В. П. Галага нов е изд, стер. М издательский центр Академия, 2014. 448 с Учебник может быть использован при освоении профессионального модуля Обеспечение и реализация прав граждан в сфере пенсионного обеспе
 Скачать 1.38 Mb.
|
|
Общеправовые принципы свойственны всем отраслям российского права. Межотраслевые принципы отражают наиболее общие черты нескольких, как правило смежных, отраслей права. Отраслевые принципы характеризуют специфику конкретной отрасли пра- 1 См Гусов КН, Толкунова В. Н. Трудовое право России учебнике изд. — МС Сыроватская Л. А. Трудовое право России учебнике изд. — МС 78 ва. Внутриотраслевые принципы более конкретизируют, выделяют или уточняют внутреннее содержание самой отрасли права. В регулировании отношений по социальному обеспечению находят проявление все вышеперечисленные группы правовых принципов. Общеправовые принципы выводятся из положений Основного закона страны — Конституции РФ 1993 г. К ним относятся признание и гарантированность в России прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципами нормам международного права неотчуждаемость основных прав и свобод человека и принадлежность их каждому от рождения признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими равенство всех перед законом и судом равенство прав и свобод мужчины и женщины и равенство возможностей для их реализации право каждого на объединение для защиты своих интересов гаран- тированность государственной защиты прав и свобод, включая судебную защиту, и др. Межотраслевые принципы вытекают из общеправовых принципов. К межотраслевым принципам относятся те, которые наиболее характерны для отраслей, близких другу к другу по содержанию своих правовых норм, регулирующих общественные отношения. Как отмечалось ранее, право социального обеспечения наиболее близко соприкасается с такими отраслями права, как, например, трудовое, семейное. Нормы данных отраслей права регулируют схожие общественные отношения, связанные с реализацией гражданами предоставленных им прав. Поэтому общими для этих отраслей права могут являться такие принципы обеспечение достойной жизни и свободного развития человека, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, запрещение принудительного труда и др. Отсутствие общего кодифицированного акта, регулирующего социально-обеспечительные отношения, не позволяет четко выделить принципы права социального обеспечения. Поэтому принципы выводятся из текущего отраслевого законодательства. 4.2. СОДЕРЖАНИЕ ПРИНЦИПОВ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ К основным отраслевым принципам российского права социального обеспечения относятся: а) многообразие видов социального обеспечения; б) всеобщность социального обеспечения в) солидарность; г) охрана уровня жизни, здоровья граждан; д) справедливость при распределении благ за счет средств, направляемых на социальное обеспечение граждане) финансирование расходов на социальное обеспечение за счет обязательных страховых взносов (единого социального налога) и ассигнований из государственного бюджета; ж) создание максимальных удобств для граждан при реализации ими права на социальное обеспечение. Отраслевой принцип многообразия видов социального обеспе- ченияпредполагает учет существующих форм социального обеспечения (как способ удовлетворения потребностей граждан) в денежном и натуральном выражении. Так, трудовые и социальные пенсии, страховые и социальные пособия, компенсационные выплаты должны выдаваться их получателям только в денежном эквиваленте. Натуральные выдачимогут предоставляться гражданам в следующих видах социального обеспечения различные социальные услуги, оказываемые в различных учреждениях социального обслуживания медицинская помощь и лечение санаторно-курортное лечение лечебное и диетическое питание оздоровление детей влет- ний период и пр. Всеобщность социального обеспечения (как принцип) находит свое конкретное выражение в ч. I ст. 39 Конституции РФ, устанавливающей право каждого гражданина на гарантированное социальное обеспечение. На практике это должно означать, что ни один человек не должен находиться вне пределов социального обеспечения. Вместе стем нельзя понимать проявление данного принципа в реальной жизни буквально — что человек имеет право на все существующие виды социального обеспечения. Объем конкретных прав зависит от разных обстоятельств, установленных в законода- тельстве. Принцип солидарности проявляется через солидарность поколений, регионов страны, отраслей хозяйственного комплекса. Когда идет речь о солидарности поколений, то имеется ввиду, что работающие граждане путем отчислений (в виде страховых взносов, налогов) из своих трудовых доходов содержат неработающих лиц. Солидарность российских регионов и отраслей хозяйственного комплекса наделе означает, что нуждающимся выделяются соответствующие дотации и субвенции из государственного бюд- жета. Наиболее отчетливо принцип солидарности проявляется в обязательном социальном страховании. Ведь главное его предназначение состоит в раскладке страхового риска между всеми участниками страхования, в том числе и между застрахованными