Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения
 Скачать 3.33 Mb.
|
|
5.1. Информация о социальных рисках понятие, виды, значение для достижения целей правового регулирования социального обеспечения Конкретизация социальных рисков в действующем законодательстве, основанная на международно-правовом и конституционно-правовом уровнях нормотворчества, сама по себе не гарантирует защиту от неблагоприятных последствий социального риска. Конкретные нормы получают воплощение в процессе реализации субъективного права на социальное обеспечение. Это обуславливает необходимость осведомленности граждан оправе на социальное обеспечение, об условиях реализации этого права, о механизме осуществления своих правомочий в этой сфере. Эти вопросы, зафиксированные в положениях нормативных правовых актов, как разновидность знания, становятся информацией, которую индивид может получить, осмыслить и действовать наилучшим для себя образом. Если этого не произойдет, неблагоприятные последствия социального риска могут быть не компенсированы, поскольку право на социальную выплату, услугу установлено не будет. Кроме того, компенсация может оказаться ненадлежащей из-за отсутствия достаточных оснований для ее установления в должном размере. К примеру, если застрахованное лицо не представит все необходимые документы о своем общем трудовом стаже до 1 января 2002 гав распоряжении ПФР этих сведений нет, входе оценки пенсионных прав снизится стажевый коэффициент, что приведет к уменьшению расчетного пенсионного капитала. Учитывая, что часть трудовой и иной общественно полезной деятельности граждан нашей страны по-прежнему приходится на обозначенный период времени, это может привести к значительному сокращению размера страховой пенсии. Кроме того, если застрахованное лицо, сменившее работу, при назначении пособия повременной нетрудоспособности, либо отдельных пособий, 341 связанных с рождением и воспитанием детей, не представит справку о своем заработке у предыдущего страхователя, пособие также окажется ненадлежащим, будучи (как правило) исчислено из МРОТ. При этом знание должно быть детальным, структурированным, представленным в максимально компактном и доступном виде. Как справедливо отмечает П.У. Кузнецов, «категориальность как свойство уплотненности знаний о предметах и явлениях жизни выступает в информации как теоретическая конструкция модель, включающая все наиболее существенные признаки конкретных разновидностей информации или более конкретных образов момента информационной действительности. Поэтому изучение информационного сопровождения социального обеспечения, способствующего персонификации социальных рисков и реализации прав граждан на социальное обеспечение, актуально как в теоретическом, таки в практическом плане. В целом информированность граждан о том, каким образом влияние на факторы социальных рисков позволит предупредить развитие их причини неблагоприятных последствий, какие социальные предоставления могут устанавливаться, если этого сделать не удалось, соответствует интересам государства. Обоснованность, адресность как принципиальные положения, закрепленные в новейших отраслевых нормативных правовых актах, возможны лишь при условии полной осведомленности субъектов обо всех аспектах реализации социально-обеспечительных обязательств. Развитие новых – цифровых – способов хранения, обмена, передачи информации приветствуется во всех сферах, в том числе в области социального обеспечения. Теоретические вопросы социальных рисков как часть концепции оказывают непосредственное влияние на правовое регулирование социального обеспечения. От особенностей риска, как уже подчеркивалось в работе, во многом зависит выбор способов компенсации в системе социального обеспечения, а также порядок ее установления, включая порядок обращения гражданина за социальным предоставлением, способы подтверждения реализации неблагоприятных последствий риска. Процедурные и материальные аспекты правового регулирования социального 1 Кузнецов П.У. Информация как объект правоотношений в сфере обеспечения информационной безопасности // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2016. № 3. С. 48. 342 обеспечения выражаются вовне в виде совокупности сведений, или информации. Между тем информационное сопровождение правового регулирования социального обеспечения пока не получило научного внимания в рамках соответствующей отрасли. Сказанное обуславливает потенциал исследования обозначенных вопросов, в том числе информации о социальных рисках. При этом знания, полученные иными отраслевыми юридическими науками (теорией государства и права, информационным правом, должны учитываться, поскольку их достижения способствуют выработке определения понятия информации о социальных рисках, а также выделению видов такой информации. Полученные при этом выводы могут содействовать реализации прав граждан на социальное обеспечение. В отраслевой науке уже в начальный период ее развития было показано, что для возникновения материального правоотношения по выплате