В. П. Галага нов е изд, стер. М издательский центр Академия, 2014. 448 с Учебник может быть использован при освоении профессионального модуля Обеспечение и реализация прав граждан в сфере пенсионного обеспе
 Скачать 1.38 Mb.
|
|
источники права социального обеспечения—это различные нормативные правовые акты,которые устанавливают,из- меняют или прекращают нормы,регулирующие общественные отношения по социальному обеспечению граждан. В источниках права социального обеспечения непосредственно отражаются материальные условия жизни общества. С изменением условий меняются и источники права социального обеспечения. Это, в свою очередь, ведет к обновлению законодательства, которое должно отвечать потребностям формирующейся в стране рыночной экономики с учетом принципов социального государства, провозглашенного Конституцией РФ 1993 г. Поэтому в настоящее время законодательство о социальном обеспечении постоянно об- новляется. В России существует три вида источников права — правовой обычай, нормативный договор, нормативный акт. Каждый из этих видов источников отличается по своему значению и имеет разную сферу применения. Источниками права социального обеспечения являются два последних вида. Особое место среди источников права социального обеспечения занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России. Международный договор — определенно выраженное соглашение между двумя или несколькими государствами относительно установления, изменения или прекращения их прав и обязанностей в области социального обеспечения. Такие источники права входят в общий массив законодательства России и имеют приоритет над всеми российскими нормативными правовыми актами. Наиболее характерными источниками права социального обеспечения являются нормативные правовые акты, которые различа- ютсяп осу б ъ е к там их издания акты органов государства санкционированные государством акты общественных организаций, например профсоюзов, акты органов самоуправления, например местного самоуправления (в селе). Классификация отраслевых нормативных правовых актовосу- ществляется пора зли ч н ы м критерия м: а) по юридической силе; б) по органам, принявшим нормативный правовой акт; в) по сфере их действия г) по кругу лиц, на который распространяется действие актов, и т. д. В правоприменительной практике наибольшее значение придается нормативным правовым актам по такому критерию их классификации, как юридическая сила. Юридическая сила указывает на место акта, его значение, его верховенство или подчиненность, зависит от положения органа, издавшего акт, от его полномочий и компетенции, которой он наделен по действующему законодательству. Классификация источников права по их юридической силе также определяется положением органа, издавшего правовой акт. Чем выше положение органа, тем выше сила акта. Системе законодательства свойственно деление на законы и подзаконные нормативные акты. По юридической силе выделяются нормативные правовые акты федерального уровня (значения. По значимости на первом месте стоят международные договоры, ратифицированные либо заключенные Россией. (Отдельные договоры ратифицированы еще СССР) Согласно ст. 15 Конституции РФ они входят в правовую систему России и имеют приоритет перед внутренними законами. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены в российском законодательстве, то применяются правила международного договора. Вторым высшим законодательным актом признается Конституция РФ, которая имеет высшую юридическую силу, чем все другие акты в стране. Поэтому все иные акты, издаваемые компетентными органами, должны соответствовать Основному закону страны, так как он возвышается над всеми иными законами и является юридическим фундаментом, определяющим содержание других законов России. Следует отметить, что социальное обеспечение является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ На практике зачастую возникает вопрос в какой же части правовое регулирование отношений по социальному обеспечению относить к ведению федерального центра, а в какой — к субъекту РФ Было бы предпочтительно в законодательном порядке более четко установить какие вопросы социального обеспечения являются исключительной компетенцией федеральных органов РФ а какие — находятся в совместной компетенции РФ и субъекта РФ и какие — относятся к исключительной компетенции субъекта РФ? Во исполнение конституционных положений принимаются соответствующие законы. Под законом понимается принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой (после Конституции РФ) нормативный правовой акт, выражающий государственную волю в области социального обеспечения граждан. По значимости содержащихся норм законы РФ подразделяются на федеральные конституционные и обыкновенные. Федеральные конституционные законы это акты,принимае- мые Федеральным Собранием РФ по указанным в Конституции РФ наиболее важным вопросам в порядке особой (жестко усложненной) процедуры. В Конституции нет четкого критерия для различения федерального конституционного закона и обычного федерального закона, кроме указания на принятие конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ. Как вытекает из текста Конституции, конституционные законы принимаются по важнейшим вопросам, в том числе затрагивающим права и свободы граждан. (Конкретного перечня прав и свобод граждан, которые