В. П. Галага нов е изд, стер. М издательский центр Академия, 2014. 448 с Учебник может быть использован при освоении профессионального модуля Обеспечение и реализация прав граждан в сфере пенсионного обеспе
 Скачать 1.38 Mb.
|
|
Социальная защита населения — это гарантированная система экономических, правовых и организационных мер государства вот- ношении как нетрудоспособных, таки трудоспособных граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут самостоятельно преодолеть, направленная на их социальное обеспечение, оказание социальной помощи и поддержки в соответствии 1 См Право социального обеспечения Практикум. Нормативные акты. Образцы документов / под ред. Э. Г. Тучковой. — МС с социальными стандартами, отвечающими уровню достойной жизни человека, в различных формах ив порядке, установленных зако- нодательством. Как мы видим, во всех вышеприводимых определениях социальной защиты населения четко прослеживается ее главная цель — оказание помощи в решении многих проблем, стоящих перед людьми. Всевозможные меры защиты особенно важны для граждан в условиях перехода страны крыночным отношениям. На фоне экономической нестабильности происходят многие асоциальные явления происходит обнищание отдельных категорий граждан заметно усиливается расслоение общества увеличивается число лиц без определенного места жительства не сокращается безработица растет приток беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе бывших соотечественников из стран СНГ, и пр. Вполне очевидно, что те или иные меры социальной защиты могут быть осуществлены входе функционирования различных общественных отношений, которые регулируются соответствующими нормами права. Атак как социальная защита населения — это комплексное явление, то и представляет собой совокупность общественных отношений. Рассмотрим, какими нормами права регулируются основные общественные отношения, относящиеся к социальной защите насе- ления. Проблемы трудоустройства и оплаты труда работников могут решаться входе действия трудовых отношений. Такие отношения регулируются нормами трудового права, ив первую очередь Трудовым кодексом РФ. Вопросы укрепления семьи, права и обязанности членов семьи, как и иные семейные отношения, разрешаются Семейным кодексом РФ и нормами семейного права. Жилищные вопросы граждане решают с помощью Жилищного кодекса РФ и норм жилищного права. Охрана и защита частной собственности и многих других частных интересов граждан предусмотрены нормами гражданского права. В настоящее время приняты три части Гражданского кодекса РФ. Земельные отношения, в том числе и отдельные вопросы частной собственности на землю, регулируются Земельным кодексом РФ ив целом земельным правом. Проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для граждан, решаются с помощью экологического права Вопросы социального обеспечения нетрудоспособных граждан и трудоспособных граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, решаются входе осуществления отношений по социальному обеспечению, те. нормами права социального обеспечения. (Общего кодифицированного нормативного правового акта типа Кодекса социального обеспечения в настоящее время несу- ществует.) Таким образом, социальное обеспечение является частью социальной защиты населения. В свою очередь, социальное обеспечение также состоит из нескольких групп общественных отношений. Первая группа — это группа отношений по формированию финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение. Вторая группа отношения по организации управления социальным обеспечением. Третья группа — это отношения по непосредственному предоставлению гражданам соответствующих видов обеспечения за счет специальных денежных средств, предназначенных (выделяемых) на эти цели. Кратко рассмотрим каждую группу отношений. Участниками первой группы отношений по формированию финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение, являются компетентные государственные органы, правомочные организации, работодатели, в отдельных случаях сами граждане, уплачивающие страховые взносы, например, в Пенсионный фонд РФ на свое будущее пенсионное обеспечение. (Эта группа общественных отношений регулируется нормами финансового права.) В тора яг р у п па отношений — это организационные, управленческие отношения, которые возникают между соответствующими компетентными органами и организациями по вопросам социального обеспечения. (Эти отношения регулируется нормами административного права.) Т ре т ь яг р у п па отношений — это отношения по поводу социального обеспечения отдельных категорий граждан, которое предоставляется им в разных формах и видах в случаях и на условиях, установленных в законодательстве. (Они регулируются нормами права социального обеспечения.) Существуют другие признаки, которые характерны для социального обеспечения. К ним относят, например: а) государственный характер устанавливаемых организационных способов распределения совокупного национального продукта через систему социального обеспечения; б) правовое закрепление перечня социальных рисков, которые признаются государством в качестве оснований для предоставления