1
См По делу о проверке конституционности положений статьи 3 Закона РФ О занятости населения в Российской Федерации в связи с жалобой гражданина МВ. Чайковского Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 г. № П // Российская Газета. 2015. 19 октября.
2
О внесении изменений в Закон РФ О занятости населения в Российской Федерации (в части условий и сроков выплаты пособия по безработице) Электронный ресурс Проект. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=79465 дата обращения 05.05.2018).
3
Мередов РО. Указ. соч.
4
См Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 155.
392 лицу в возрасте до 18 лет. Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. По общему правилу, категория
«ребенок-инвалид» устанавливается сроком на 1, 2 года, 5 лет. Она может быть установлена без указания срока переосвидетельствования до достижения лицом возраста 18 лет. Это происходит,
если у ребенка имеются серьезные заболевания, дефекты, необратимые нарушения функций органов и систем организма – не позднее
2 лет после первичного установления названной категории, а в случае выявления невозможности устранения или уменьшения входе осуществления реабилитационных мероприятий степени ограничения жизнедеятельности ребенка, вызванного стойкими необратимыми морфологическими изменениями, дефектами и нарушениями функций органов и систем организма – не позднее 4 лет после первичного установления. В отдельных случаях возможно также установление категории «ребенок-инвалид» при первичном признании без последующего переосвидетельствования. Согласно статье 23 Конвенции оправах ребенка неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества. Поэтому грамотно разработанная индивидуальная программа реабилитации (абилитации) особо значима как для самого ребенка, таки для его родителей (опекунов, попечителей, поскольку основным направлением социальной защиты детей-инвалидов в Российской Федерации, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, является как можно более полная интеграция таких детей в общество их здоровых сверстников. Поэтому профессионализм субъектов, разрабатывающих акты-регламентаторы, приобретает особую значимость на этапе персонификации социального риска. Если названные акты составлены с нарушением установленных правил, сроков, процедур их разработки и принятия, содержат формулировки, не позволяющие составить верное суждение о способах его компенсации или преодоления, то они могут нарушить гарантированность прав граждан в этой сфере. С критерием профессионализма, а также ответственности за принимаемые решения во многом было связано Постановление Конституционного Суда РФ № П
393 по жалобе Н. Н. Горностаевой, которой выплата трудовой пенсии по инвалидности была прекращена на основании признания справки, составленной по итогам медико- социальной экспертизы, недействительной вследствие процедурных нарушений, допущенных при ее проведении. Проведение такой экспертизы – обязанность учреждения медико-социальной экспертизы, от ошибок которого, в частности формально-процедурного характера, допущенных в том числе на стадии получения необходимых документов для проведения освидетельствования и не влияющих на результат оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма, не должен страдать гражданин, которому была назначена и выплачивалась пенсия по инвалидности. В постановлении было указано, что специалисты в составе МСЭК обязаны соблюдать правила признания лица инвалидом, принципы профессиональной этики и деонтологии. Поэтому учреждение медико-социальной экспертизы несет ответственность как за существо принятого решения, таки за соблюдение предусмотренного законом порядка признания граждан инвалидами, включая проверку представления необходимых для проведения экспертизы документов. Кроме того, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что и Пенсионный фонд РФ наделен полномочиями по проведению проверки и оценки достоверности представленных лицом документов. Внимательный и ответственный подход к оценке фактических обстоятельств, обуславливающих возникновение права на пенсию, тщательность при оформлении документов, подтверждающих реализацию социального риска и определение размера пенсии, должны гарантировать, что гражданин сможет быть уверен в стабильности его официально признанного статуса ив том, что приобретенные в силу этого статуса права будут реализованы. Непрофессиональные по существу действия не должны служить основанием для взыскания с гражданина, признанного инвалидом, полученных им сумм пенсии по
1
По делу о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона О социальной защите инвалидов в Российской Федерации, пунктов 1 и 2 статьи 25 Федерального закона О трудовых пенсиях в Российской Федерации, статей 1102 и 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки
Н.Н. Горностаевой Постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2018 г. № П // Российская газета.
2018. 16 марта.
394 инвалидности и ежемесячной денежной выплаты, в случае если представленная им для получения названных выплат справка об установлении инвалидности, составленная по результатам медико-социальной экспертизы, признана недействительной вследствие наличия лишь формальных (процедурных) нарушений, допущенных при ее проведении, притом что такие нарушения не повлияли (не могли повлиять) на оценку ограничений жизнедеятельности освидетельствуемого гражданина и не обусловлены недобросовестностью (противоправностью) сего стороны. В тоже время отметим, что НИ. Дивеева обоснованно подчеркивает необходимость активного поведения всех субъектов в сфере правового регулирования. Она подвергает критике подход, связывающий индивидуальное правовое регулирование исключительно с властной деятельностью государственных органов, как лишающий участников общественных отношений инициативы, активности и возможности определять свое правовое поведение. Использование, исполнение и соблюдение как формы реализации права употребляются индивидами самостоятельно. В этом, – пишет НИ. Дивеева, – скрыта их юридическая энергия»
1
Поэтому следует подчеркнуть, что возможность компенсации социальных рисков обусловлена не только компетентным исполнением уполномоченными органами и учреждениями возложенных на них обязанностей, но и деятельностью самих граждан, в том числе внимательным ознакомлением с принимаемыми в отношении них решениями. В индивидуальной программе реабилитации
(абилитации) инвалида персонифицируется социальный риск конкретного лица, однако именно ему (относительно ребенка-инвалида – родителю либо иному законному представителю) необходимо принимать решение об обращении за
конкретными мерами компенсации риска, иными словами – реализовывать программу полностью либо, как это допускается законодательством, отказаться от нее полностью или частично. Поэтому взаимодействие обоих субъектов процедурных правоотношений на этапе персонификации социального риска нельзя недооценивать. На уровне индивидуального правового регулирования отношений по
1
См Дивеева НИ. Указ. соч. С. 94–95.