должны приниматься данными законами, нет) Можно лишь предположить, что федеральные конституционные законы могут приниматься только в части ограничения прав граждан на социальное обеспечение в условиях режима чрезвычайного положения в стране (ч ст. 56 Конституции). Обыкновенные законы делятся на кодифицированные и текущие. К кодифицированным относятся Основы (Основные начала) законодательства РФ и кодексы. Основы законодательства — это федеральный закон,который устанавливает принципы и определяет общие положения регулирования какой-либо определенной отрасли права или нескольких сфер общественной жизни. Кодекс — это закон кодифицированного характера, в котором объединены на основе единых принципов нормы, подробно регулирующие какую-либо определенную (конкретную) область общественных отношений. Как правило, кодекс относится к одной отрасли права, например Трудовой кодекс РФ. Текущие законы делятся на два вида федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Федеральный закон — это нормативный правовой акт, принятый либо Федеральным СобраниемРФ (принимаемый Государственной Думой и одобряемый Советом Федерации, либо принятый только Государственной Думой РФ (если она преодолевает вето Совета Федерации) и подписанный Президентом РФ. Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, к которым относятся и вопросы социального обеспечения Закон субъекта РФ — это нормативный правовой акт, который принимается законодательным органом субъекта Федерации по вопросам регулирования, отнесенным Конституцией РФ к сфере совместного ведения Федерации и ее субъекта. Такие законы занимают подчиненное положение по отношению к федеральному закону. Меньшей юридической силой, чем законы, обладают подзаконные акты. Подзаконными актами считаются нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение или развитие законов о социальном обеспечении органами государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции. (Это связано стем, что органы исполнительной власти могут осуществлять вторичное регулирование социально- обеспечительных отношений только на основании и во исполнение законов.) К подзаконным нормативным правовым актам относятся:указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти (например Минтруда РФ, ПФР, ФСС РФ). В указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ часто содержатся первичные правовые нормы, поэтому они представляют особую значимость. Правительство РФ должно издавать постановления и распоряжения только во исполнение положений Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Все акты Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории страны. Министерства и ведомства РФ издают нормативные правовые акты — постановления, инструкции, правила, разъяснения и др. Причем они должны издавать свои акты на основании положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в законах, указах, постановле- ниях. Классификациюисточников права социального обеспечения в зависимости от органов, принявших правовые акты, можно подразделить на два вида: а) акты, принимаемые органами государственной власти либо органами местного самоуправления; б) акты, принимаемые субъектами социально-партнерских со- глашений. Субъектами таких соглашений выступают представители работников (в лице профсоюзных организаций работодателей (в лице объединений работодателей в отдельных случаях соответствующих компетентных органов государственного управления. Между названными субъектами социально-партнерских соглашений заключаются договорные акты на двусторонней или трехсторонней основе (в зависимости от числа участников соглашения. Особенность этих соглашений в том, что они заключаются не органами государственной власти и управления, а субъектами социально- трудовых отношений. Социально-партнерские соглашения заключаются на различных уровнях — федеральном, региональном, территориальном. На федеральном уровне заключается Генеральное соглашение между представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и федеральных органов государственной власти. Подобный состав субъектов социально-партнерских отношений, но регионального или территориального уровней, подписывает региональное или территориальное соглашение. В социально-партнерских соглашениях могут рассматриваться вопросы социальной защиты (и социального обеспечения, как правило, застрахованных граждан и членов их семей. Особым видом социально-партнерских отношений являются коллективные договоры. Они представляют собой локальные нормативные правовые акты, принимаемые на уровне организаций и содержащие регламентацию различных вопросов социальной защиты их работников. По сфере действия источники права социального обеспечения делятся на а) федеральные; б) акты субъектов РФ; в) отраслевые; г) муниципальные; д) локальные акты. Последние принимаются непосредственно в организациях. В них конкретизируются положения актов вышестоящего уровня, решаются вопросы предоставления дополнительного обеспечения и льгот работникам организации. Классификацияисточников права социального обеспечения по кругу лиц показывает, на кого распространяется действие соответствующих нормативных актов. Выделяются акты, регулирующие отношения по социальному обеспечению пожилых граждан инвалидов семей с детьми военнослужащих судей прокурор ско- следственных работников граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях, и др. Иными словами, в отраслевых нормативных правовых актах дается указание на лиц, кому они адресованы. Классификация источников права социального обеспечения может быть осуществленаи по видам регулируемых общественных отношений. Это связано стем, что право социального обеспечения хотя и регулирует однородные по своему характеру отношения, нов тоже время эти отношения различаются по их предмету. Водном случае предметом является материальное благо в форме денежных выплат — в виде пенсий, пособий, компенсаций, а в других — материальное благо в натуральной форме — в виде социальной услуги либо льготы. Поэтому в системе источников можно выделить три относительно обособленные группы нормативных правовых актов: а) акты, регулирующие пенсионное обеспечение; б) акты о социальных пособиях и компенсационных выплатах; в) акты о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных и иных категорий граждан в случаях, установленных законодательством. В литературе предлагаются и другие критерии классификации данной системы источников права. Итак, в основе предлагаемой классификации источников права заложены объективные факторы. К ним можно отнести основные федеративное устройство государства и организацию государственной власти в стране особенность регулирования отношений по социальному обеспечению, проявляющуюся в совместном его ведении Российской Федерации и ее субъектов существование организационно-правовых форм социального обеспечения специфические условия становления рыночной экономики в России и др. 5.2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ Система источников права социального обеспечения достаточно обширна. Согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные российским законом, то применяются правила международного договора Существуют несколько групп международных актов, касающихся социального обеспечения, принимаемых Организацией Объединенных Наций (ООН, Международной Организацией Труда МОТ, Советом Европы (СЕ, Содружеством Независимых Государств (СНГ. Эти акты носят различные наименования — это пакты, конвенции, рекомендации, соглашения, договоры. Такие международные акты содержат не только общие идеи оправе каждого человека на определенные виды социального обеспечения, но и конкретные нормы об обеспечении. К первой группе актов относятся, например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Во вторую группу входят, например, Конвенция оправах ребенка, Конвенция МОТ о возмещении трудящимся при несчастных случаях на производстве, Рекомендация МОТ о безработице и др. 1 Соглашения, заключаемые государствами-участниками СНГ, содержат условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое, например Соглашение СНГ от 13 марта 1992 г. О гарантиях прав граждан государств- членов СНГ в области пенсионного обеспечения. Кроме него существуют также и двусторонние акты — соглашения и договоры, заключаемые между двумя или более сторонами в рамках международных организаций. Таким образом, нормы международных актов по своей юридической силе могут признаваться выше российских законов. Основным законом России является Конституция РФ. Она является основой всего текущего законодательства в стране, включая сферу социального обеспечения. В ней, в частности, говорится, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Конституция РФ закрепляет также право граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и 1 См Международная организация труда Конвенции и рекомендации в 2 т. — Женева, 1991. муниципальных учреждениях здравоохранения на защиту материнства и детства и т. п. 1 Общего отраслевого кодифицированного акта, регулирующего все отношения по социальному обеспечению граждан, до настоящего времени нет. Есть несколько отраслевых кодифицированных законов, регулирующих часть правоотношений по социальному обеспечению. Так, имеется кодифицированный Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации. Нормы этого закона закрепляют понятие охраны здоровья, основные принципы, права граждан в этой сфере их жизни. В нем содержитсянесколько норм конкретно определяющих условия предоставления гражданам отдельных видов социального обеспечения, например бесплатной медицинской помощи. Иными словами, этот закон, скорее всего, носит характер межотраслевого правового акта. Кодифицированным законом можно считать Федеральный закон от 16 июля 1999 г. Об основах обязательного социального страхования. Сего принятием законодательно оформилось обязательное социальное страхование как организационно-правовая форма социального обеспечения. В нем закреплены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования. Как мы видим, этот закон является кодифицированным только в части социального обеспечения граждан в порядке обязательного социального страхования. С оговорками кодифицированным можно признать Федеральный закон от 19 мая 1995 г. О государственных пособиях гражданам имеющим детей. Он закрепил только часть пособий, предназначенных гражданам, имеющим детей. К таковым относятся пособие по беременности иродам женщинам, подлежащим обязательному социальному страхованию на момент предоставления отпуска по беременности иродам единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности единовременное пособие в связи с рождением ребенка ежемесячное