Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения
 Скачать 3.33 Mb.
|
|
2 Развитость советского законодательство о социальном обслуживании обусловила закрепление социального риска одиночества на уровне СНГ. Модельный закон Об основах социального обслуживания населения связывает наличие 1 Конвенция ООН Оправах ребенка Электронный ресурс принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 г. URL:. https://documents-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/552/66/IMG/ NR055266.pdf?OpenElement (дата обращения 16.03.2018). 2 Согласно названному закону, дети-сироты – это лица в возрасте до 18 лету которых умерли оба или единственный родитель дети, оставшиеся без попечения родителей, – лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей, лишением их родительских правили ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными ограниченно дееспособными) или находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений уклонением от воспитания детей или от защиты их прав и интересов и др. (См О дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей Электронный ресурс Модельный закон СНГ принят на Двенадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (Постановление № 12-4 от 8 декабря 1998 г. URL: дата обращения 25.04.2018). 3 Об основах социального обслуживания Электронный ресурс Модельный закон СНГ принят нам пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (Постановление № 19-9 от 26 марта 2002 г. URL:. http://www.iacis.ru/upload/ iblock/cc6/127.pdf (дата обращения 27.09.2015). 307 трудной жизненной ситуации, которая объективно нарушает нормальную жизнедеятельность лица и которую оно не может преодолеть своими силами, с потерей кормильца, отсутствием родственников, которые могут обеспечить лицу помощь и уход, сиротством, безнадзорностью, семейным неблагополучием. Кроме того, по мнению ГС. Лаптева, именно традиции социального обслуживания населения позволили России признать обязательную силу положения статьи 14 Европейской социальной хартии, хотя социальный риск, выступающий основанием соответствующих предоставлений, Хартией не закреплен. Таким образом, МОТ признает объемный характер рисков, вытекающих из семейных обязанностей, и закрепляет как необходимость осуществления таких обязанностей, таки невозможность получить уходи заботу со стороны близкого человека. Социальный риск незанятости, вернее его видовой риск – безработица, – стал одним из первых, получивших закрепление на международном уровне. Это обусловлено тем, что занятость граждан, позволяющая им обеспечивать себе средства к существованию, в значительной мере обеспечивает стабильность обстановки в обществе, что наиболее полно отвечает интересам государства, асоциальное обеспечение лиц, временно утративших работу, позволяет поддерживать это состояние. Стоит отметить, что материальная необеспеченность, обуславливающая возникновение безработицы, не всегда предполагала назначение и выплату пособия. Изначально преодоление данного социального риска осуществлялось исключительно посредством предоставления постоянной или временной работы. Одним из первых актов МОТ – Конвенцией № 2 О безработице – была закреплена необходимость создания бесплатных государственных бюро занятости. Безработица как социальный риск в тексте Конвенции только констатировалась, что позволяет предположить, что ее значение в то время представлялось однозначным, не требующим дополнительных пояснений. Система страхования на случай безработицы была лишь упомянута, о способах компенсации неблагоприятных последствий указанного социального риска видах социальных выплат, определении права на них, размерах – не шло и речи. 1 См Лаптев ГС. Указ. соч. СО безработице Конвенция Международной Организации труда №2 1919 г. // Конвенции и Рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919–1956. Т. 1. С. 9–15. 308 Теоретическое представление о риске безработицы, его первоначальные контуры были впервые обозначены в Конвенции МОТ № 44 О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам (о страховании по безработице, где предусматривалось, что возмещение в случае безработицы (в виде страховой или иной выплаты) должно быть предусмотрено для лиц, являющихся безработными по независящим от них обстоятельствам. К таким лицам были отнесены все обычно работающие за заработную плату или жалованье. Из самого названия Конвенции вытекает также значение внешних обстоятельств безработицы для установления социальной выплаты. Так, если лицо утратило работу из-за совершенного им проступка или самовольного увольнения без