395 социальному обеспечению принимаются акты соблюдения и использования исполнения) юридических норм, при помощи которых выражается фактическая реализация субъективных юридических прав и обязанностей, их фактическое воплощение в реальных жизненных отношениях. К таким актам можно отнести решения о назначении пенсии, пособия. Они могут считаться завершающими процесс персонификации социального риска. Акт применения нормы права здесь конкретизирует общее требование нормы применительно к данным условиями лицам, точно определяет в соответствии с особенностями юридического факта правомочия и юридические обязанности конкретных субъектов права
2
В науке отмечается, что основное назначение акта применения права состоит в содействии организации осуществления уже принадлежащего в соответствии с законом правомочия, исполнения уже возникшей на том же основании обязанности
Ю. И. Гревцов указывает, что в момент обращения в орган социального обеспечения за назначением пенсии гражданин, как правило, уже имеет соответствующее правомочие в силу закона, но фактическое использование такого правомочия оказывается возможным только после вынесения акта применения права, которым право на получение пенсии не устанавливается, а подтверждается посредством регистрации наличия соответствующих юридических фактов. С формальной стороны роль актов применения заключается в основном в строгой регистрации наличия или отсутствия юридических фактов, с позиции защиты от риска – в признании государством в лице уполномоченного субъекта действительной реализации неблагоприятных последствий социального риска, выражающегося в установлении права на социальное обеспечение.
Одновременно не допускается и применение конструкции недополученного блага, своего рода заблаговременной компенсации риска. В этом смысле аналогия с гражданским законодательством не применяется. Например, когда гражданин потребовал обязать работодателя возместить сумму упущенной выгоды в виде льготной пенсии, которую он недополучил из-за установления профессионального
1
См Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 155–156.
22
Явич Л.С. Указ. соч. С. 156.
3
Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществление права. Ленинград Изд. Ленинградского университета, 1987. С. 50.
396 заболевания, увольнения с работы и невозможности приобретения требуемого специального страхового стажа, суд подчеркнул, что граждане могут обращаться за пенсией в любое время после обращения права на нее. Действующим законодательством не предусмотрено взыскание пенсии по такому основанию, как мог бы получать пенсию»
1
Непосредственная компенсация социальных рисков осуществляется в рамках конкретных материальных правоотношений, где достигается цель социального обеспечения – предоставление и использование блага для удовлетворения жизненно важных потребностей лица. Материальные правоотношения являются результатом всей предшествующей деятельности по формализации социальных рисков – начиная с момента их принятия и заканчивая их персонификацией, которая, в свою очередь, предполагает компенсацию. Специфика реализации правомочия и юридической обязанности субъектов в правоотношении, возникшем на основе акта применения нормы права, состоит в том, что субъекты в данном случае исполняют не только соответствующую юридическую норму, но и основанный на ней акт применения права
2
Таким образом, можно предложить понимать под термином персонификация социального риска применение нормативно закрепленной характеристики социального риска к реальному жизненному обстоятельству, которое конкретным лицом характеризуется как развитие социального риска и реализация его неблагоприятных последствий и о котором оно заявляет в целях предоставления социального обеспечения. Такое соотнесение требует юридической оценки сточки зрения наличия права на компенсацию социального риска. Персонификация социального риска является началом практической реализации права гражданина на защиту от реализовавшегося социального риска. Не будучи включенной непосредственно в структуру концепции, она позволяет реализовать выработанные в ней подходы, признать действительно наступившие неблагоприятные последствия социального риска. Персонификация является предпосылкой реализации гражданами
1
Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 11 декабря 2012 г. по делу № 33-
12173/2012 Электронный ресурс. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2
Явич Л.С. Указ. соч. Справа на социальное обеспечение и необходима в целях его обоснованного предоставления.
5.4. Практика применения законодательства о социальном обеспечении как источник информации о компенсации социальных рисков Право на социальное обеспечение является элементом сложного комплекса прав и свобод человека и тесно взаимосвязано с иными правами, признанными международным сообществом и закрепленными в Конституции РФ. Названное право непосредственно взаимодействует с правом на охрану здоровья и на поддержку семьи, материнства, отцовства и детства. В более широком контексте это право увязывается с правом на уважение достоинства личности. Если человек, который оказывается в ситуации социального риска, не получает поддержки со стороны государства и общества, он не справится с неблагоприятными последствиями сам. В лучшем случае это означает, что он полностью утратит доверие к действиям государства, может маргинализироваться, вплоть до криминализации, в худшем – возникнет непосредственная опасность самой жизни человека. В конце концов, право на социальное обеспечение непосредственно связано с правом на жизнь, о чем в настоящем исследовании уже говорилось. Поскольку гарантированная государством компенсация социального риска вправе социального обеспечения осуществляется за счет публичных ресурсов, она предполагает тщательную подготовительную работу по установлению того или иного предоставления (выплаты или услуги) в законодательстве. Этому во многом может способствовать концепция социального риска, которая предполагает закрепление социального риска в законодательстве в соответствии с международно-правовыми стандартами в этой сфере и положениями Конституции РФ. Необходимо детально определить условия признания права на социальное обеспечение (его основание, виды и пределы компенсации, процедуру реализации права. Эта деятельность должна
398 осуществляться в комплексе, с привлечением знаний из различных наука также инструментария иных отраслей права (административного, финансового права. Востребованность цельной концепции, которая позволяет обосновать механизм правового регулирования отношений по социальному обеспечению, подтверждается не только в науке. В информационном обзоре, посвященном конституционно- правовым аспектам совершенствования нормотворческой деятельности, подготовленном на основе решений Конституционного Суда РФ за 2013–2015 гг., указывается на отсутствие в социальном законодательстве единой концепции, которая бы четко определила конкретные права граждан и механизмы их реализации с четким указанием на источники финансирования
1
Однако недостаточно установить систему социального обеспечения. Достижение вышеуказанной цели демонстрирует реализация законодательства в конкретных жизненных обстоятельствах. Процедурные правоотношения по социальному обеспечению, в рамках которых социальный риск персонифицируется применительно к конкретным жизненным обстоятельствам, заканчиваются установлением либо отказом в компенсации неблагоприятных последствий. В рамках материальных правоотношений правоприменительная деятельность охватывает применение собственно материальных норм. Это происходит после возникновения видовых материальных правоотношений (пенсионных, по обеспечению пособиями и др. Применение норм права здесь заключается в
осуществлении прав и исполнении обязанностей2
Получение лицом социального предоставления завершает действие права социального обеспечения, направленное на компенсацию социального риска. Этот момент становится точкой отсчета отдельного вида научно-аналитической деятельности – изучения практики применения законодательства о социальном обеспечении. Безусловно, анализ практики применения законодательства о социальном обеспечении – чрезвычайно обширная и заслуживающая самостоятельного
1
Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013–2015 гг.) Электронный ресурс одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23 июня 2016 г. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2
См Говорухина ЕЮ. Указ.соч. С. 14.