пенсии, пособия, установлению социальной услуги или льготы необходимы объективные основания и волеизъявление субъекта, желающего получать предоставление, в сочетании с решением компетентного органа о назначении социального обеспечения 2 Названный тезис не утратил своей актуальности ив настоящее время. Процедурные отношения по определению права лица на социальную выплату, услугу являются самостоятельными в структуре предмета отрасли, имеют решающее значение для реализации социально-обеспечительных отношений. Между тем информированность населения о вышеуказанных вопросах остается крайне низкой. Можно поддержать высказанную П. Сандевуаром мысль о том, что для обычного гражданина право представляется в виде нагромождения на редкость путаных норм и требований, вызывающих скорее недовольство, чем удовлетворение, и чаще всего мешающих простым людям жить спокойно ив свое удовольствие 1 П. У. Кузнецов выделяет в качестве теоретических оснований информационного права закономерности развития информации как явления, правовой категории и системообразующего объекта права. Он указывает, что к проблемам правового обеспечения информационной сферы следует относить обеспечения права на информацию охраны персональных данных в условиях массового их перевода в цифровой вид защиты информационных интересов субъектов права и участников сетевой компьютерной среды и др. (См Кузнецов П.У. Теоретические основания информационного права автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 4, 10). Таким образом, внешняя сторона информации, взаимодействие с информационными системами, охрана информации относятся к предмету информационного права. Внутреннее содержание информации о социальных рисках и способах защиты от них обусловлено правом социального обеспечения. 2 См Субботенко В.К. Процедурные отношения в социальном обеспечении. Томск Изд.ТГУ, 1980. С. 54. 3 Сандевуар П. Введение вправо перс франц. М Интратэк-Р, 1994. С. 11. 343 Поскольку отправной точкой возникновения названных отношений является непросто реализация неблагоприятных последствий социального риска, а осознание лицом невозможности самостоятельного удовлетворения своих жизненно важных потребностей, можно утверждать, что информация о социальном риске, о способах компенсации его неблагоприятных последствий предваряет возникновение соответствующих правоотношений. Кроме того, во многом она сопровождает их течение и прекращение. В теоретическом плане информационная составляющая является внешним выражением концепции социального риска, воплощенной в законах о социальном обеспечении, а также связующим звеном между ней и персонификацией риска – начальным этапом практической реализации права гражданина на компенсацию неблагоприятных последствий социального риска. П. У. Кузнецов указывает, что информация как правовая категория является абстрактной правовой моделью существующей информационной действительности, отдельных моментов жизненных ситуаций в информационной сфере. Модельное представление информации как категории права позволяет обнаружить признаки конкретных видов информации. Этот тезис тем более верен, что право социального обеспечения отражает реальные процессы жизни общества, оказывает на них влияние. Федеральным законом Об информации, информационных технологиях и о защите информации определение понятия информации закреплено весьма объемно – это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления 2 Представляется, что названная дефиниция может быть положена в основу определения информации о социальных рисках, ведь в ситуации, когда лицо обращается за защитой от риска, оно действительно должно сообщить уполномоченному субъекту сведения, данные, демонстрирующие объективную необходимость этого. Следует отметить, что вопросы информации в правовом пространстве стали объектом научного внимания еще в е гг. прошлого века. Так, в 1977 г. 1 Кузнецов П.У. Информация как объект правоотношений в сфере обеспечения информационной безопасности // Труды института государства и права Российской академии наук. 2016. № 3. С. 46–48. 2 Об информации, информационных технологиях и о защите информации Электронный ресурс Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 29 декабря 2020 г) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 30.12.2020). 344 С. С. Москвин в диссертации Теоретические проблемы системы правовой информации в СССР обосновал определение понятия правовой информации как используемых в общественной практике знаний, сообщений, сведений о правовой сфере жизни общества, о явлениях и процессах, происходящих в ней. Он выделил различные виды информации официальную и неофициальную, общую и отраслевую, горизонтальную и вертикальную (которые, в свою очередь, разделил напрямую и обратную, исходную, промежуточную и итоговую, универсальную, функциональную и т. д. 1 АН. Коршунов отмечает, что правовая информация – носитель знаний о прошлом и действующем законодательстве – это регулятор правоотношений в области гражданских, публичных, международных и внутригосударственных форм взаимодействия 