пособие по уходу за ребенком (до достижения им полутора лет, назначаемое в порядке социального страхования ежемесячное пособие на ребенка (назначаемое семьям с уровнем среднедушевого дохода ниже прожиточного минимума и устанавливаемое нормативны См. ст. 38, 39, 41, 46, 53 Конституции РФ ми правовыми актами субъекта РФ единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью и др. В источниках права социального обеспечения существуют особенности. Во-первых, его нормы непосредственно содержатся в актах, полностью посвященных регулированию только отношений по социальному обеспечению граждан, например в Законе о трудовых пенсиях. Во-вторых, имеются комплексные акты, содержащие нормы ряда отраслей права, в том числе и права социального обеспечения, например Закон О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». В-третьих, бывает так, что нормы одной отрасли права регулируют и отношения по социальному обеспечению. Так, Трудовой кодекс РФ содержит специальные нормы, касающиеся выплат в порядке обязательного социального страхования 1 Текущие законы касаются отдельных институтов права социального обеспечения — трудового стажа, трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению пособий, социальных услуг, государственной социальной помощи и др. Ряд текущих законов регулирует отношения по пенсионному обеспечению различных категорий граждан. Важными из них являются федеральные законы О трудовых пенсиях в Российской Федерации, О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации, Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Данными законами установлены две пенсионные системы. Одна — общая — для всех работающих по найму или в порядке са- мозанятости, а другая — привилегированная — для отдельных категорий работающих лиц, например для государственных служа- щих. Другим не менее важным законом, регулирующим пенсионное обеспечение достаточно широкого круга лиц, является Закон РФ от 12 февраля 1993 г. О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей. Его нормы устанавливают пенсионное обеспечение кадрового состава Вооруженных Сил РФ и военнослужащих, проходящих службу по кон См. ст. 183, 184 Трудового кодекса РФ тракту служащих органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенной службы прокурорско-следственных работников. Согласно нормам соответствующих правовых актов — Федерального закона О государственных пособиях гражданам, имеющим детей, Закона РФ О занятости населения в Российской Федерации, Федерального закона О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Федерального закона О погребении и похоронном деле и других законов — устанавливаются социальные пособия гражданам. Социальное обслуживание граждан регулируется другими федеральными законами Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации, О социальной защите инвалидов в Российской Федерации, О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации, О ветеранах». Многочисленность и разнообразие законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению, затрудняют их применение и свидетельствуют о необходимости кодификации социального обеспечения. Одной из актуальных проблем совершенствования системы источников этой отрасли является проблема поэтапной промежуточной кодификации законодательства, регулирующего видовые со- циально-обеспечительные общественные отношения (пенсионные по обеспечению граждан социальными пособиями и компенсационными выплатами по социальному обслуживанию и др.). Учитывая федеративное устройство нашего государства и тот факт, что социальное обеспечение является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, отраслевая кодификация могла бы осуществляться следующим образом. На основе федеральных кодифицированных законов о конкретных видах социального обеспечения разрабатывается и принимается модельный (рекомендательный) правовой акт (закон, кодекс, устав, положение и пр. Полагаем, что модельный акт не должен содержать какого-либо жесткого эталона, которому бы подчинялись законодательные органы субъектов Российской Федерации. В таких актах целесообразно было бы предусматривать рекомендательные нормы процедурного, материального и процессуального характера, непосредственно относящиеся к тому или иному виду социального обеспечения. Наличие таких актов позволило бы преодолеть разнобой в регламентации однотипных правовых ситуаций унифицировать внутриотраслевые нормы, регулирующие видовые соци- 100 ально-обеспечительные отношения сократить число подзаконных актов облегчить правоприменение и т. п. Это создало бы предпосылки для принятия в будущем единого кодифицированного нормативного правового источника. Таким источником могли бы стать Основы законодательства о социальном обеспечении как специфическая форма основополагающего кодифицированного закона. Будучи особым, основополагающим актом, Основы должны обладать большей вариантностью правового регулирования социально- обеспечительных отношений. Это обусловлено, главным образом, особенностями самого социального обеспечения. (О чем говорилось выше.) Значительное место в системе источников права социального обеспечения занимают иные — подзаконные нормативные правовые акты. Их можно расположить в определенном иерархическом порядке указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных министерств и ведомств. |