399 монографического исследования тема. В рамках настоящей диссертации интерес представляет практический аспект правоприменения, поскольку он позволяет продемонстрировать, насколько действенно виды социальных рисков, признанные государством, компенсируются вправе социального обеспечения, насколько механизм, закрепленный в законодательстве, соответствует выработанной концепции социального риска. Чаще всего эффективность правового регулирования в этой сфере связывается с размерами предоставлений, с соблюдением сроков из назначения. Представляется, что концепция социального риска дает более широкие возможности для оценки практики применения законодательства о социальном обеспечении. С позиции концепции эта практика, выраженная вовне в виде судебных решений, аналитических отчетов, мониторинга применения законодательства, является источником информации о результативности применения не только норм этой отрасли права, нов отдельных случаях, норм иной отраслевой принадлежности (к примеру, норм трудового права. Обоснование социального риска посредством его динамики, включающей этапы, правовое воздействие на которые позволяет не допустить реализации неблагоприятных последствий риска и применения права социального обеспечения, позволяет также, в определенных ситуациях, продемонстрировать несовершенство мер (в том числе правовых) по предупреждению социального риска. Поэтому можно говорить о том, что информация, содержащаяся в материалах практики применения законодательства о социальном обеспечении, способствует углубленному пониманию необходимых направлений работы в этой сфере, того, какие способы защиты от социальных рисков требуют развития (не только компенсация неблагоприятных последствий, но и, по мере возможности, предупреждение факторов и причин рисков, их преодоление, в том числе увеличения финансирования, оптимизации правоприменительных процедур и т. п. Вся совокупность информации о практике применения этого законодательства может способствовать развитию и самой концепции социального риска. Так проявляется их взаимное влияние. Сбор, обработка и анализ этой информации позволяет выявить слабые места механизма правового регулирования отношений по
400 социальному обеспечению, предложить пути его развития. В связи с этим следует согласиться с Ю. А. Тихомировым в том, что познавательный характер правотворчества и правоприменения предполагает проведение серьезной аналитической работы, прогнозы и научные разработки расширяют базу проектов будущих законов и иных правовых актов, позволяя объективно диагностировать ситуации и оценивать тенденции их развития, выявлять проблемы и задачи, требующие применения правовых средств»
1
Практика применения законодательства предоставляет различные виды информации, значение которых неоднородно. Статистические данные (об объемах и суммах назначенных предоставлений, о количестве лиц, которым они были предоставлены, результаты опросов получателей социальных предоставлений (отражающие мнение людей о способности такой компенсации обеспечить удовлетворение жизненно важных потребностей) позволяют получить сведения как о количественных, таки о качественных показателях компенсации социальных рисков на уровне индивидуального правового регулирования. Они являются своего рода обратной связью, ответом на действие законодательства и показывают, насколько социальное обеспечение соответствует ожиданиям населения. Правоприменительная практика как основной массив информации позволяет продемонстрировать качество и нормативного, и индивидуального правового регулирования отношений по компенсации социальных рисков. То, каким образом права граждан реализуются, насколько исполняются обязанности государства (в широком смысле слова, демонстрирует в итоге степень достижения цели этой отрасли права – обеспечение гарантированной защиты от неблагоприятных последствий социального риска, осознанных индивидом, который заявил об их компенсации. Действительно, обращение человека в суд за защитой нарушенного, по его мнению, права свидетельствует о том, что норма права, которая была либо не была применена в конкретном случае, неэффективна сточки зрения ее содержания или (и) внешнего выражения.
1
Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование теория и практика. М Формула права, 2008. С. 188.
401 Мониторинг законодательства, осуществляемый органами государственной власти, специализированными внебюджетными фондами, научными организациями, преследует цель обобщить вышеназванные источники информации и предложить общие направления изменения действующего законодательства. Подобный мониторинг проводится также ив учебных целях. Можно отметить мониторинг правоприменения на юридическом факультете
Санкт-Петербургского государственного университета, который касается различных сфер общественных отношений. К примеру, в рамках этой деятельности был проведен анализ правоприменения по обеспечению лекарственными препаратами граждан, страдающих орфанными заболеваниями, который позволил выявить нерешенные, несмотря на изменения законодательства, проблемы. Анализ практики судов общей юрисдикции позволил авторам мониторинга предложить дополнения в Закон об основах охраны здоровья. Можно сказать, такая деятельность является весьма значимой и должна носить системный характер, не ограничиваясь отдельным вузом. Представляется оправданным ее распространение на всей территории страны. В формирование практики применения законодательства о социальном обеспечении вовлечено большое количество субъектов. Каждый из них в различные моменты своей
деятельности сталкивается с необходимостью предоставить, а также оценить социальное обеспечение как защиту от социального риска. У каждого субъекта – свои задачи в этой сфере, поэтому способы обобщения и анализа отличаются в значительной степени. Однако в итоге представление вовне результатов этой деятельности служит источником информации, которая одним субъектам
1
К примеру, Доклад о результатах мониторинга применения законодательства за 2017 г, подготовленный Министерством юстиции РФ, включал анализ деятельности негосударственных пенсионных фондов. В документе указано на такие недоработки действующего законодательства, как непредоставление застрахованным лицам актуальной информации о сумме средств пенсионных накоплений, а также о возможных финансовых потерях при досрочной смене гражданами НПФ – меры, прямо относящиеся к формированию накопительной пенсии граждан и влияющие на будущую компенсацию социального риска старости Электронный ресурс. URL: http://static.government.ru/media/files/zYerujZqJuWPUxEbJLYWBVlf98wZMgxA.pdf (дата обращения 10.11.2019).