тех или иных видов социального обеспечения в) закрепление в нормах права (либо в договорах) круга лиц, подлежащих материальному обеспечению; г) нормирование государством уровня и условий (социального стандарта, видов социального обеспечения, ниже которого оно не может опускаться. Помимо вышеприведенных есть и другие характерные при- знаки. По своей сути отношения по социальному обеспечению — это материальные отношения, так как они складываются (формируются) при удовлетворении гражданами своих материальных потребностей через индивидуальную форму распределения, за счет специально предназначенных для этого финансовых средств. Они образуются за счет организационно обособленных финансовых источников, осуществляются государством за счет общества. В рамках вышеназванных организационных систем государственного социального обеспечения эти средства аккумулируются (сосредоточиваются) во внебюджетных фондах обязательного социального страхования ив государственном бюджете. Значительная часть этих средств формируется в основном за счет страховых платежей (страховых взносов. Такие взносы уплачиваются хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности, индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица, отдельными гражданами, использующими труд наемных работников в личном хозяйстве, работниками из своего заработка. Для социального обеспечения характерен особый субъектный состав участников одноименных отношений. К таковым относятся нетрудоспособные и иные категории лиц дети, больные, пожилые и престарелые граждане. Сюда же относятся и инвалиды лица, потерявшие кормильца безработные граждане лица, имеющие детей лица, осуществляющие уход за детьми, престарелыми и инвалидами, и иные категории граждан, незанятые трудом или нуждающиеся в томили ином виде материальной помощи или поддержки в силу различных причини обстоятельств, установленных зако- ном. Итак, государственное социальное обеспечение можно рассматривать как гарантированную систему материального обеспечения граждан (в денежной и (или) в натуральной форме) по достижении определенного возраста, в случае инвалидности, потери кормильца, временной нетрудоспособности, воспитания детей, утраты трудового заработка и дохода ив других случаях, специально оговоренных законом, а также охраны их здоровья и осуществляемую за счет специально созданных внебюджетных фондов обязательного социального страхования, формируемых за счет страховых взносов (единого социального налога) и ассигнований из государственного бюджета РФ управомоченными органами в порядке, установленном за- конодательством. 1.3. ФУНКЦИИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ Социальное обеспечение обладает своими функциями. Подними обычно понимается внешнее проявление свойств какого-либо объекта. Наличие функций позволяет ответить на вопрос каково значение и предназначение социального обеспечения в жизни общества и государства? В правовой литературе выделяют экономическую, производственную, политическую, социально-реабилитационную, демографическую, духовно-идеологическую, защитную функции социального обеспечения. Экономическая функция социального обеспечениязаключается: а) в замещении заработка или дохода, связанного с трудом (или содержания, тем лицам, которые его утратили в силу всевозможных жизненных обстоятельств — в связи с возрастом, инвалидностью, потерей кормильца, болезнью, безработицей и др.; б) в частичном возмещении дополнительных расходов, вызванных различными объективными причинами — рождением и содержанием ребенка, уходом за малолетними детьми и престарелыми гражданами, инвалидами и т. п.; в) в оказании помощи и поддержки гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации (бедность, сиротство, вынужденное переселение и пр.). Источником финансирования для осуществления экономической функции являются средства, которые специально предназначены для социального обеспечения. Они аккумулируются (сосредоточиваются в специализированных внебюджетных фондах социального страхования (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в федеральном бюджете, имеющем специальные статьи расходов на социальные нужды в региональном бюджете в бюджетах субъектов Российской Федерации в фондах социальной поддержки населения. В будущем не исключается возможность появления подобных, специально выделяемых средств в бюджетах органов местного самоуправления Реализуется экономическая функция входе перераспределения средств вышеназванных источников. В реальной жизни эти средства предоставляются гражданам в соответствующих видах социального обеспечения — в пенсиях, пособиях, компенсациях и т. п. Вне всякого сомнения, что достаточность средств в указанных источниках и их постоянное поддержание — это главная цель государства. От состояния объема таких средств зависит экономическая основа социального обеспечения, развитие его будущего. Логично предположить, что чем больше средств имеется в указанных источниках, тем выше будет размер социальных выплат. К сожалению, их уровень в настоящее время не отвечает требованиям многих международных норм, например Конвенции МОТ 1952 го минимальных нормах