2 Представляется, что обозначенные признаки позволяют охарактеризовать информацию о социальных рисках как правовую, позволяют детализировать ее для целей правового регулирования социального обеспечения. Учитывая понимание социального риска как феномена, обладающего определенной динамикой развертывания как в хронологическом, таки в содержательном аспекте, о комплексном характере защиты от него, можно предложить под правовой информацией о социальных рисках понимать совокупность юридически значимых, порождающих правовые последствия сведений о факторах, причинах и неблагоприятных последствиях названных рисков, а также о способах их предупреждения, компенсации и преодоления. Информация о социальных рисках неоднородна сточки зрения ее источников, формы и, безусловно, содержания. Тем не менее ее можно считать обладающей таким признаком, как системность. Весь массив сведений, от положений нормативных правовых актов доданных о страховом стаже, заработке конкретного застрахованного лица, направленна обеспечение защиты от социального риска. При этом речь идет не только о компенсации вправе социального обеспечения, но и о прогнозировании рисков, их оценке, финансировании, предупреждении и т. д. Поэтому она может быть 1 Москвин С.С. Теоретические проблемы системы правовой информации в СССР автореф. дис. … д-ра юрид. наук. МС См Коршунов АН. Содержание понятия правовая информация и его значение для теории государства и права // Вестник Университета (Российский университет управления. 2014. № 3. С. 249. 345 классифицирована по определенному основанию, что будет способствовать более эффективному ее использованию получению, обработке, передаче. Следует отметить, что обе стороны отношений, возникающих в связи с защитой от социального риска (в первую очередь стороны социально-обеспечительных отношений, производят обозначенные действия. При этом каждый субъект преследует свои цели. Гражданин желает получить социальное предоставление в порядке компенсации риска, государство – обеспечить реальность и исполнимость своих обязательств в этой сфере, сохранить свои экономические интересы. Поэтому можно говорить о таком признаке, как значимость названной информации для субъектов. Основываясь на изложенном, с учетом такого критерия, как источник информации, можно предложить выделить два вида – публично-значимую и индивидуально-значимую информацию. К публично-значимой следует в первую очередь относить информацию общего характера, в которой фиксируются виды и особенности социальных рисков, обуславливающие возникновение права на социальное обеспечение, а также способы защиты от них, включая как компенсацию, так, в необходимых случаях, и предупреждение. Такая информация содержится в нормативных правовых актах, и ей присущи характеристики нормативных правовых актов, поэтому она может быть названа нормативной она носит неперсонифицированный характер, то есть может применяться к различным категориям граждан, может быть востребована всякий раз, когда у того или иного лица возникнут обстоятельства, которые являются либо могут являться социальным риском. Чтобы быть основанием установления того или иного вида компенсации, социальный риск должен полностью вписываться в гипотезу нормы права. Как справедливо указал С. С. Алексеев, нормативно-правовое регламентирование общественных отношений представляет собой определяющее звено в механизме правового регулирования. Все остальные звенья не только обусловлены системой юридических норм, образующих в своей совокупности право, но и по существу представляют собой его конкретные проявления 1 См Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М Юрид.лит., 1966. С. 113. 346 Как правило, необходимые сведения, составляющие нормативную информацию о социальных рисках, содержатся в начальных статьях законов, которые называются Условия назначения страховой пенсии по инвалидности, Право на единовременное пособие при рождении ребенка и т. д. Такой информации, заключенной в нормативных правовых актах, присущи императивность, сочетание предписывающих и оценочных сведений, что делает данную информацию важным инструментом управления всеми сферами общественной жизни 1 Нормативная информация о социальных рисках должна быть представлена в текстовом виде. Динамизм изменения законодательства, с одной стороны, его сложность – громоздкость формулировок, их перегруженность специальными терминами, большое количество отсылочных норм – отчасти объясняют высокую степень недоверия граждан именно к букве нормативных правовых актов. В тоже время, поскольку в процессе формализации социальных рисков и способов защиты от них должен соблюдаться принцип правовой определенности (включая терминологическую точность, информация о социальных рисках должна быть достаточно детальной. Названная информация обладает значительной ценностью именно для граждан. АН. Коршунов называет ценность субъективным свойством правовой информации, которая должна определяться получателями соответствующих сведений. Ученый предлагает оценивать значимость нормативного правового акта и содержащейся в нем правовой информации на основе правоприменительной практики. Действительно, сведения о социальных рисках должны позволить лицу оценить свое положение, 1 Москвин С.