2
Обозначенный вопрос до сих пор неоднозначен как с позиции учета интересов граждан, нуждающихся в защите от социального риска нездоровья, обусловленного такими заболеваниями, таки государства, которое должно выделять значительные финансовые ресурсы в целях обеспечения такой защиты. Результатами мониторинга констатируется, что дел данной категории в судах много, что доказывает нерешенность обозначенного вопроса. (Информация о результатах мониторинга правоприменения за июнь 2018 г. Льготное лекарственное обеспечение граждан Российской Федерации (отчет составлен экспертом проекта д-ром юрид. наук НИ. Дивеевой) Электронный ресурс.
URL:http://pravoprim.spbu.ru/otchety/2018-god/item/431-iyun-2018 (дата обращения 12.11.2019).)
402 позволит принимать необходимые практические решения, другим – вырабатывать пути модернизации норм права о социальном обеспечении. Использование материалов названной практики также осуществляется большим числом субъектов. Причем соответствующий анализ рассчитан не только на профессионалов, на органы государственной власти, осуществляющие полномочия в сфере социального обеспечения. Она необходима, к примеру, общественным организациям, которые по результатам ее анализа вырабатывают различные предложения, адресованные органам государственной власти, в том числе по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство
1
Определенные аспекты практики применения законодательства о социальном обеспечении представляют интерес для работодателей. ПФР регулярно проводит аналитическую работу по реализации законодательства об обязательном пенсионном страховании и представляет различные обобщения, направленные на его единообразное применение. Такая информация направлена на правильное применение норм об индивидуальном (персонифицированном) учете в целях формирования пенсионных прав застрахованных лиц. Так, практика применения законодательства о льготном пенсионном обеспечении, отмечено в обзоре ПФР за 2011 г, характеризуется значительными трудностями, в первую очередь в связи с определением права работников на досрочное пенсионное обеспечение по Списками производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение. Обобщение возникающих проблем демонстрирует, что многие из них обусловлены отсутствием должного оформления трудовых отношений, правильного хранения и учета документов, подтверждающих работу установленной продолжительности в должностях и на работах, приводящих к досрочной утрате трудоспособности и к реализации неблагоприятных последствий социального риска. Правильно представлять индивидуальные сведения о специальном стаже для назначения пенсии на льготных условиях, подчеркивается в обзоре, означает
1
К примеру, В 2017 г. Всероссийское общество инвалидов внесло предложение по вопросу совершенствования правового регулирования перевозки инвалидов воздушным транспортом (в части предоставления инвалиду амбулифтов и перевозки багажа инвалида) (См Информация о работе ЦП ВОИ за 2017 г. Электронный ресурс. URL: http://www.voi.ru/dokumenty/otchety/informaciya_o_rabote_cp_voi_za_2017_god.html (дата обращения 15.11.2019).)
403 установить на основании первичных документов полное соответствие между фактически выполняемой или выполнявшейся работой и работой, предусмотренной Списками. ПФР предлагает работодателям последовательность действий, итогом которых станет корректное отражение трудовой деятельности работника в сведениях индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования и, как следствие, своевременное возникновение права на досрочную страховую пенсию по старости (правильное определение производства, где протекает работа, при необходимости установление факта занятости в определенном структурном подразделении, факта полной занятости на определенных Списками работах, профессиях, должностях в течение рабочего дня, проверка соответствия выполняемой работы, а также наименований профессий и должностей тем работам, которые предусмотрены Списками)
1
Таким образом, предлагаемый алгоритм действий нацелен на предотвращение ошибок и нарушений при фиксации специального страхового стажа, что в перспективе может способствовать более эффективной реализации права на досрочную страховую пенсию по старости в целях защиты от социального риска. Многие результаты обобщения практики ПФР ориентированы на граждан. Можно отметить практику применения норм права об установлении мер социальной поддержки. Эта информация была чрезвычайно востребована вначале г, сразу после введения нового правового регулирования социальной поддержки отдельных категорий граждан. К примеру, в обзоре практики применения законодательства о назначении и выплате ежемесячной денежной выплаты за I полугодие 2005 г. были проанализированы сроки установления и прекращения ежемесячных денежных выплат по федеральному законодательству, основания назначения такой выплаты, назначения выплаты в случае, если лицо имеет право на такую выплату по нескольким основаниям (в рассматриваемом обзоре за установлением выплаты обратился ветеран подразделений особого риска, ставший инвалидом вследствие ранения, полученного при исполнении обязанностей военной службы, связанного с непосредственным
1
Практика применения законодательства по льготному пенсионному обеспечению Электронный ресурс. URL: http://www.pfrf.ru/branches/smolensk/news/2011/09/05/61988 (дата обращения 05.11.2019).