социального обеспечения. Отсюда вытекает главная задача государства — создание условий, при которых общество было бы заинтересовано в пополнении вышеуказанных источников. Это может достигаться разными приемами, применяемыми государством. Так, один из способов, с помощью которого решается данная задача, — это создание оптимального режима налогообложения для всех участников рыночных отношений, независимо от их организационно-правовых форм (организаций, индивидуальных предпринимателей и пр.). Социальное обеспечение связано с общественным производством, влияет на него. Это влияние составляет его производственную функцию. Она выражается в том, что право на многие виды социального обеспечения обусловлено трудовой деятельностью, а уровень обеспечения зачастую зависит от ее характера и размера вознаграждения за труд.Мировой опыт также свидетельствует, что по мере все большего воплощения в жизнь, например, принципов обязательного социального страхования это влияние возрастает, поскольку усиливается стимулирующее значение социального обеспечения для повышения производительности труда и профессионального мастерства работающих. Социальное обеспечение способствует также своевременному выводу из общественного производства стареющей рабочей силы и лиц, потерявших способность трудиться. Как в реальной жизни проявляется данная функция социального обеспечения Рассмотрим на примере трудовой пенсии по старости. Страховая (трудовая) пенсия по старости, исходя из ее сущности, — это денежная выплата, заработанная трудом, уплатой за счет работника обязательных страховых платежей. В самом ее наименовании мы видим связь с трудом. Именно длительность труда, выражаемая в стаже работника, а соответственно и выплата страховых взносов должны определять в конечном итоге право на трудовую пенсию и ее сумму. Иными словами, право на пенсию напрямую зависит от участия граждан в общественном производстве, от их общественно полезной деятельности и соблюдения иных условий, установленных в правовых нормах. В 1998 г. в деловой оборот было введено новое понятие — страховой стаж. Его появление обусловлено проводимой пенсионной реформой. Главная ее задача — создание эффективного механизма, который обеспечивал бы соответствие условий предоставления и размеров трудовых пенсий с учетом объема (доли) участия в обязательном пенсионном страховании каждого конкретного лица. Иными словами, размер трудовой пенсии должен зависеть от продолжительности периода страхования, те. внесения каждым застрахованным лицом страховых взносов от своих трудовых доходов, заработков и величины страховых взносов в ПФР. В Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. О трудовых пенсиях в Российской Федерации говорится, что страховой стаж — это суммарная продолжительность периодов работы и (или) деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. Изданного определения видно, что новое пенсионное законодательство сохранило некоторую преемственность в учете видов общественно полезной деятельности и некоторых иных периодов в жизни граждан, засчитываемых в страховой стаж, когда они не работали и не занимались какой-либо общественной дея- тельностью. На первый взгляд в принципиальном плане здесь ничего не изменилось. Однако анализ содержания норм, касающихся иных периодов времени, засчитываемых в страховой стаж, свидетельствует другое. Так, п. 1 ст. 11 Закона о трудовых пенсиях не содержит, например, упоминания о периодах подготовки к профессиональной деятельности в форме обучения в образовательных учреждениях различных типов. Исключение из страхового стажа этих и иных периодов общественно полезной деятельности может повлечь снижение качества труда, а в конечном итоге и уменьшение влияния данной функции социального обеспечения на производство. Ведь право на многие виды социального обеспечения (например, трудовые пенсии, страховые пособия, льготы) теперь уже может быть не обусловлено самой трудовой деятельностью и ее продолжительно Далее — Закон о трудовых пенсиях 22 стью. В свою очередь, уровень социального обеспечения уже в меньшей степени будет зависеть от самого труда, его характера и размера вознаграждения за него и т. д. В этой связи логично возникают такие вопросы будет ли работник заинтересован в качестве своего труда, в наличии постоянного места работы, в стабильно повышающемся заработке Скажется ли это в целом положительно на состоянии эффективности народного хозяйства страны, и особенно в тех отраслях и производствах, где были остается недостаточно высокий уровень оплаты труда Ранее действовавший принцип определения уровня пенсионного обеспечения можно было схематично представить так длительный стаж — высокий заработок (трудовой доход) — высокий размер пенсии. Нынче действует иной принцип, установленный новым законодательством о трудовых пенсиях больший заработок (доход) — большее отчисление страховых взносов в Пенсионный фонд РФ (далее — ПФР) — страховой стаж — больший размер пенсии. Подтверждением этому может служить следующая новелла. Согласно п. 2 ст. 6 ист Федерального закона Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации предусмотрено