С. Указ. соч. СВ Единой государственной системе социального обеспечения часть информации переводится в числовую кодировку. Например, классификатор мер социальной защиты, являющийся частью названной системы, предназначен для унификации мер социальной поддержки с целью формирования единых принципов учета мер социальной защиты, а также реализации информационно-справочной функции. Классификатор – это базовый государственный информационный ресурс. Он построен по иерархически-фасетному принципу с последовательно- параллельной системой кодирования информации (26-значный код, в котором обозначены меры социальной поддержки, категории получателей, уровень нормативного правового регулирования конкретной меры социальной поддержки, форма ее предоставления, источник финансирования и др. Такая информация является правовой и имеет достаточно большое значение, но носит скорее внутренний характер и предназначена для использования органами государственной власти, органами местного самоуправления, Пенсионным фондом РФ, иными уполномоченными на реализацию социально-обеспечительных обязательств субъектами. (См Классификатор мер социальной защиты поддержки) Электронный ресурс утвержден Минтрудом России. URL: http://legalacts.ru/doc/klassifikator-mer- sotsialnoi-zashchity-podderzhki-utv-mintrudom-rossii/ (дата обращения 25.08.2020)). 3 См Коршунов АН. Указ. соч. С. 250. 347 потребность в предоставлении социальной выплаты или услуги, в необходимых случаях – выбрать более выгодный для себя вид социального обеспечения. Важно понимать как материальные, таки процедурные аспекты возникновения и течения правоотношений в этой сфере. В этой части правовое регулирование явно не достигает своих целей, одна из причин – знания граждан о своих правах явно недостаточны. Такие знания могут возникнуть только посредством восприятия и осознания получаемой информации. Как справедливо отметил АО. Карпов, информация – это выражение воздействия внешнего на внутреннее Знание – это выражение воздействия внутреннего на внешнее … Информация запускает процесс роста знания, а знание лежит в основе восприятия информации» 2 Получение знаний о социальных рисках, способах их компенсации требует определенных качеств нормативной информации. Малопонятные, выраженные излишне сложным языком сведения не принесут желаемого результата – осведомленности граждан о своих правах с сфере защиты от социальных рисков. К необходимым качествам относятся актуальность, доступность и содержательная определенность информации в этой сфере. Первое требование к нормативной информации о социальных рисках как разновидности публично-значимой – актуальность. Это качество предполагает, что сведения о том, какие жизненные обстоятельства, события в совокупности сих неблагоприятными последствиями государство признает в качестве социальных рисков, должны быть непросто программными заявлениями, закрепленными в актах наиболее общего, принципиального характера, а быть исчерпывающим образом отражены в текстах нормативных правовых актов и опубликованы. Кроме того, важно, чтобы эта информация соответствовала конкретному моменту времени. Информация оправах в сфере социального обеспечения, которые были, но утратили силу либо лишь планируются к введению в нормы права, имеет значимость для науки, в некоторых случаях – для законодателя, но абсолютно бесполезна для лица, в отношении которого реализовался социальный риски которому необходимо получить защиту от него. 1 Мачульская ЕЕ. Право социального обеспечения учебник. С. 89–90. 2 Карпов АО. Указ. соч. С. 28. 348 Следующее обязательное качество нормативной информации – ее доступность. Этот признак также коррелирует с принципом правовой определенности терминологии социальных рисков. В сфере защиты от социальных рисков наблюдается явный дефицит понятных населению консультаций, разъяснений. Объем сведений сточки зрения объективности, полноты охвата, ясности должен соответствовать той модели, в соответствии с которой гражданин вправе (либо должен) поступать в установленных законом случаях. Граждане должны быть полностью осведомлены об источниках сведений, в которых можно получить информацию о своих правах в сфере социального обеспечения. Сведения, содержащиеся в них, должны быть представлены доступным для граждан языком, носители информации – максимально наглядны. Третье обязательное качество – содержательная определенность. Нормативная информация о социальных рисках получает свое развитие в сведениях о способах защиты от социальных рисков – посредством как предупреждения, в той степени, насколько это возможно, таки их компенсации. Граждане должны обладать полнотой информации о видах социального обеспечения, их размерах, сроках установления и продолжительности выплаты. Во-первых, они могут быть не осведомлены о самом существовании той или иной социальной выплаты либо