404 участием в действиях подразделений особого риска. Таким образом, гражданам предоставляется возможность (результаты аналитической работы, как правило, представлены на официальном сайте ПФР) уточнить сущность своих прав в сфере защиты от социальных рисков. Поскольку в рамках концепции социального риска граждане рассматриваются как активные субъекты, которые осознают наступление неблагоприятных последствий социального риска и обращаются за компенсацией в виде социального предоставления, названные обзоры должны способствовать более детальному пониманию особенностей возможного поведения в этой сфере. Безусловно, такие отчеты несколько разрозненны, но это не снижает их значения и возможности ознакомления сними, учитывая высокую активность большинства населения в информационно-телекоммуникационном пространстве. Изучение практики применения законодательства, в том числе о правовом регулировании социального обеспечения, осуществляется и на самом высоком уровне правового регулирования – в международных организациях. В соответствии с Уставом МОТ, в случае если государство не ратифицирует определенную конвенцию, за ним сохраняется обязанность информировать Генерального директора МОТ о состоянии
законодательства и практике его применения, о принятых мерах, направленных на обеспечение возможности ее ратификации, а также об обстоятельствах, препятствующих этому шагу. Сходное обязательство – об информировании – относится и к рекомендациям. Такая информация позволяет оценить деятельность государства – члена МОТ в целях гарантирования реализации гражданами права на труд и социальное обеспечение. Кроме того, она демонстрирует намерения государства развивать в томили ином направлении политику в этой сфере.
Специалистами МОТ периодически проводятся исследования, направленные на изучение практики применения законодательства в сфере труда и социальной защиты. Такие работы могут иметь объектом общественные отношения, регулируемые как трудовым правом, таки правом социального обеспечения. К примеру, обзор Работа
1
Обзор практики применения законодательства о назначении и выплате ежемесячной денежной выплаты за I полугодие 2005 г. Электронный ресурс Письмо ПФ РФ от 21 июля 2005 г. № 25-27/7746. Документ опубликован не был. Приводится по СПС «КонсультантПлюс».
2
Устав Международной организации труда Электронный ресурс. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/ public/@ed_norm/@relconf/documents/genericdocument/wcms_405835.pdf (дата обращения 15.10.2019).
405 и семейные обязанности Российская Федерация содержит обобщение правового регулирования отношений по применению труда лиц с семейными обязанностями, по их социальному обеспечению – предоставлению им пособий по беременности иродам, по уходу за ребенком до полутора лет, по уходу за больным ребенком, материнского (семейного) капитала. Кроме того, в работе представлены иные меры гарантийного характера, обеспечивающие таким гражданам возможность сочетать труд и семейные обязанности создание дошкольных образовательных учреждений, увеличение групп продленного дня в школах, развитие социально-бытовой инфраструктуры
1
Приведенный пример демонстрирует перспективность интегративного подхода к защите граждан от социальных рисков. Отказ от узкоотраслевого фокуса исследования, ограниченного рамками трудового законодательства или законодательства о социальном обеспечении, позволяет рассматривать такую защиту как комплексную деятельность, которая возможна на всех этапах развития риска. Обеспечение возможно полноценной защиты лиц с семейными обязанностями достигается именно таким способом. МОТ осуществляет и исследования, имеющие более точечную направленность. Так, аналитический проект Методы определения порога бедности опыт четырех стран включает исследование по России. В нем изучена методика определения прожиточного минимума в постсоветский период, отмечено, что, в отличие от иных государств, законодательство и практика применения которых стали объектом этого исследования, например Финляндии, в нашей стране используется абсолютный порог бедности – прожиточный минимум. Специалисты осторожно подошли к оценке такого установления, однако предложили ввести более широкий подход к определению прожиточного минимума, в первую очередь сточки зрения питания (в работе было отмечено, что, за исключением изменения калорийности рациона, практически не прослеживается отличий в структуре питания населения разных регионов. Было рекомендовано закрепить в нормах права не только
1
Работа и семейные обязанности Электронный ресурс / Российская Федерация. Международная организация труда. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---europe/---ro-geneva/---sro-moscow/documents/publication/ wcms_312645.pdf (дата обращения 10.10.2019).
406 продовольственную, но и непродовольственную корзину. Кроме того, в условиях децентрализации порядка установления потребительской корзины, отмечено в отчете, может возникнуть несоответствие в (непродовольственных) порогах бедности в региональном разрезе. Здесь следует отметить, что необходимость приведения института государственной социальной помощи в соответствие с требованиями современной жизни очевидна и для Российского государства, поскольку методика определения прожиточного минимума в стране морально и физически устарела. Министерством труда и социальной защиты РФ была проведена работа по подготовке проекта федерального закона о новой потребительской корзине, который мог вступить в силу сначала г. Были запущены пилотные проекты, цель которых – обеспечение достижения дог. национальных целей социально-экономического развития по повышению реальных доходов граждан, а также по снижению уровня бедности в 2 раза. То есть был избран более широкий подход к правовому регулированию отношений по защите от социального риска бедности, несводимый к предоставлению пособий и иных социальных предоставлений в рамках государственной социальной помощи, с акцентом на предупреждении посредством установления такого уровня заработной платы, который обеспечивал бы гражданами членам их семей возможность самостоятельного удовлетворения жизненно важных потребностей 1
В соответствии с Порядком реализации названных проектов, срок которых был установлен с 1 декабря 2018 г. по
30 ноября 2019 г, в регионах-участниках проводилась аналитическая работа по оценке реального уровня, структуры и причин бедности, результативности правового регулирования социальной поддержки населения в субъектах РФ, соотношения с уровнем экономического развития регионов. Кроме того, должны быть обоснованы предложения, направленные как на компенсацию названного социального риска (развитие системы социальной помощи, совершенствование социального обеспечения семей с детьми, таки в широком контексте – на преодоление либо предупреждение этого риска – обоснование механизмов, направленных на повышение уровня заработной платы, расширение предоставления государственной социальной помощи на основании социальных контрактов, на совершенствование инструментов социальной адаптации нуждающихся граждан (обучение, социально- психологическая работа с детьми и подростками из малоимущих семей) и др. (См О реализации в субъектах Российской Федерации пилотных проектов, направленных на достижение дог. национальных целей социально- экономического развития по повышению реальных доходов граждан, снижению уровня бедности в два раза Электронный ресурс Приказ Минтруда России № 748 от 29 ноября 2018 г. Официальный сайт Минтруда России.
