение в системе управления эффективностью и результативностью на государственной службе имеет то, каким образом формулируются показатели, по которым производится оценка деятельности как государственного органа, так и отдельных государственных служащих. В связи с этим представляет интерес концепция MORE than SMART («Более чем Разумный»), в соответствии с которой к формулировке ожидаемых результатов деятельности государственных органов и организаций также может предъявляться ряд требований. M — minimally worded (краткость опре- деления) Определения ожидаемых результатов должны быть краткими и лишенными профессиональных жаргонизмов, с тем чтобы быть понятными для всех лиц, проявивших интерес к работе организации O — open (открытость) Информация по ожидаемым результатам должна находиться в открытом доступе посредством публикаций в печатных изда- ниях или в Интернете R — responsive (чуткость) Ожидаемые результаты должны отражать политические приоритеты, потребности потребителей услуг и интересы «заинтересо- ванных сторон» E — energising (побуждение к действию) Ожидаемые результаты должны обеспечивать активность участия со стороны руководителей высшего и среднего звена организации, а также ее работников; при этом общие ожидаемые результаты могут быть привязаны к составляющим повседнев- ной деятельности организации S — specific (конкретность) Ожидаемые результаты должны быть конкретными, узконаправленными и правильно сформулированными M — measurable (измеримость) Измеримость означает, что ожидаемые результаты поддаются управлению и не вызывают непонимания при их обсуждении внутри правительственных организаций или при публичных дебатах A — achievable (достижимость) Ожидаемые результаты должны быть амбициозными — в Великобритании их еще называют «напрягающими» — но при этом они не должны выходить за рамки возможного; ожидаемые результаты могут быть достижимыми, но при этом нереалистич- ными, чем и определяется необходимость в следующем требова- нии R — realistic (реалистичность) Реалистичными ожидаемыми результатами учитываются кадровые и финансовые ресурсы организации, ее сильные стороны. Кроме того, реалистичными должны быть и сроки реализации. Ожидаемые результаты должны быть достаточно гибкими, чтобы отражать изменения, происходящие в среде, в которой оперирует организация (например, демографические тенденции, возможности финансирования и т.п.) T — time-bound (соотносимость во времени) Ожидаемые результаты должны быть привязаны к определенным временным рамкам или срокам, в том числе и для сравнительного анализа с предыдущими и последующими периодами Вопрос 3. Мировые тенденции развития института государственной службы и трансформация системы управления персоналом в государственных органах ведущих стран мира. В ряде зарубежных стран в настоящее время разработаны оригинальные модели и концепции реформирования государственного аппарата, на основе которых проводится работа по повышению эффективности функционирования государственной службы. Поэтому изучение зарубежного опыта играет важное значение в деле построения собственной системы государственной службы и совершенствования работы с кадрами. Начало последней волны реформирования государственной службы за рубежом приходится на 1990-е гг. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям2. Национальные варианты взаимоотношений государственной службы и политики могут найти свое место в некоем континууме, полюсами которого выступают victor spoil system (система распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и merit system (система распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма). Исследователи также считают, что в истории государственно-политического управления и государственной службы друг друга сменяют две фундаментальные модели – «клиентелистская» (не проводится разграничения между политической и административной элитами; корпус госслужащих формируется по прихоти пришедших к власти сил; статус госслужащего, его карьерные перспективы законодательно не оформлены; госслужащий всецело зависит от политика; в нем воспитываются такие качества, как конформизм, угодливость) и «рациональная» (управление профессионализируется, структурируется и упорядочивается, что приводит к значительной независимости государственной службы от политики, разграничению политической и административной элит, политического и административного управления). В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать «открытой» англосаксонской модели государственной службы (новый государственный менеджмент). Другие являются приверженцами «закрытой» модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. Каждая из названных моделей государственной гражданской службы подразделяется еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах. Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: – централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; – относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; – относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве; – децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве. В соответствии с «закрытой» моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков. 1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы. 2. «Закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу. 3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности. 