Управление персоналом. Управление персоналом государственной и муниципальной службы. Управление профессиональным развитием персонала государственной службы и карьерным процессом в государственном аппарате
 Скачать 6.38 Mb.
|
|
Тема 7. Мотивация труда на государственной и муниципальной службе Глоссарий Административная этика – вид профессиональной этики (профессиональной морали), связанный с проблемами государственного управления, спецификой бюрократических организаций, как кодекс поведения государственных служащих и как наука о приложении моральных принципов к поведению и деятельности государственных служащих и должностных лиц. Бюрократизм – система отношений и нравов, обусловленных бесконтрольностью бюрократии и характеризующаяся: переносом акцента с целей организации на ее средства (иерархия, строгая дисциплина, неукоснительное следование инструкциям и т.д.); раздутым аппаратом управления; бумажным стилем работы; подменой законности крючкотворством; формализмом в выполнении обязанностей; произволом и коррупцией в аппарате; верноподданничеством по отношению к вышестоящим по служебной лестнице. Мотивация – это побуждение к действию; психофизиологический процесс, управляющий поведением человека, задающий его направленность, организацию, активность и устойчивость; способность человека деятельно удовлетворять свои потребности. Внешняя мотивация – мотивация, не связанная с содержанием определённой деятельности, но обусловленная внешними по отношению к субъекту обстоятельствами. Внутренняя мотивация – мотивация, связанная не с внешними обстоятельствами, а с самим содержанием деятельности. Этическая дилемма – ситуация, при которой этическое поведение по отношению к одной группе (индивиду) неразрывно связано с неэтическим поведением по отношению к другой группе (индивиду), или соблюдение одного этического принципа неизбежно ведет к нарушению другого этического принципа. Этическая инфраструктура – совокупность факторов внутреннего и внешнего контроля, обеспечивающих реальную возможность для регулирования поведения работника, воздействуя на различные стороны его деятельности и тем самым управляя его этическим поведением. Управление персоналом государственной и муниципальной службы Тема 4. Механизм кадрового планирования в органах государственной власти Глоссарий Дополнительная потребность в кадрах – различие между общей потребностью и наличием персонала на начало расчетного периода. Кадровое планирование – система мероприятий, обеспечивающих государственный орган таким составом персонала, который способен выполнить стоящие перед ним как текущие, так и перспективные задачи. Планирование персонала – процесс обеспечения организации необходимым количеством квалифицированного персонала, принятым на конкретные должности в конкретное время. Потребность в кадрах – установление необходимых количественных и качественных характеристик кадрового состава, соответствующих выбранной стратегии развития организации. Потребность в кадрах качественная – совокупность сотрудников различной квалификации с точки зрения задач, подлежащих выполнению в конкретный период, и требований, предъявляемых конкретной должностью. Потребность в кадрах количественная – численность работников определенной квалификации, необходимых организации для реализации стоящих перед нею задач. Тема 2. Управление персоналом государственной службы как профессиональная деятельность Управление персоналом государственной и муниципальной службы Цели изучения темы: – Уяснение обучающимися особенностей государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Задачи изучения темы: рассмотрение ключевых подходов к пониманию сущности государственной службы; изучение основных этапов развития института государственной службы в России, в т. ч. в контексте административных преобразований последних десятилетий. В результате изучения данной темы Вы будете Знать: основные теоретические подходы к изучению государственной службы; основные этапы развития института государственной службы в России и исторические факторы, обусловившие его специфику. Уметь: • выделять ключевые функции современного института государственной службы. Владеть: навыками анализа предпосылок и основных тенденций развития института государственной службы в России и в мире. Учебные вопросы темы: 1. Государственная служба как социально-правовой институт и как вид профессиональной деятельности. 2. Развитие института государственной службы в рамках административных преобразований в современной России. Вопрос 1. Государственная служба как социально-правовой институт и как вид профессиональной деятельности. Определение места и роли государственной службы в системе публичной власти и управления было и остается актуальнейшей теоретической и практической проблемой науки государственного управления. Решение данной проблемы во многом определяет специфику развития национальной государственности, характер и механизм взаимоотношений власти и общества, эффективность государственной политики, качество жизни граждан. По своей сути государственная служба — это механизм осуществления государственной власти, т.