URL: https://rosmintrud.ru/docs/mintrud/orders/1328 (дата обращения 19.10.2019).)
2
К примеру, средняя начисленная заработная плата работающих на предприятиях ив организациях Республики
Татарстан, вошедшей в пилотный проект, в 2018 г, по предварительным итогам, составила 35 154,7 руби увеличилась по сравнению с уровнем 2017 г. на 8,6 % (см Об итогах деятельности Министерства экономики Республики Татарстан за 2018 г. и задачах наги на период дог. Электронный ресурс. URL: http://mert. tatarstan.ru/rus/file/pub/pub_1766110.pdf (дата обращения 10.11.2019).
407 Указанный подход является деятельностным, направленным в том числе на предотвращение социального иждивенчества, и с этой точки зрения может быть оценен положительно. В тоже время как аналитикам, таки разработчикам новых законопроектов, а также
законодателю необходимо по-прежнему учитывать, что всегда есть и будут граждане, которые в силу объективных обстоятельств (по независящим от них причинам) не смогут участвовать в экономически целесообразной, приносящей доход деятельности, поэтому необходимо исключать крайности в стремлении обеспечить экономические интересы государства. Кроме того, приходится констатировать незавершенность проведенной работы, поскольку Проект Федерального закона О потребительской корзине в целом по Российской Федерации № 859910-7, внесенный в Государственную Думу РФ в конце
2019 г, прошедший рассмотрение в течение 2020 г, был отклонен 10 ноября 2020 г. Как указано в Заключении Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов, стоимость новой потребительской корзины, которая возросла бы более чем в 3 раза, привела бык существенному повышению расходов как бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ, таки работодателей. Иными словами, при разработке законопроекта небыли учтены реальные экономические возможности Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, работодателей, иных субъектов, которые должны обеспечить реализацию прав граждан в этой сфере.
1
Универсальные требования, предъявляемые к правоприменительной практике, – это ее единообразие, стабильность, оперативность формирования. Они безусловно важны и для реализации права на социальное обеспечение – главный вид защиты от социального риска. Как уже было отмечено, эти права затрагивают особо уязвимые категории граждан, которые объективно нуждаются в поддержке. В самом широком смысле речь идет о сохранении социальной солидарности в обществе, о социальном мире в государстве. Единообразие правоприменительной практики – базовая характеристика решений всех субъектов, наделенных полномочиями по установлению конкретных
1
О потребительской корзине в целом по Российской Федерации Электронный ресурс Законопроект № 859910-7 .
URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/859910-7
(дата обращения 20.11.2020).
408 видов социального обеспечения. На это обращает внимание в своих решениях Конституционный Суд РФ. В них, в частности, указывается, что причина этого нарушения – несоблюдение требований, предъявляемых к норме права ясности, определенности и недвусмысленности
1
Стабильность правоприменительной практики является характеристикой тех положений законодательства о социальном обеспечении, которые опосредуют уже сложившиеся виды социального обеспечения. Принятие правоприменительного решения о назначении либо об отказе в назначении социального предоставления осуществляется на основе соотнесения нормы права с конкретной жизненной ситуацией и установления соответствующих правовых последствий. Соответствие реальных жизненных обстоятельств модели социального риска, установление определенной компенсации всегда должно осуществляться на основе единого понимания смысла, заложенного в норму права государством. Свободное усмотрение и интерпретации в этой сфере абсолютно недопустимы. Иначе не только нарушаются права граждан на защиту от социального риска, но и подрывается их доверие к действиям государства
2
Стабильность правоприменительной практики означает также, что лица, оказавшиеся в ситуации аналогичного риска, в отношении которых развились сходные неблагоприятные последствия риска, должны получать сходную компенсацию вправе социального обеспечения. На этот факт обратил внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении № Пот мая 2015 г. Суд указал, что все сотрудники, имеющие
1
См По делу о проверке конституционности положения части 4 статьи 14 закона РФ О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС в связи с жалобой
В.Н. Фоминой Электронный ресурс Постановление Конституционного Суда РФ от 16 марта 2018 г. № П.
URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision321358.pdf (дата обращения 21.11.2019).
2
В вышеуказанном анализе мониторинга правоприменения, подготовленном в рамках СПбГУ, указывается на единство возникающей проблемы – отказ в предоставлении бесплатного лекарства лицу, имеющему орфанное заболевание. На рынке лекарственных средств присутствуют препараты, необходимые для лечения названных заболеваний, однако они, как правило, стоят чрезвычайно дорого и недоступны гражданам. Суды первой инстанции чаще всего удовлетворяют требования заявителей, считая, что отсутствие обеспечения необходимым лекарственным препаратом нарушает права истцов на охрану здоровья и медицинскую помощь, приводит к развитию тяжелых жизнеугрожающих осложнений (см, напр Решение Советского районного суда г. Махачкалы по делу № 2-7596/2016 от 6 февраля 2017 г. Проблема усугубляется, когда гражданам необходимы такие препараты, которые не входят в перечни лекарственных средств, отпускаемых бесплатно. Отсутствие стабильности судебной практики заключается в том, что лишь часть судов принимает решения об обеспечении лекарственными средствами, которые не входят в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств. К тому же, даже в случае принятия положительного решения, возникает проблема его исполнения, поскольку оно связано с большими объемами финансирования.