4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего. «Открытая» модель государственной гражданской службы характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты таковы. 1. Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений. 2. Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу. 3. Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего. 4. Упрощенная процедура увольнения. Не менее распространенным является цивилизационный подход, в соответствии с которым выделяются следующие четыре модели государственной службы: 1. Континентальная, или романо-германская, модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией. 2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества Наций. 3. Государственная служба стран исламской ориентации (Пакистан, Афганистан, Иран, Ирак, ОАЭ, Йемен, Оман и др.). 4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, бывший СССР, ряд стран бывшего социалистического лагеря). Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романо-германских стран можно отнести к карьерному типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативных правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству. В англосаксонской модели государственной службы ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. В отличие от романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В целом в англосаксонских странах сильнее развита тенденция «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной, плюралистический характер. Исламская модель государственной службы характеризуется, с одной стороны, заимствованием многих элементов романо-германской и (в меньшей степени) англосаксонской моделей и, с другой стороны, сохраняющимся значительным влиянием национальных и религиозных традиций. Что касается трудовой (советской) модели, то отношения по государственной службе в данных странах, как правило, регулируются нормами трудового права и отдельными подзаконными актами, содержащими специфику тех или иных государственных органов. Заинтересованные в классификации и организации труда государственных служащих государства стремятся к созданию различных профессиональных групп, связанных с проявляемой квалификацией, с одной стороны, и зарплатным диапазоном – с другой. Обобщая опыт стран Европейского союза (ЕС), можно выделить следующую классификацию персонала государственных органов. 1. Государственные служащие. Эта группа состоит из всех государственных служащих, связанных с государственной службой на основе акта о назначении и уставными отношениями, регулируемыми административным правом. Положение государственного служащего не обязательно означает, что они работают полный рабочий день на государственной службе. Возможна работа по неполному рабочему дню или, при необходимости, работа из дома или любые другие формы, которые могут быть установлены соответствующими законами и отвечают потребностям. 2. Негосударственные служащие. Работа негосударственных служащих, обслуживающих государственные органы, регулируется нормами трудового права, но с особыми условиями, число которых за последние годы увеличивается. Основной проблемой в большинстве стран – членах ЕС является система применения и унификации условий предоставления услуг. 3. Промежуточный/переходящий/временный персонал. Этот тип персонала заполняет вакансии, которые не способствуют развитию карьеры гражданского служащего. Такие работники набираются во всех государствах – членах ЕС на принципах достоинств и способностей. Работники свободно назначаются на должность и освобождаются от нее. Их количество и обязанности отличаются в различных странах ЕС. 4. Менеджмент. Менеджеры принимают на себя важные обязательства с высокой добавленной стоимостью в большинстве стран. Система регулирования их труда, обязанности, рабочее время и уровень вознаграждения варьируется в разных системах гражданской службы. Во многих странах ЕС, хотя и с различными характеристиками и особенностями, присутствует категория высших государственных служащих (англ. – Supreme Civil Servants, SCS). Она выделяются Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) как кадровая система высокого и топ-уровней руководящих должностей в национальной гражданской службе и официально или неофициально признается властью. Это – связанная с развитием карьеры структура, позволяющая людям в результате конкуренции быть назначенными на выполнение функций, охватывающих общественные консультации по вопросам политики, оперативного управления или услуг. В целом существуют два вида системы занятости для SCS: career- based system (система, основанная на карьере) и position-based system (система, основанная на должности). В системе, основанной на карьере, государственные служащие топ-уровня разделяют ту же культуру, что и остальной персонал. Это позволяет всему коллективу осуществлять совместную работу и облегчает коммуникацию между ними, что способствует развитию внутренней мобильности. В системе, основанной на должности, группа кандидатов выбирается из имеющих специальные навыки посредством открытой экспертизы, и они обучаются отдельно. Следует отметить, что большинство государств в настоящее время начали сочетать в себе элементы обеих систем (hybrid system – смешанная система). Карьерные системы в странах ЕС Карьерная система Страны Career-based