уважительных причин, не пользовалось разумным случаем получения подходящей работы, в выплате возмещения могло быть отказано. В более поздних актах МОТ определению риска безработицы уделено более пристальное внимание. В Конвенции № 102 впервые появляется дефиниция данного риска как временной утраты заработка, вызванной невозможностью для лица, способного и готового работать, получить подходящее занятие. В соответствии со статьей 10 Конвенции № 168 О содействии занятости и защите от безработицы» безработица – это потеря заработка по причине невозможности получить подходящую работу, в отношении лица, способного трудиться, готового трудиться и действительно ищущего работу. Кроме того, названной Конвенцией было закреплено понятие частичной безработицы, которое, в силу отсутствия ратификации со стороны России, необязательно к применению на территории нашей страны и регулярно вызывает критику со стороны специалистов в сфере права социального обеспечения. Таким образом, стечением времени в актах МОТ проявилось уже на абстрактное, а вполне детализированное представление о безработице как самостоятельном социальном риске. К его основным признакам были отнесены вероятность наступления материальной необеспеченности трудоспособного лица по причине потери работы и невозможности найти новую, а также было установлено значение внешних 1 О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам (о страховании по безработице Конвенция МОТ № 44 1934 г. // Конвенции и Рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919–1956. Т. 1. С. 337–347. 2 См, напр Лаптев ГС. Указ. соч. С. 88. 309 обстоятельств (причина прекращения работы, готовность приступить к оплачиваемой работе, самостоятельный поиск работы) для определения права на пособие и его размера. Особые, возможные на территории отдельных государств, регионов социальные риски, как правило, не закрепляются на самом высоком уровне обобщения международных стандартов. Так, в универсальных и европейских актах оправах человека не получил отражения социальный риск, обусловленный радиационными катастрофами. Поэтому можно говорить о том, что этот видовой риск, фактором которого стало не одно, а несколько бедствий, не был закреплен даже в общем виде, а сразу подучил подробную регламентацию в актах СНГ, а также в законодательстве государств, пострадавших от названной аварии. Модельный закон СНГ О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, ядерных испытаний и инцидентов закрепил категории граждан, в отношении которых реализовался соответствующий социальный риск. Критерием определения круга лиц, подвергшихся радиационному воздействию, является дополнительное превышение среднегодовой эффективной эквивалентной дозы (более 1 мЗв) облучения над уровнем естественного и техногенного радиационного фона для данной местности. В соответствии сданным критерием к пострадавшим от воздействия радиации относятся лица, у которых выявлено ухудшение здоровья, связанное с повышенным облучением облученные, у которых накопленная эффективная доза или эквивалентная доза облучения отдельных органов превышает соответствующий норматив, установленный нормами радиационной безопасности для нормальной эксплуатации техногенных источников 1 Безусловно, международное сообщество не оставляет этот вопрос без внимания. В частности, Генеральная Ассамблея ООН выразила беспокойство воздействием на жизнь и здоровье людей катастрофы в Чернобыле, которая имела национальные и международные последствия беспрецедентного масштаба, в особенности состоянием здоровья детей, которые пострадали и продолжают страдать от воздействия повышенной радиации, а также могут пострадать от возможных отдаленных последствий радиации, и призвала все государства, межправительственные и неправительственные организации, деловые и научные круги и отдельных лиц, в координации с деятельностью ООН ив сотрудничестве с ней, оказывать надлежащую поддержку и помощь наиболее пострадавшим в результате этой аварии. (См Международное сотрудничество в деле смягчения последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции Электронный ресурс Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/45/190 от 21 декабря 1990 г. URL: http://www.un.org/ru/events/chernobyl/docs/r45-190.htm (дата обращения 15.04.2017)). 2 О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, ядерных испытаний и инцидентов Электронный ресурс Модельный закон СНГ принят на двадцать шестом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 26-12 от 18 ноября 2005 г. URL: http://www.iacis.ru/upload/iblock/bc1/188.pdf (дата обращения 10.04.2016). 