добровольное вступление лиц в правоотношения по одноименному пенсионному страхованию — как за себя, таки за другое физическое лицо. Мотивы здесь понятны — вовлечение дополнительных финансовых средств в ПФР и снижение числа лиц, претендующих на получение социальной пенсии, которая выплачивается тем, кто по каким-либо причинам не имеет права на трудовую пенсию, те. не выработал пятилетнего минимального страхового стажа. Для таких лиц в этом случае установлены страховые взносы в форме фиксированного платежа, вносимого другим лицом. На наш взгляд, подобные нововведения свидетельствуют о воплощении в российское пенсионное обеспечение принципа либеральной экономики — свобода выбора труда и свобода будущего пенсионного обеспечения. Как все это сочетается с основными функциями и принципами России как социального государства, как записано в Конституции 1993 г Не есть ли в этом противоречие Следовательно, государство должно всесторонне и взвешенно подходить к принятию правовых решений, касающихся сферы социального обеспечения. Политическая функция позволяет государству через систему социального обеспечения реализовывать основные направления социальной политики. (Социальная политика рассматривается как 1 Далее — Закон о пенсионном страховании целенаправленное воздействие государства на условия жизни людей с целью реализации конституционных положений, в которых говорится о достойном уровне жизни граждан) Социальная политика осуществляется через меры социальной защиты населения и главным образом посредством части ее системы — социального обеспечения. Так, в 1999 г. введено новое основание для предоставления социального обеспечения в виде государственной социальной помощи бедность. Появился новый субъект социального обеспечения граждане, имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. (Таковых в России, по разным оценкам, насчитывается около двух третей от общей численности населения) Число же обращающихся лиц за такой помощью не более одной четверти нуждающихся. Это свидетельствует о недостаточной эффективности данного способа борьбы с бедностью. Причин множество. Главная из них, на наш взгляд, следующая — это отсутствие государственной системы обеспечения доходов населения независимо от статуса граждан — трудоспособных или нетрудо способных. От того, насколько эффективно социальное обеспечение выполняет свою политическую функцию, зависит состояние социального покоя в обществе. Социальная напряженность, существующая в российском обществе на современном этапе, свидетельствует о том, что состояние российской системы социального обеспечения пока еще не в полной мере отвечает потребностям большинства населе- ния. Демографическая функция реализуется посредством воздействия системы социального обеспечения на многие демографические процессы — на продолжительность жизни населения, воспроизводство населения, стимулирование рождаемости или ее сдер- живание. Так, крайне низкий уровень пенсионного обеспечения, приведший к резкому сокращению потребления пенсионеров, стал причиной высокой смертности среди лиц пожилого возраста и инва- лидов. Отсутствие эффективной системы социальной помощи семьям с детьми, безусловно, влечет за собой существенное снижение рождаемости в стране. Как это происходит на практике Рассмотрим на примере трудового стажа. Ранее действовавший закон РФ от 20 ноября 1990 г. О государственных пенсиях в Российской Федерации предусматривал включение в общий трудовой стаж периода ухода неработающей матери за каждым ребенком в возрасте долети дней, ноне более 9 лет в общей сложности При закреплении такого правила руководствовались следующим. Биологически непосредственная связь между ребенком и матерью наиболее тесно сохраняется впервые два-три года жизни ребенка физическое и нравственное здоровье ребенка закладывается именно в эти годы. Пребывание ребенка в семье экономически выгодно, так как не требует затратна строительство новых и содержание имеющихся детских дошкольных учреждений и т. д. Этим самым государство, включая период ухода за ребенком в общий трудовой стаж, признавало особую роль такого подхода в решении проблемы простого воспроизводства населения в России. Следовательно, наличие в семье трех детей поощрялось через правовые институты трудового стажа и трудовых пенсий. Это подкреплялось и существовавшими тогда более высокими размерами пособий в связи с материнством, отцовством и детством. Иное дело сейчас. С 1 января 2002 г. при назначении трудовых пенсий учитывается период ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора летно не более трех лет в общей сложности. Последствия такого решения государства очевидны. Эффективность действия данной пенсионной нормы сомнительна, учитывая настоящую и будущую демографическую ситуацию в России. Кроме того, необходимо признать тот факт, что государственная система социальной помощи семьям с детьми недостаточно развита и не отвечает современным требованиям. В итоге это может привести к еще более существенному уменьшению рождаемости в стране. Налицо снижение роли демографической функции социального обеспечения и недооценка возможных по- следствий. |