гражданами. При наступлении страхового случая происходит их обеспечение в виде соответствующих страховых выплат. Финансовыми источниками являются денежные средства (формируемые за счет работодателей, работников и иных определенных законодательством категорий граждан) и аккумулированные в томили ином внебюджетном фонде (ПФР, ФСС РФ, фондах ОМС). Значит, сутью и смыслом всей системы обязательного социального страхования является коллективное формирование и распределение этих средств. Другими словами, система обязательного социального страхования — это есть коллективно-распределительная система. В равной степени таковыми надо считать все функционирующие в России системы обязательного социального страхования. В последнее время этот принцип начинает подвергаться определенной корректировке из-за внедрения индивидуальных накопительных механизмов в сферу социального обеспечения. Для примера рассмотрим систему обязательного пенсионного страхова- ния. С принятием пенсионных законов в декабре 2001 г. трудовая пенсия состояла из трех частей базовой, страховой, накопительной. Суммы страховой, накопительной частей этой пенсии формируются за счет индивидуальных страховых взносов, отражаемых на индивидуальном (персонифицированном) счете лица в ПФР. Это означает наличие признаков индивидуально-накопительной пенсионной системы. Здесь мы отчетливо видим проявления принципа индивидуально- накопительного сбережения, аналогичного личным вкладам граждан в сберегательных банках. В ряде зарубежных стран тоже существуют индивидуально- накопительные пенсионные системы. Как правило, они базируются на принципах добровольности вступления граждан в такие системы. Обычно подобные системы функционируют отдельно от систем обязательного пенсионного страхования, те. рассматриваются как дополнение к распределительным пенсионным системам. Таким образом, введение обязательных отчислений на формирование накопительной части трудовой пенсии (в рамках обязательного пенсионного страхования) привело к воплощению принципа не- олиберальной экономики — свобода труда и свобода своего материального обеспечения и благополучия. На наш взгляд, такой под С 1 января 2010 гона состоит из двух частей страховой и накопительной ход с научной точки зрения, с позиций существующей традиции в нашей стране вызывает возражения. Принудительная индивидуализация гражданина своего будущего пенсионного обеспечения (в части трудовой страховой пенсии) через установленные правила противоречит самой идее солидарности и основополагающим принципам обязательного социального страхования. Конкретное выражение принципа охраны уровня жизни, здо ровья граждан можно увидеть в различных видах социального обеспечения, в условиях и размерах их предоставления, гарантированно сти бесплатной медицинской помощи, при проведении оздо ровительно-профилактических и других мероприятий. Для неработающих граждан различные виды государственной социальной помощи из средств государственного бюджета всех уровней зачастую являются единственным источником средств к существованию. Полное воплощение рассматриваемого принципа в реальной жизни граждан можно считать только тогда, когда минимальные размеры основных видов социального обеспечения, например трудовых пенсий, будут соответствовать уровню реального прожиточного минимума. Говоря о принципе справедливости при распределении благ за счет средств направляемых на социальное обеспечение граждан, надо полагать, что подразумевается оптимальное сочетание интересов личности, общества и государства. (Под ним понимается максимально возможное удовлетворение позитивных интересов личности, не наносящее ущерба интересам общества и государства. Сочетание — это есть координация тех интересов участников общественных отношений, которые не совпадают или находятся в противоречии) Конечно, с позиций справедливости следовало бы признать, что оптимальное сочетание интересов человека на практике должно означать максимально возможное удовлетворение нужд граждан как основных субъектов в социальном обеспе- чении. Такой подход в современных условиях вызывает определенные сомнения, например, относительно размеров некоторых видов социального обеспечения, которые сравнительно невысокие. (Объяснение такому положению дел обычно сводят к издержкам переходного периода от одних социально-экономических отношений развития общества к другим.) Своеобразным показателем справедливости в социальном обеспечении выступает дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств. (Дифференциацию иногда выделяют в качестве самостоятельного отраслевого принципа.) Наибольшее значение вправе социального обеспечения придается такому критерию дифференциации, как труд (трудовая деятельность) и его влияние на уровень обеспечения. Другими словами, суть такой дифференциации (как показателя справедливости) можно свести к следующей своеобразной формуле чем полнее учитывается труд индивидуума и чем выше оценивается (в денежном выражении) его трудовой вклад, тем выше должен быть уровень его социального обеспечения. (Само собой разумеется, что нормы не только права социального обеспечения, но