310 лица, получившие и перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием, в том числе и инвалиды граждане, принимавшие участие в ликвидации последствий радиационных аварий и инцидентов лица, эвакуированные из загрязненных зон или постоянно проживавшие (проживающие) в них. Обобщенная формулировка в результате радиационных аварий, ядерных испытаний и инцидентов отражает особенности исторического развития, поскольку в период существования СССР подобных чрезвычайных ситуаций было несколько. Социальное обеспечение распространяется на лиц, пострадавших не только от вышеназванной катастрофы, но и, к примеру, от ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Так, Законом Республики Казахстан от 18 декабря 1992 г. № 1787-XII О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне наступление социального риска презюмируется в отношении лиц, проживавших, работавших или проходивших службу (в том числе срочную) на территориях, подвергшихся загрязнению радиоактивными веществами в период проведения воздушных и наземных ядерных взрывов с 1949 по 1965 гг., в период проведения подземных ядерных взрывов с 1966 по 1990 гг.; на территории с льготным социально-экономическим статусом с 1949 по 1990 гг.; на детей таких граждан, признанных инвалидами или имеющих заболевания, при установлении причинно-следственной связи между утратой их здоровья и фактом пребывания одного из родителей в названных территориях. Международный стандарт, формализующий социальный риск, не может существовать автономно, не будучи конкретизирован в национальном законодательстве. Без этого он останется абстракцией, которая не имеет большого значения. Важно, чтобы государства, признающие себя членами мирового сообщества, следовали этим стандартами закрепляли их во внутригосударственных актах. Ратификация международного акта и дальнейшая конкретизация социальных рисков на основании Конституции государства подчеркивает добровольный характер 1 Информационно-правовая система нормативно-правовых актов Республики Казахстан Электронный ресурс. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z920003600_ (дата обращения 02.04.2017). 311 следования международно-правовым стандартам в этой сфере, поскольку государство по своей инициативе вступает в международные организации либо принимает непосредственное участие в их создании. Тем самым государство показывает готовность координировать свои действия с иными субъектами международного права. Ратифицируя международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, заключая двусторонние и многосторонние соглашения в сфере социального обеспечения, государства обязуются осуществлять деятельность по внедрению правовых норм, содержащихся в них. В России это осуществляется на основе положений Конституции РФ, с учетом уровня развития экономики и общества, может предполагать постепенное введение новых правил, однако не меняет главного – государство добровольно принимает на себя обязательства по помощи гражданам в недопущении, преодолении, компенсации социальных рисков. Названные обязательства могут проявиться как дополнительные ограничения либо как дополнительные расходы. Устанавливаются определенные рамки, которым должно следовать, а международные организации осуществляют контроль за их исполнением 2 Немаловажный аспект – добросовестность исполнения принятых на себя обязательств. К примеру, такое положение содержится в статье 2 Устава ООН, и оно направлено на обеспечение всем государствам прав и преимуществ, вытекающих из принадлежности к составу Членов Организации. Ратификация государством нормативного документа означает принятие ценностей, закрепленных в нем, 1 Так, чтобы стать членом МОТ, государство, ранее не являвшееся таковым, должно сообщить Генеральному директору Международного бюро труда о своем формальном принятии обязательств, вытекающих из Устава этой организации (Устав Международной организации труда и Регламент Международной организации труда Электронный ресурс. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@europe/@ro-geneva/@sro-moscow/documents /genericdocument/wcms_405835.pdf (дата обращения 25.05.2018)). Содружество Независимых Государств было создано совместным решением государств постсоветского пространства, зафиксированным в Соглашении о создании СНГ (см Соглашение о создании СНГ Электронный ресурс. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/ index.html#reestr/view/text?doc=1 (дата обращения 25.05.2018)). 