е. проводник решений и действий субъектов государственно-политического управления. Это специфический социально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности работников государственных органов, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Государственная служба представляется как один из ключевых институтов системы государственного управления, наряду с такими институтами, как правительство, парламент, судебная система и др. Но в отличие от них государственная служба не является институтом государственно-политического управления, хотя, безусловно, в рамках единой системы государственного управления она тесно взаимодействует как с властно-политическими, так и с общественными институтами. Если абсолютизировать деятельностный аспект при исследовании феномена государственной службы, то последнюю легко отождествить с государственным администрированием, т.е. практической деятельностью государственных органов, технологическим процессом подготовки, принятия и исполнения управленческих решений. Приравненная к администрированию, государственная служба низводится до уровня механизма обеспечения управления. «Технологичное» восприятие государственной службы легло в основу деятельностного подхода в административно-управленческой науке. В рамках обозначенного подхода государственная служба определяется как процесс обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти и управления. Деятельностный подход к осмыслению государственной службы приобрел особенную популярность в конце XX в. Период относительной политической стабильности западных демократий позволил высшему руководству этих государств вплотную заняться проблематикой совершенствования административного аппарата, вследствие чего прорыв в управлении делами государства был сделан в первую очередь на «технологическом» уровне государственной службы. Деятельностный подход способствует совершенствованию механизма, инструментов, технологий государственной службы, и в этом видится его несомненное достоинство. Весьма распространенный в наши дни в России политический подход также рассматривает государственную службу, прежде всего, как политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба (и в первую очередь государственная гражданская служба) на деле является обслуживающей структурой. Она сосредоточена обычно на выполнении двуединой цели: с одной стороны, обеспечивает политическим руководителям (представителям нанимателя) аппаратные услуги относительно информационных, организационных, технологических, документационных, финансово- экономических, хозяйственных и других государственных функций; с другой — оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации, лицензирование, сертификация, идентификация, маркирование и пр.). Однако отношение к государственной службе как к процессу обеспечения политики на практике нередко низводит ее до уровня «служанки» носителей государственной власти, что не отражает объективной реальности, и потому особенно опасно в странах с нестабильным политическим режимом и (или) сильными авторитарными традициями, к числу которых относится и Россия. Как демонстрирует мировая практика государственного строительства, государственная служба — явление гораздо более сложное, чем просто обеспечение исполнения политических решений. Это комплексный социокульутрный, политико-административный, правовой феномен, существенно и разнопланово влияющий на субъекты, сущность, характер, качество государственной политики. В связи с этим представляется интересным институциональный подход к государственной службе, в соответствии с которым она трактуется как институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства. Государственная служба представляет собой систему административных органов, гарантирующих реализацию политического курса развития страны и активно взаимодействующую как с государственно-политическими институтами, так и с обществом. Безусловно, исторически первичное предназначение государственной службы — быть механизмом реализации государственной политики, т.е. воздействовать на общество «сверху вниз», в интересах носителя государственной власти. Действительно, во всех государствах создание института государственной службы диктуется необходимостью субъектов политической власти реализовывать свои решения. Вместе с тем в процессе управленческой деятельности служащие регулярно и непосредственно взаимодействуют с самыми широкими слоями общества, таким образом, аккумулируя импульсы со стороны общественности и сообщая их власти, «снизу-вверх». Тем самым проявляется еще один аспект миссии института государственной службы: доносить до государственной власти потребности и интересы общественности, выступать «проводником» общественных интересов к власти, тем самым содействуя демократизации общества. Однако указанное