и других отраслей права, касающихся этих вопросов, должны сбалансированно учитывать интересы отдельной личности, общества и государства.) Так, условием получения трудовых пенсий являются труд и его результаты. Например, в зависимости от наличия и продолжительности страхового стажа зависит право работника на трудовые пенсии, их размер (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца. Чем больше заработок и продолжительность страхового стажа, тем больше размер той или иной трудовой пенсии. Другой пример. Работа в неблагоприятных условиях труда, в особых природно-климатических условиях проживания дает право на льготные условия получения пенсионного обеспечения (в виде досрочных трудовых пенсий) ив более высоком размере. Хотя надо признать, что уровень трудовой пенсии, как и ее право, с принятием Закона о пенсионном страховании уже в меньшей степени зависит от степени трудового участия конкретного человека. Введение правил добровольного вступления в систему обязательного пенсионного страхования для отдельных категорий лиц, установление фиксированного платежа за себя или другого лица приводят к нивелированию принципа справедливости. Это связано стем, что, например, неработающее лицо, за которого вносится максимальный фиксированный платеж в ПФР, может получать больший размер трудовой пенсии, чем, скажем, врач с длительным стажем, но низким заработком. Связь социального обеспечения с трудом прослеживается в нормах, регулирующих отношения по обеспечению отдельными видами пособий, например, повременной нетрудоспособности, по беременности иродами др. Принцип финансирования расходов на социальное обеспечение за счет обязательных страховых взносов и ассигнований из государственного бюджета и его проведение в жизнь позволяют создавать условия для фактической реализации прав граждан на социальное обеспечение. Как мы знаем, существуют две основные 83 организационно-правовые формы социального обеспечения — социальное обеспечение в порядке обязательного социального страхования и социальное обеспечение за счет бюджетных ассигнований. Функционирование этих форм, условно говоря, предполагает наличие своих финансовых средств. Расходы на социальное обеспечение, осуществляемое в рамках указанных форм, производятся соответственно за счет страховых взносов, бюджетных ассигнований и некоторых иных доходов, предусмотренных законодательством. Рассматриваемый принцип проявляется в том, что финансовые гарантии прав граждан на социальное обеспечение создаются за счет обязательных страховых взносов и бюджетных ассигнований. (Об этом говорилось выше.) Финансовые средства, формируемые за счет фактически поступающих страховых взносов во внебюджетные социальные фонды как обязательного страхового платежа в установленном законом порядке) для определенных групп плательщиков, и являются финансовой гарантией в деле реализации прав застрахованных лиц на социальное обеспечение в порядке обязательного социального страхования (на выплату трудовых пенсий, различных пособий работающим, например пособий повременной нетрудоспособности, по беременности иродам, на медицинскую помощь и лечение и т. д.). Принцип финансирования расходов на социальное обеспечение за счет рассматриваемых источников не есть догма. Его следует воспринимать как динамичную дефиницию. В процесс формирования финансовых средств обязательного социального страхования все больше вовлекаются отчисления из заработка работающих граждан. В перспективе не исключается возможность введения обязательных платежей (и самостоятельно обеспечивающих себя работой граждан) в виде страховых взносов в соответствующих размерах по всем видам обязательного социального страхования, наподобие того, как сейчас, например, напрямую вносят платежи в Пенсионный фонд РФ. Многие виды социального обеспечения предоставляются человеку как члену общества вне связи сего трудовой деятельностью. К таковым относятся, например, социальные пенсии, ежемесячные пособия на детей, социальная помощь на дому, социальное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, социальная реабилитация (профессиональное обучение и трудоустройство) инвалидов, обеспечение их средствами передвижения и транспорта, протезно-ортопедическая помощь и т. п. При этом надо помнить большинство получателей данных видов социального обеспечения, как правило, являются нетрудоспособными. В силу различных причин они не подлежали обязательному социальному страхованию. Значит, они не имеют права на обеспечение по системе обязательного социального страхования в момент получения этих благ. Поэтому наряду с системой обязательного социального страхования существует социальное обеспечение, финансируемое за счет средств бюджетов всех уровней (по вертикали бюджетной иерар- хии). В основе финансирования таких расходов лежит также нуждаемость в тех или иных видах социального обеспечения или трудная жизненная ситуация, когда лицо самостоятельно не может ее преодолеть. Такие обстоятельства выполняют роль юридических фактов, влекущих определенные юридические последствия, связанные с возникновением права на тот или иной вид обеспечения. Поэтому