2 Например, государство, ратифицировавшее конвенцию МОТ, ежегодно должно представлять доклад, информирующий Международное бюро труда о деятельности, направленной на эффективное применение ее положений. И даже рекомендательные акты характеризуются учеными как пожелания, предложения государствам ввести соответствующие нормы в национальное законодательство, как источники, содержащие материал для ориентации в мировом опыте, возможные модели для совершенствования национального законодательства (см Киселев И. Я. Указ. соч. С. 459). 3 Устав ООН Электронный ресурс принят в Сан-Франциско 26 июня 1945 г. URL: http://www.un.org/ru/sections/un- charter/chapter-i/index.html (дата обращения 28.05.2017). 312 выражение готовности следовать им, реализовывать посредством проведения соответствующей политики, последовательного совершенствования законодательства. Таким образом, можно констатировать, что государство в рассматриваемых случаях ставит себя в ситуацию самоограничения в сфере социального обеспечения. Традиционно в юридической науке самоограничение обосновывается взаимодействием государства и общества, государства и права. По словам ученых, истоки вечного конфликта власти и народа обусловлены имманентными свойствами публичной власти, которая заключается в стремлении к безграничности, абсолютности. Государственная власть в правовом государстве, отмечают они, должна опираться как на универсальные потребности граждан, таки на общедемократические свойства политического устройства, ограничивая свое стремление к абсолютизации ради общественного блага, поддерживая законность и правопорядок, «самоограничивая себя. Что же касается права, оно, утверждая начала справедливости, защищая интересы человека, также не всегда находится в согласии с притязаниями и устремлениями власти. Это внешний социальный фактор, который благодаря своим свойствам способен свести власть к социально оправданным величинам, снять ее крайние, социально опасные, разрушительные проявления 3 Создавая нормы права, государство вводит свою деятельность, стремление к развитию в определенные обществом рамки. Некоторые исследователи выделяют и такой аспект ограничения государственной власти, как связанность универсальными стандартами, выраженными в международных соглашениях 1 Еще Г. Ф. Шершеневич писал Только два обстоятельства фактически ограничивают государственную власть нравственное сознание и благоразумие властвующих, с одной стороны, возможность противодействия подданных – с другой. Но существует противоположное мнение, будто имеется иное, и самое действительное, ограничение государственной власти, которое поэтому в принципе подрывает идею неограниченности власти. Это – теория государственного самоограничения Если государство способно к самоопределению, то оно способно и к самоограничению. Создавая известный порядок, государство обязывается и поддерживать его. Сотворенное им право также обязательно для него, как и для подчиненных (Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М, 1911 (Цит. по Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Хрестоматия учебное пособие. МС Романчук И.С., Нифантьев С.Ю. Самоограничение государственной власти в правовом государстве // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2015. Т. 1. № 4 (4). С. 132, 134. 3 Чернов С.Н. Естественное и позитивное право о самоограничении власти // Ученые записки Петрозаводского государственного университета. 2008. Июнь, №1. С. 4 Филиппова И.С. Концепции ограничения государственной власти теоретико-правовое исследование автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 14. 313 Поэтому принятие обязательств по признанию социальных рисков и способов защиты от них, закрепленных в международных стандартах социального обеспечения, по формализации названных международно-правовых моделей в законодательстве можно охарактеризовать как внешнее проявление самоограничения государства в этой сфере. На этот факт одним из первых в науке права социального обеспечения обратил внимание ГС. Лаптев 1 . Сам факт того, что государство добровольно становится членом международных организаций, принимает на себя обязательства по принятию социальных рисков, обеспечению защиты от них, свидетельствует о том, что речь идет не столько об ограничении, сколько о самоограничении потенциала произвольного решения вопросов защиты от социальных рисков. При этом государство не отказывается отчасти своего суверенитета и грань между международными внутренним правом не стирается. У каждой из этих правовых систем своя природа, своя сфера действия, свой объект регулирования и свой механизм действия. Происходит углубление взаимодействия двух правовых систем |