социально-политическое предназначение институт государственной службы может реализовать эффективно только в государстве с публичной политической властью и высоким уровнем государственно-управленческой культуры. С одной стороны, административно-служебный аппарат должен создаваться и функционировать под руководством демократически учрежденной, в интересах общества мыслящей и действующей элиты. С другой стороны, требуется высокая культура государственного управления, ценности которой разделяли и реализовывали бы все государственные служащие. Сегодня концепция государственной службы как публично- правового института состоит в следующем: 1. Народ — единственный источник государственной власти и носитель суверенитета — делегирует полномочия по управлению государством институтам государственно-политической власти и государственным служащим. 2. Каждый гражданин государства имеет право допуска на общих равных основаниях к государственной службе. 3. Практикуются действенные формы и технологии общественного контроля за деятельностью государственных служащих. 4. Государственная служба имеет строго подзаконный характер. Это означает, что: система государственных органов устанавливается только на основании норм права (законов или нормативных правовых актов главы государства); каждый государственный служащий обязан действовать, руководствуясь только нормами права и должностным регламентом; государственная служба представляет собой правоприменительную, а не правотворческую деятельность. Таким образом, государственная служба – это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства. Он устанавливается и формируется как система административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач. Если принятие решений – это прерогатива политики, то реализация, обеспечение их исполнения – прерогатива государственной службы, т.е. государственная служба представляет собой процесс осуществления государственной власти, административно-процессуальную форму государственного управления. Можно выделить следующие функции государственной службы: 1. Управление как процесс обеспечения законности и правопорядка, стабильности и развития общества. 2. Ведение государственных дел, обеспечение работоспособности всех ветвей власти. 3. Исполнение законов и обеспечение исполнения законов. 4. Регулирование в определенной сфере. Исходя из такого понимания государственной службы, можно определить, кто является государственным служащим. Это гражданин страны, исполняющий в порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета. В приведенном определении четко сформулированы три основных признака государственного служащего: гражданство как юридическая и политическая связь с государством; замещение должности государственной службы, исполнение соответствующих должностных обязанностей; получение денежного вознаграждения за счет средств государственного бюджета как единственного источника дохода. Таким образом, государственная служба может пониматься двояко: во-первых, это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы, направленная на обеспечение исполнения функций государственного управления; во- вторых, это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства, представляющий собой систему административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач. Подходы к пониманию государственной службы: Политический подход Деятельностный подход Институциональный подход Подход к определению государственной службы Инструмент, используемый политической властью для исполнения своих полномочий по управлению обществом. Особый вид профессиональной деятельности Система административных органов, гарантирующих реализацию государственно- политических задач и активно взаимодействующих с обществом Выделяемые характеристики государственной службы Система, обеспечивающая аппаратную поддержку политическим руководителям и оказывающая разнообразные услуги населению Профессиональная служебная деятельность, регулируемая специальными законами, связанная с определенными ограничениями и запретами Институт, имеющий строго подзаконный характер. Как любой социально- политический институт обладает рядом функций, целей и задач Понимание сущности государственной службы Система реализации политико- управленческих решений Процесс исполнения полномочий органов государственной власти и управления Институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства Политики и государственные служащие: Критерии отличия Политики Государственные служащие Источник власти Народ Властно-политическая элита Природа мандата Первичный (выборы, народное представительство) Вторичный (назначение на должность) Сфера деятельности Разработка политики, т.