государственная социальная помощь оказывается тогда, когда лицо объективно уже или еще неспособно трудиться, зарабатывать средства к существованию, нуждается в дополнительных расходах, удовлетворении специфических потребностей, вызванных болезнью, инвалидностью, старостью и т. п. Именно таким образом государство выполняет по отношению к указанным категориям граждан социальную функцию, закрепленную в Конституции РФ. Принцип создания максимальных удобств гражданам при реализации ими права на социальное обеспечение, как гласит его название, должен служить и быть реальной гарантией осуществления гражданами указанного права. В зависимости от видов социального обеспечения и статуса их получателей соответствующее материальное благо предоставляется либо по месту работы, либо по месту жительства. Например, работники получают страховые пособия (повременной нетрудоспособности, по беременности иродами др) непосредственно по месту своей работы, а не в исполнительных территориальных органах Фонда социального страхования РФ. Эти выплаты производятся в счет страховых взносов, причитающихся со страхователя (работодателя). Пенсионные права обычно реализуются гражданами посредством доставки пенсии на дом. Получать свои пенсии они могут также через местные отделения Федеральной почтовой службы или филиалы Сберегательного или иных банков страны. Кроме отраслевых принципов в настоящее время получили свое развитие внутриотраслевые принципы права социального обеспечения. На наш взгляд, их формирование и распределение по отраслевым институтам может также зависеть от существующих организа- ционно-правовых форм социального обеспечения. Иными словами, способы финансирования социального обеспечения, виды конкретного социального риска и другие признаки могут являться основой для дробной классификации внутриотраслевых принципов. Исходя изспособов финансирования расходов на обеспечение по системе обязательного социального страхования определяются следующие внутриотраслевые социально-страховые принципы: а) устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов; б) всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий; в) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика; г) государственное регулирование системы обязательного социального страхования; д) паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования; е) обязанность уплаты страхователями страховых взносов в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования ж) ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования; з) обеспечение надзора и общественного контроля; и) автономность финансовой системы обязательного социального страхования; к) каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалидности, при потере кормильца ив иных случаях, установленных законом; л) каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию; м) каждый застрахованный по обязательному государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы; н) финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов РФ и отраслей экономики о) средства обязательного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение застрахованных по правилами нормам, установленным законом. Внутриотраслевые (мы их назовем «институтные») принципы могут дифференцироваться в зависимости от вида социального обеспечения. Институтные принципы могут содержаться непосредственно в законодательных актах. Так, социальное обслуживание осуществляется на основе принципов, закрепленных в законодательстве о социальном обслуживании. Следует отметить, что эти внутриотраслевые (институтные) принципы сформулированы по- разному. Так, в Федеральном законе от 2 августа 1995 г. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов они изложены так: а) соблюдение прав человека и гражданина; б) предоставление государственных гарантий в сфере социального обслуживания; в) обеспечение равных возможностей в получении социальных услуги их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов г) преемственность всех видов социального обслуживания; д) ориентация социального обслуживания на индивидуальные потребности граждан пожилого возраста и инвалидов; е) приоритет мер по социальной адаптации граждан пожилого возраста и инвалидов; ж) ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления и учреждений, а также должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания. При первом же прочтении перечисленных принципов возникает в отношении их ряд вопросов. Так, не совсем понятно, что именно представляют собой каждый из принципов. Например что следует понимать под принципом соблюдение прав человека и гражданина Зачем выделять принцип предоставление государственных гарантий в сфере социального обслуживания обеспечение равных возможностей в получении социальных услуги их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов Ведь в этом законе имеется специальная статья о том, что государство гарантирует гражданам социальное обслуживание. Принцип обеспечение равных возможностей в получении социальных услуги их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов — это разве не принцип равноправия