409 специальные звания и проходившие службу в учреждениях и органах, указанных в Федеральном законе О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, должны при наступлении инвалидности вследствие военной травмы на равных условиях приобретать право на ежемесячную денежную компенсацию, условия которой должны определяться в зависимости от степени утраты трудоспособности, а не от вида получаемой пенсии (что и оспаривалось в обращении)
1
Формирование практики применения законодательства должно быть оперативным, особенно если в законодательстве устанавливается новый вид социального обеспечения либо в значительной степени реформируется имеющийся. Примером может служить принятие новых законов о пенсионном обеспечении в конце
2001 г. Изменение подхода к правовому регулированию в этой сфере было настолько глубоким, что сразу потребовало большого числа разъяснений. Это обусловило направление ПФР многочисленных телетайпограмм, которыми уточнялся порядок применения тех или иных вопросов пенсионного обеспечения граждан
2
Обозначенные требования к качеству правоприменительной практики полностью согласуются с концепцией социального риска – с выводами о всеобщности социального риска, о
необходимости защиты каждого гражданина, в отношении которого он развился, соблюдения конституционного принципа равенства прав всех граждан перед законом, выражающихся в единстве подходов при определении права на компенсацию социального риска, одинаковых видов и пределов такой компенсации при одинаковых условиях, а также с требованием правовой определенности при закреплении в нормах права как самого риска, таки способов его компенсации 1
По делу о проверке конституционности части 5 статьи 12 Федерального закона О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Т.Н. Шаешниковой Электронный ресурс Постановление Конституционного Суда РФ от 26 мая 2015 г. № П. URL: http://doc.ksrf.ru/ decision/KSRFDecision197002.pdf (дата обращения 21.11.2019).
2
Можно отметить, к примеру, Телетайпограмму Правления ПФР № ЛЧ-06-27/10324 от 13 декабря 2001 г, содержащую технологию перерасчета с 1 января 2002 г. размеров пенсий, которые были ранее назначены в соответствии с Законом РФ О государственных пенсиях в Российской Федерации, согласно положениям законов, вступающих в силу с 1 января 2002 г. (Электронный ресурс. URL: https://legalacts.ru/doc/teletaipogramma-pravlenija- pf-rf-n-lch-06-2710324-mintruda/ (дата обращения 21.11.2019)).
3
В Постановлении Конституционного Суда РФ № 11 – П отмечено, что различия в правоприменительной практике были обусловлены нечеткостью правовой природы и целей установления в законодательстве социальной
410 Несоответствие обозначенным принципиальным положениям концепции демонстрирует недостаточную результативность действующего правового регулирования и позволяет наметить возможные ориентиры его изменения. Значительный массив выявления таких несоответствий приходится на судебную практику. При этом суды различных уровней судебной системы РФ обладают своими функциями, в силу которых их решения, позиции, обобщения имеют разное значение как для развития законодательства в этой сфере, таки для концепции социального риска. Конституционный суд РФ выносит решения, оценивая не только буквальный смысл нормы права, но и смысл, придаваемый ей правоприменительной практикой, а также рассматривает ее в системе действующего правового регулирования. Определенные решения Суда по вопросам реализации прав граждан на социальное обеспечение обусловлены исключительно отсутствием единообразия в судебной практике, что служит основанием для вывода о неопределенности нормативного содержания оспариваемых положений и признания их неконституционными. Правовые позиции, выраженные Конституционным Судом РФ в постановлениях и определениях по вопросам социального обеспечения, значимы для развития концепции социального риска. Выявление соответствия или несоответствия нормативного правового акта Конституции РФ позволяет конкретизировать как теоретические, таки практические представления о том, какие обстоятельства следует признавать основаниями компенсации социального риска вправе социального обеспечения, каким образом может выстраиваться оптимальная защита от риска, с учетом баланса интересов граждан и государства. Следует, правда, отметить, что некоторые позиции, высказанные Конституционным Судом РФ, на взгляд автора, не согласуются с названной концепцией. К примеру, в Определении от 24 сентября 2012 г. № О Судом был сделан вывод о том, что у приемных родителей, осуществляющих опеку по договору с органом опеки и попечительства, носящему возмездный характер, не возникает право на пособие по уходу за ребенком до полутора лет, в отличие от опекунов, выплаты, изначальное целевое назначение которой было определено предельно конкретно, а впоследствии было скорректировано в сторону большей свободы.
411 безвозмездно исполняющих обязанности по уходу за ребенком и его воспитанию
1
Названный критерий стал основанием различий в правовом положении граждан, осуществляющих опеку над ребенком (детьми. Между тем такой договор заключается в соответствии с семейным законодательством и не соотносится с осуществлением опекуном трудовой деятельности. Ст. 256 ТК РФ предусмотрено право на отпуск по уходу за ребенком не только одного из родителей, дедушки, бабушкино и опекуна, фактически осуществляющего такой уход. Воспользоваться этим правом означает для лица получить трудоправовые гарантии в виде сохранения места работы и должности, одновременно утратив полностью свой заработок. Вознаграждение по договору о приемной семье, в силу незначительности размера, не может служить компенсацией наступивших неблагоприятных последствий. Трудовой кодекс РФ устанавливает единое правило о том, что порядок и сроки выплаты пособия, которое должно частично компенсировать вышеуказанные неблагоприятные последствия, определяются федеральными законами. Основание возникновения опекунства в такой ситуации не должно иметь решающего значения. Маленький ребенок нуждается в постоянном уходе, поэтому лицо, которому предоставлен соответствующий отпуск, окажется в ситуации, когда возникают неблагоприятные последствия социального риска, ноне становятся основанием компенсации. Провозглашенный государством приоритет устройства детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи обуславливает необходимость обновленных подходов к защите от социальных рисков не только самих детей, но и лиц, принимающих на себя обязательства по уходу за ними. Это различные
1
Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Борзуновой Ольги Леонидовны на нарушение ее конституционных прав положением статьи 13 Федерального закона О государственных пособиях гражданам, имеющим детей Электронный ресурс Определение Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2012 г. № О. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision112126.pdf (дата обращения 15.11.2019).