обладать некорректной информацией о ней. Парадокс заключается в том, что, обращаясь к информационно- телекоммуникационным сетям, средствам массовой информации в целях поиска сведений по самому широкому спектру вопросов, граждане зачастую доверяют ненадежным источниками в результате защита от социального риска оказывается затруднена. Во-вторых, граждане могут иметь неправильное представление об уровне выплати объеме предоставляемых услуг. Безусловно, размеры социальных предоставлений часто не соответствуют ожиданиям граждан, поскольку цель компенсации социальных рисков – обеспечить возможность удовлетворения именно жизненно важных, а не всех имеющихся у индивида потребностей, причем, как правило, в течение определенного периода времени. Но иногда они объективно недостаточны для удовлетворения на должном уровне даже базовых потребностей человека, особенно минимальные выплаты. Такие размеры заставляют некоторых ученых, 349 неоднократно обосновывавших необходимость увеличения выплат, разочаровавшихся в таких предложениях, даже выдвигать радикальные предложения об их отмене 1 В-третьих, отсутствие необходимой информации может привести к несвоевременности защиты от социального риска. Сроки как разновидность юридических фактов способствуют переходу нормативного правового регулирования в стадию индивидуального, которое, в свою очередь, также развивается во времени. Право осуществимо только тогда, когда для претворения этих возможностей управомоченному лицу предоставляется достаточный временной отрезок» 2 Сроки существования права на социальное обеспечение оказывают большое влияние на формирование поведения субъектов социального обеспечения, служат основой построения социальных ожиданий граждан. Именно поэтому сроки в рассматриваемой сфере устанавливаются в императивном порядке. К примеру, заявление о назначении страховой пенсии, о переводе на страховую пенсию или о переводе с одного вида страховой пенсии на другой рассматривается не позднее чем через 10 рабочих дней со дня приема этого заявления органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, со всеми необходимыми документами. Для граждан пропуск срока существования права на социальное обеспечение, неосуществление правомочия по обращению за социальной выплатой или услугой означает невозможность защиты от социального риска. Поэтому в отраслевой науке уже высказано предложение о расширении возможностей граждан (если сроки были пропущены по уважительной причинена получение социальных выплат. Обосновывая необходимость единого подхода к установлению сроков, причин их пропуска, исключительных случаев их восстановления, СВ. Люминарская настаивает на их четком законодательном закреплении, в случае разработки и принятия отраслевого кодекса – в его тексте 1 См, напр Антонова Н.В. Указ. соч. С. 66. 2 См Васекина Э.М. Юридические сроки теоретико-правовое исследование автореф. дис. … канд. юрид. наук. МС См Люминарская СВ. Сроки вправе социального обеспечения России дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 21, 42. 4 См Там же. С. 61, 70. 350 Однако приходится констатировать, что информированность граждан по всем вышеназванным вопросам остается низкой. О традиционных для отечественной системы социального обеспечения выплатах и услугах граждане имеют хотя бы некоторое представление, причем уполномоченные субъекты способствуют получению необходимых знаний. К примеру, территориальные органы Пенсионного фонда РФ в настоящее время проводят заблаговременную работу в отношении застрахованных лиц, выходящих на пенсию. Граждане имеют право обратиться в соответствующее отделение Пенсионного фонда РФ самостоятельно, представить документы, подтверждающие формирование пенсионных прав, и получить консультацию относительно полноты и правильности оформления сведений, содержащихся в них. Таким образом, увеличивается вероятность назначения страховой пенсии по старости в момент возникновения права на нее. Кроме того, Пенсионный фонд РФ осуществляет взаимодействие со страхователями, которое заключается в предоставлении сведений о работающих гражданах предпенсионного возраста о стаже, как общем страховом, таки специальном страховом, о заработке работника, о социальных факторах, влияющих на продолжительность стажа, и др. Такое взаимодействие с работодателями оценивается как высокозначимое, поэтому было введено электронное информационное взаимодействие между указанными субъектами 1 В тоже время правовое регулирование назначения и выплаты новых предоставлений, цель которых – компенсировать неблагоприятные последствия социальных рисков, не разъясняется населению вовсе, что порождает проблемы в правоприменительной практике, которые нередко становятся предметами судебных споров. В качестве примера можно назвать выплату средств пенсионных накоплений. Это предоставление обладает рядом особенностей как разновидность компенсации социального риска, вызванного утратой кормильца, и связано с реализацией прав лиц, застрахованных в системе обязательного пенсионного страхования. Федеральным |