system (система, основанная на карьере) Германия, Австрия, Бельгия, Кипр, Испания, Франция, Греция, Венгрия, Ирландия, Люксембург, Португалия, Румыния Position-based system (система, основанная на должности) Дания, Эстония, Финляндия, Нидерланды, Великобритания, Чехия, Швеция Hybrid system (смешанная система) Болгария, Словакия, Словения, Италия, Латвия, Литва, Мальта, Польша К общим характеристикам системы SCS можно отнести следующие: выбор обычно не основан на постоянном замещении должности; отношения с администрацией характеризуются ранее согласованными фиксированными условиями; деятельность государственных служащих данной категории деятельности подлежит аттестации почти во всех государствах; присутствует большая мобильность между государственными органами, общественными организациями и частным сектором; профессиональные навыки и опыт играют важную роль в процессе найма; особо ценятся другие навыки, такие как лидерские качества, видение будущего и т.п. Управление персоналом возложено на правительство через министерства: Министерство по вопросам государственного управления (Словения), и Home Office (Чешская Республика), Министерство финансов (Дания) и др. Ответственность за вознаграждение и бюджетные полномочия обычно несет министерство, отвечающее за финансы. Характеризуя численность государственных гражданских служащих в странах ЕС (без учета военнослужащих и служащих правоохранительных органов), следует отметить, что их доля в общей численности населения, как правило, не превышает 3% (табл. 2.2). На данном фоне Российская Федерация имеет сравнительно скромный показатель – 1,1% (т.е. порядка 1,5 млн. гражданских служащих на 145 млн. населения). Показателен опыт ряда стран континентальной Европы по реформированию государственной службы и внедрению механизмов управления эффективностью. Так, основная цель правительства Норвегии при проведении административных преобразований состояла в том, чтобы улучшить работу государственной службы и повысить результативность государственного управления путем решения следующих задач. 1. Усиление политического руководства и совершенствование механизма разработки политики. 2. Повышение самостоятельности государственных органов власти в процессе решения оперативных вопросов. 3. Совершенствование управления государственным сектором, а также улучшение условий для качественной работы и использование творческих возможностей государственных служащих. 4. Оценка деятельности на основе достижения установленных целей и конечных результатов. В рабочем плане административной реформы были определены 75 конкретных показателей, позволяющих более точно разработать мероприятия, установить задания и приоритеты, а также контролировать сам процесс преобразований в государственном аппарате. Правительство Норвегии выбрало следующие области, в которых оно собиралось провести изменения и для которых разработало специальные целевые программы: – реформа государственного бюджета и организационной структуры правительства; – реформа местного самоуправления; – реформа системы государственного регулирования; – внедрение передовых информационных технологий; – модернизация государственной службы, кадровой политики и развитие персонала. Каждая из этих государственных программ имела свои отдельные цели и конкретные задачи. Так, например, программа реформирования местного самоуправления включала три основные задачи: повышение результативности работы местных органов власти; совершенствование услуг, оказываемых органами местного управления населению; обеспечение демократичности, прозрачности и открытости системы местного управления. В области кадровой политики и развития государственной службы перечень установленных задач был значительно шире. Здесь правительство Норвегии выделило следующие основные направления совершенствования: – обучение и профессиональное развитие служащих государственных учреждений; – совершенствование системы должностных окладов; – совершенствование управления карьерной службой; – внедрение системы планирования карьеры государственных служащих; – повышение компетентности ведомств в управлении персоналом. В последующие годы эти административные преобразования были продолжены с учетом полученных результатов и накопленного опыта. Эффективная система государственного управления существует в Финляндии, что подтверждается международными рейтингами и мнениями экспертов. Это связывают с активной работой правительства по совершенствованию работы госаппарата и высоким уровнем административной культуры и трудовой этики в стране. В 1990-х гг. реформы были проведены в следующих сферах: развитие систем управления и разработки бюджета, ориентированных на результат; передача функций и кадровых вопросов по управлению персоналом в правительственные агентства; реформирование системы государственного субсидирования муниципалитетов; реформирование большинства государственных предприятий и их частичная приватизация; структурная реформа, связанная с объединением и реструктурированием правительственных агентств и реорганизацией систем управления на провинциальном уровне. Оценка итогов реформирования проводилась по двум группам критериев – результат и процесс. В первой группе использовались следующие показатели: оценка гражданами уровня и качества государственных услуг; эффективность и результативность