2
На этот факт указывается в рассматриваемом Определении законодательством субъекта предусматривается единовременное выделение денежных средств на приобретение мебели при передаче приемного ребенка на воспитание, а также ежемесячные выплаты на содержание приемного ребенка на питание, приобретение обуви, мягкого инвентаря на приобретение предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг наличные нужды и т. д.
412 социальные риски, каждый из которых требует компенсации его неблагоприятных последствий. Развитие социального риска, связанного с осуществлением опекуном семейных обязанностей (независимо от оснований установления опекунства, полностью вписывается в предложенную в концепции модель риска. Следовательно, этот риск имеет единую природу с иными социальными рисками, вытекающими из семейных обязанностей, и неблагоприятные последствия у них едины. Обращение лица в Конституционный Суд РФ показывает и осознание риска, и обращение за компенсацией в виде пособия по уходу за ребенком. Поэтому, несмотря на то что изложенная в вышеуказанном
Определении позиция Судане подлежит пересмотру, представляется целесообразным дальнейший анализ этой ситуации и, возможно, последующее внесение изменений в законодательство. Развитию нормотворчества содействуют также информационные обзоры, которые разрабатываются в Конституционном Суде РФ ив обобщенном виде представляют общую типологию вскрытых входе конституционного судопроизводства основных нормотворческих дефектов
(пробельность регулирования, неопределенность регулирования, несогласованность регулирования. Кроме того, источником информации о практике применения законодательства являются информационно-тематические подборки, размещаемые на официальном сайте Суда. Отбор тем, по словам разработчиков, обусловлен их общественной значимостью, интересом для широкого круга граждан. Однако к настоящему моменту отдельной подборки, посвященной вопросам правового регулирования социального обеспечения, в названном разделе не содержится. В соответствии с Федеральным конституционным законом О Верховном Суде Российской Федерации в целях единообразного применения практики законодательства Верховный Суд РФ представляет разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения 1
Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013–2015 гг.).
2
См Правовые позиции КС РФ по отдельным вопросам Электронный ресурс Официальный сайт Конституционного Суда РФ. URL: http://ksrf.ru/ru/Decision/Pages/ExtPos.aspx (дата обращения 15.11.2019).
3
О Верховном Суде Российской Федерации Федеральный конституционный закон от 05 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ ред. от 02 августа 2019 г) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 550; 2019. № 30. Ст. 4096.
413 Постановления Пленума Верховного Суда РФ содержат ответы на наиболее часто возникающие затруднения при принятии решений судами общей юрисдикции. В этом смысле они также направлены на стабилизацию правоприменительной практики. К примеру, значительные затруднения с момента своего вступления в силу вызвал Закон о трудовых пенсиях. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии, в котором были обобщены такие проблемные моменты, как определение права на различные виды трудовых пенсий, исчисление и подтверждение страхового стажа, определение права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, оценка пенсионных прав граждан по состоянию на
01 января 2002 гит. д С вступлением в силу Закона о страховых пенсиях значимость данного Постановления несколько уменьшилась, однако суды вынуждены применять именно его, поскольку нового обобщения практики Верховный Суд РФ не подготовил, несмотря на значительный период действия нового пенсионного закона. Обзоры решений Верховного Суда РФ нацелены на обобщение, на единообразие складывающейся судебной практики, следовательно, на единообразие дальнейшего правоприменения. В этом смысле многие аспекты компенсации социальных рисков получают освещение в обзорах Президиума Верховного Суда РФ. К примеру, в обзоре практики от 23 декабря 2015 г. Суд обратил внимание на необходимость заявления лица об установлении ему компенсации социального риска, а также на количественную и качественную составляющие социального риска, которые должны учитываться при определении вида и объема компенсации в системе социального обеспечения. В первом случае Суд обратил внимание на то, что гражданин, обратившийся в суд за определением его права на пособие в целях возмещения вреда, причиненного здоровью сотрудника органов внутренних дел, в соответствии сч ст. 43 Федерального закона О полиции, в установленном порядке в территориальный орган МВД России с заявлением для решения вопроса о выплате единовременного
1
См О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 30 (ред. от 28 мая 2019 г) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 2.
414 пособия не обращался. Поэтому Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признала принятые поэтому делу судебные постановления незаконными, отменила решения по делу и указала, что суд удовлетворил заявленные гражданином требования, основываясь лишь на факте получения истцом травмы при исполнении служебных обязанностей. Анализ приведенного судебного решения позволяет заключить, что здесь Судом был подчеркнут субъективный компонент социального риска – осознание лицом реализации в отношении него неблагоприятных последствий. Сам факт обращения в суд подтверждает это. Однако осознание не сопровождалось необходимыми действиями, а именно обращением к уполномоченному субъекту с заявлением о назначении пособия. Это подтверждает обоснованный концепцией социального риска вывод о том, что передача лицом риска государству в целях его компенсации правом социального обеспечения завершает хронологическое развертывание риска во времени.
Во втором случае Судом было указано, что возникновение права сотрудника органов внутренних дел на получение единовременного пособия обусловлено законодательно определенными условиями – не только получением данным гражданином соответствующего увечья, но и невозможностью продолжения службы в органах внутренних дел по этой причине. В рассматриваемом деле было установлено, что сотруднику, получившему травму при исполнении им служебных обязанностей, она была признана военной травмой с категорией годности В – ограниченно годен к военной службе (с 4 степенью ограничения. Нанимателем были предложены две имеющиеся вакансии, обязанности по которым сотрудник мог исполнять с учетом своего состояния здоровья. Однако отказ от них сам по себе не предполагает, что гражданин более не может проходить службу в органах внутренних дел. Поэтому нет основания установления единовременного пособия. Применяя терминологию концепции социального риска, можно выразить позицию Суда в том
Скачать 3.33 Mb.