или социальной справедливости На наш взгляд, вышеприведенные принципы по своему содержанию в большей степени являются декларацией, нежели принципами в их правовом значении и выражении. Полагаем, что принципами социального обслуживания должны признаваться те, которые изложены в Федеральном законе от 10 декабря г. Об основах социального обслуживания населения. Ведь этот акт по сути своей является базовым для всей системы законодательства, регулирующего отношения по социальному обслуживанию граждан. К ним относятся: а) адресность социального обслуживания, что означает обслуживание только тех лиц, которые оказались в трудной жизненной ситуации ив силу этого нуждаются в получении определенного вида социальных услуг; б) доступность, что дает возможность беспрепятственно воспользоваться социальным обслуживанием лицам, в них нуждающимся в) добровольность, что очень важно, так как социальные услуги могут быть востребованы гражданами при желании их получить. Лишь в некоторых случаях допускается принудительное навязывание социального обслуживания отдельным категориям граждан, например недееспособным лицам; г) гуманность, что свидетельствует о необходимости проявления уважительного отношения к нуждающимся в социальных услугах гражданам со стороны работников учреждений социального обслуживания д) приоритетность — предоставление социальных услуг впер- вую очередь особо нуждающимся в них гражданам, например прежде всего несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; е) конфиденциальность, что указывает на необходимость сохранения тайны сведений о лицах, которым предоставляются те или иные услуги социальными работниками учреждений социального обслуживания; ж) профилактическая направленность социального обслуживания, что говорит о значении социального обслуживания, заключается в предотвращении возможных отрицательных последствий трудной жизненной ситуации, с которыми сталкиваются граждане в реальной жизни. Деятельность соответствующих учреждений социального обслуживания (социальных служб) в сфере непосредственного социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов строится на принципах обеспечения равных возможностей в получении социальных услуги их доступности, ориентации социального обслуживания на индивидуальные потребности граждан, ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и учреждений, а также должностных лиц за обеспечение прав указанных лиц в сфере социального обслуживания и др. См. ст. 3 Федерального закона О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».) Все перечисленные принципы социального обслуживания получают свое непосредственное воплощение в подзаконных актах федерального, регионального и местного уровней, в том числе издаваемых Правительством РФ, Минтрудом РФ, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления. Надо признать тот факт, что, к сожалению, не все важные отраслевые законодательные акты определяют такие принципы. Например, Закон о трудовых пенсиях вообще не содержит упоминания о них. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ. Что понимается под принципами права. По каким признакам производится классификация принципов права. Приведите перечень основных принципов права социального обеспечения. Раскройте содержание принципов права социального обеспечения. Назовите критерии дифференциации принципов права социального обеспечения. Перечислите основные принципы, присущие системе обязательного социального страхования ГЛАВА ИСТОЧНИКИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 5.1. ПОНЯТИЕ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ Категория источники права в правовой науке толкуется по- разному. Об источниках права говорят прежде всего в смысле объективных факторов, порождающих право как социальное явление. Такими факторами выступают материальные условия жизни общества, политические, экономические и социальные потребности социальных групп населения. В данном случае идет речь об источнике права в широком смысле как о реальной силе, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение. А это означает, что источник права выступает в материальном смысле слова. В узком смысле понятие источник права связывают с непосредственной деятельностью уполномоченных органов государства по формированию права, приданию ему формы законов, указов, постановлений и других нормативных юридических документов. Здесь имеют дело с понятием источников права в формальном юридическом смысле слова. Другими словами, источники права понимаются как внешняя форма выражения правовых предписаний. Нормативные акты издаются компетентными государственными органами в рамках установленных для них объемах правомочий в области правового регулирования общественных отношений. Именно таким образом оформляется воля законодателя. Изданные акты становятся обязательными для исполнения. В отечественном праве единственным способом внешнего выражения правовых предписаний, придания им обязательного характера являются нормативные правовые акты соответствующих властных органов. Они характерны и для источников права социального обеспечения. Следовательно, |