е. курса развития общества Реализация политики Формы контроля Общественный Административный Критерии оценки Соответствие воле избирателей Соответствие законам и предписаниям Методы воздействия Политические Административные Вопрос 2. Развитие института государственной службы в рамках административных преобразований в современной России. Объективно можно считать, что сколько существует государство, столько же существуют и люди, служащие ему. Однако говорить о государственной службе как о самостоятельном виде профессиональной деятельности и, тем более, как о самостоятельном социально-политическом институте можно только тогда, когда в государстве возникает профессиональный аппарат управления. Потребность в нем возникает с усложнением системы государственного управления, расширением пределов государства, возникновением у него новых функций. Институт государственной службы в России имеет долгую и непростую историю становления и развития, которая неотделима от истории самого Российского государства. Безусловно, характер государственной власти (форма правления, политический режим в конкретный исторический период, иногда, в конце концов, и личность правителя) существенным образом влиял (и влияет) на характер государственной службы. Основные этапы развития института государственной службы в России: Этап Хронологические рамки Отличительные черты государственной службы Служилое государство в допетровской России 2-я половина XV – конец XVII в. Складывание Государева двора (XIV—XV вв.) как совокупности всех высших служилых чинов Московского государства. Служба при Государевом дворе и в отраслевых органах управления (приказах) была неотделима от военной службы, а дворянское ополчение составляло основу русской армии. Служилые люди, как и другие сословия, отличались своими обязанностями, а не правами, и сформировались в особое корпоративно-профессиональное сообщество (в первую очередь – дьяки и подьячие). Ключевым принципом назначения на должности государственной службы в этот период выступает принцип служебно-родового старшинства – местничества, т.е. права дворянина занимать то или иное место исходя из знатности и родовитости. Имперская бюрократия Начало XVIII – 1917 г. В начале XVIII в. на смену местничеству приходят принципы выслуги и служебной пригодности. Служба становится регулярной, обязательной (до 1761 г.) и, вне зависимости от происхождения, начинается с низшего (XIV) класса. Иерархия военных, статских (гражданских) и придворных чинов закрепляется в Табели о рангах 1724 г. Чин присваивался в соответствии с замещаемой должностью. При Николае I государственная служба становится доступной для лиц недворянского происхождения, вводится практика экзаменов на получение чина, уточняются квалификационные требования к отдельным должностям, устанавливается действенный механизм ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащими своих обязанностей. Именно в это время впервые в России был разработан механизм прогнозирования потребности государства в служащих определенного профессионального профиля, кадровые службы разрабатывали своего рода перспективные планы подготовки специалистов, замещения вакантных должностей, укрепления слабых звеньев управленческой вертикали более подготовленными чиновниками. Все это заложило основу того, что в настоящее время называется системой кадрового аудита на государственной службе. В правление Николая I впервые начинает использоваться процедура конкурса на замещение должностей государственной службы. Так, Сенат разрешал кадровым подразделениям министерств и губернских правлений выдвигать «отличившихся» на замещение вакантных должностей 14- го класса на конкурсной основе. Подобное назначение открывало перед бывшими канцелярскими служащими возможность для карьеры уже в составе классного чиновничества, а также для получения дворянства. Советская номенклатурная бюрократия 1917-1991 гг. Формирование в 20-30-хх гг. XX в. партийно-номенклатурной бюрократии советского типа. Отношения между государством и служащими государственных органов регулировались не специальными нормативными правовыми актами, а трудовым законодательством. Ключевой принцип при назначении на должности – номенклатурный (т.е. принадлежность к партийной либо ведомственной номенклатуре) при определяющей роли непрофессиональных факторов (анкетных данных, социального происхождения, партийной принадлежности и т.п.). Государственная служба Российской Федерации 1991 г. – наст. время Институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 г. принятием Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г № 2267). Начиная с этого времени в нашей стране практически не прерывались административные преобразования, а вместе с ними не прерывался и процесс реформирования государственной службы. Принятие в 2003-2005 гг. действующего законодательства о государственной службе, его непрерывное совершенствование. Вопросы для самопроверки: 1. Что такое государственная служба? 2. Кто такой государственный служащий и каковы его признаки? 3. Каковы «контуры» современной модели государственной службы и ее отличительные черты? 4. Какие ключевые проблемы в развитии государственной службы в России на нынешнем этапе вы можете выделить? |