работы государственных органов власти и всего госсектора в целом; рабочая атмосфера, качество руководства и мотивированность персонала правительственных органов; уровень управления государственным сектором с точки зрения политических руководителей и его степень адаптации к изменяющимся условиям. По второй группе показателей оценивался непосредственно процесс реформирования, включая: качество процесса реализации реформ, последовательность и системность политики реформирования с точки зрения поставленных целей. Всего было проведено 12 глубоких оценочных исследований, которые относились к различным аспектам и областям реформирования. Особое внимание в ходе реформирования государственной службы уделяется повышению профессионализма государственных служащих, обеспечению их конкурентоспособности на рынке трудовых ресурсов на основе анализа и принятия решений в следующих сферах: полномочиях, задачах и функциях государственных служащих; организационной и функциональной структуре органов власти в соответствии с выполняемыми целями; обеспечение их ресурсами, информационная и кадровая поддержка; использование механизма стратегического планирования. Большое значение в повышении эффективности государственного аппарата отводится системе оценки служащих по результатам их работы. Оценка выполнения представляет собой методологию и набор методов (процедур) сравнения индивидуального выполнения в соответствии с объективными стандартами и критериями, которые используются в организации. Это позволяет не только оценить уровень работы служащих, но также их потенциал и личный вклад в достижение общих организационных целей. Одновременно такая система является средством мотивации персонала для качественного выполнения своих служебных обязанностей. Подводя итог сказанному выше, можно отметить, что, по мнению большинства аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач. 1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией. 2. Достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью. 3. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества. 4. «Менеджеризация» государственной службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы; создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги. 5. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе. 6. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы. В настоящее время практически во всех странах Запада выделяются две группы государственных служащих: так называемые карьерные (или конкурсные) служащие и патронажные (или политические, некарьерные) служащие. Например, в США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Основу организации федеральной государственной службы составляют три части (сегмента) служащих: «конкурсные», «патронажные» и «исключительные». К первой относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в соответствии с принципом «системы заслуг» (merit system). Набор на соответствующие посты проводится в двух формах – «открытой» (для должностей собственно конкурсной службы) и «закрытой» (для служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен; при закрытом – как правило, только в порядке карьерной службы в данной системе. Ко второй части относятся служащие, которые назначаются на должности Президентом: единолично (помощники и советники президента); по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.); доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и др.). В число третьих («исключительных») попадают те, кто имеет особый статус, поскольку исключены из-под действия закона о государственной службе (ФБР, ЦРУ, Госдепартамент, представительства США в международных организациях и пр.). Законодательством США выделяются следующие группы служащих: 1) карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с merit system; 2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 мес.); 4) служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы для тех случаев, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел; 5) некарьерные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности). В Германии институт политических чиновников сложился еще в конце XIX в. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. В результате в случае смены кабинета и его политической платформы освобождаются места для прихода новых чиновников, солидарных с новыми политическими установками. К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата, руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники). Институт «политических» чиновников существует также и во Франции. Они пользуются всеми привилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой государственно-административного управления, поскольку с самого начала поставлены над ней. Фактически это как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновничеством. В действительности политические чиновники играют определяющую роль в выработке политики государства, с которой сверяют свою деятельность все остальные чиновники. К политическим назначенцам во Франции относятся директора и члены министерских кабинетов, директора административных департаментов, генеральные комиссары, генеральные секретари департаментов. Назначение всех этих лиц производится решением либо правительства, либо заинтересованного министра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вместе с правительством. Применение конкурсных процедур при приеме на государственную службу также характерно для США и большинства западноевропейских стран. В частности, процедура отбора кандидатов на гражданскую службу Великобритании состоит из нескольких этапов. На первом из них делается письменный доклад на заданную тему. С успешно прошедшими эту процедуру в течение двух дней проводятся тесты и интервью, которые в настоящее время приобрели основное значение. Затем на основании оценки всей совокупной информации о претенденте проводится заключительное собеседование, в результате чего решается вопрос о зачислении. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения. Министерства и ведомства имеют право устанавливать для успешно прошедших конкурс и зачисленных гражданских служащих испытательный срок, который не должен превышать двух лет. В США важным условием приема на государственную службу является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплата компенсаций тем соискателям, которые приезжают для экзаменов или собеседования из другой местности. Особое значение придается требованию объективности в работе комиссии, предусматривая, в частности, такие нормы, как опубликование состава комиссий каждого ведомства в «Федерал Реджместер», а также то, что данная комиссия должна состоять по меньшей мере лишь наполовину из карьерных служащих этого ведомства. Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на публичную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к публичной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он может быть назначен на должность лишь после испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность. Для подтверждения профессиональной пригодности служащему предоставляется возможность пройти испытательный срок, который в целом не может превышать пяти лет. Назначение на публичную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и достижения 27-летнего возраста. Как и в большинстве стран Европы, во Франции прием на государственную публичную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы бывают трех видов: внешний, внутренний и смешанный (открытый). Внешний конкурс (его еще называют «учебным») предназначен только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на службу. Внутренний, или конкурс чиновников, ориентирован для продвижения по службе лиц, уже имеющих стаж. Смешанный конкурс совмещает требования двух вышеуказанных конкурсов. Анализируя основные направления реформирования гражданской службы в развитых странах Запада, можно выделить следующие характерные тенденции: формирование гибких эффективных систем управления, способных легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющих чиновникам большую свободу действий; повышение открытости государственной службы, в частности расширены возможности доступа граждан и общественных организаций к деятельности государственных органов; повышение требований к этичности служебного поведения гражданских служащих; внедрение идей New Public Management, основанных на профессиональном и ответственном менеджменте, децентрализации административных единиц, усилении соревновательного начала, использовании инструментов и механизмов частнохозяйственного менеджмента; ориентация на качество управления и на предоставление государственных услуг гражданам; разработка технологии контрактной системы в государственном управлении, постепенная передача функций государства общественным и частным организациям; реформирование финансовой системы государственной службы, внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Все это, безусловно, сказывается на кадровой политике и методах работы с кадрами. Особое внимание в ходе реформирования государственной службы в большинстве стран уделяется повышению профессионализма государственных служащих, обеспечению их конкурентоспособности на рынке труда. Большое значение в повышении эффективности государственного аппарата отводится системе оценки служащих по результатам их работы. Оценка представляет собой методологию и набор методов (процедур) сравнения индивидуального выполнения в соответствии с объективными стандартами и критериями, которые используются в организации. Это позволяет не только оценить уровень работы служащих, но также их потенциал и личный вклад в достижение общих организационных целей. Одновременно такая система является средством мотивации персонала для качественного выполнения своих служебных обязанностей. Вопросы для самопроверки: 1. Каковы природа и специфика эффективности в государственном управлении? 2. Как, по вашему мнению, должна строиться система управления эффективностью в государственном органе? 3. Каковы основные тенденции развития государственной службы в Западной Европе и в США? 4. В чем принципиальное отличие таких систем назначения на должности, как victor spoil system и merit system? 5. В чем специфика прохождения государственной службы на должностях SCS в различных странах? 6. Какие основные модели государственной службы можно выделить в странах мира? Каковы возможные критерии их классификации? 7. Как можно объяснить неудачи менеджерской модели государственной служб в Великобритании и в странах континентальной Европы? 8. Какие позитивные и негативные моменты в опыте стран Запада необходимо учесть при реформировании отечественной государственной службы? |