Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения

• Название: Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения
• Дата: 11.03.2023
• Размер: 3.33 Mb.
• Имя файла: dissert_dl.pdf
• Тип: Диссертация; #981489
• страница: 13 из 29

2
Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Родниковский муниципальный район Ивановской области на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 24 Федерального закона О муниципальной службе в Российской Федерации Определение Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. № О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 3.

243 И. Р. Маматказин справедливо подчеркнул, что ситуация, когда одна отрасль права отрицательно влияет на иные правоотношения, может быть охарактеризована как функциональная контрадикторность
1
. В связи с этим представляется возможным обосновать предложение об отмене правила, согласно которому служащему, уволенному за нарушения служебной дисциплины, пенсия за выслугу лет не может быть установлена. При этом не исключается дифференцированный подход к оценке причин, в связи с которыми служащий лишается права на названную пенсию. К примеру, утрата доверия может служить соответствующим основанием, в отличие от прогула, нарушения требований охраны профессиональной служебной деятельности. Таким образом, посредством межотраслевого взаимодействия должна достигаться защита от социального риска на всех этапах его развития. В связи с этим концепция социального риска позволяет поддержать представление о социальной защите как о комплексе общественных отношений, практической деятельности по реализации основных направлений социальной политики, в рамках которой осуществляется охрана окружающей природной среды, оказывается материальная помощь женщинам-матерям, детям, семье, предоставляются медицинские и образовательные услуги, трудоустраивается незанятое население, осуществляется поддержка безработных и иных лиц, находящихся в сложном материальном положении, смягчаются отрицательные последствия экономической реформы осуществляется индексация доходов и сбережений граждан, регулирование минимального размера оплаты труда и др.)
2
В рамках социальной защиты видится возможной защита от социального риска, когда право оказывает воздействие на различные этапы динамики социального риска, а кроме того, на этапе компенсации неблагоприятных последствий гарантированные государством предоставления в необходимых, благоприятных для граждан случаях сочетаются с выплатами и услугами, предоставляемыми на договорной основе. Поэтому можно сделать вывод о том, что ни защита от социального риска, ни социальная защита не одномерна.
1
Маматказин И.Р. Проявление контрадикторности (противоречивости) при взаимодействии функций трудового права и права социального обеспечения // Трудовое право в России и за рубежом. 2018. № 1. С. 7.
2
См Право социального обеспечения учебник для академического бакалавриата / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. С. 28. Автор раздела – В.Ш. Шайхатдинов.

244 Кроме того, в свете обозначенной концепции актуализируется вопрос о выделении в правовой системе социального права. Безусловно, речь не идет о формировании «надотрасли» либо комплексной отрасли права. Согласимся с Т. К. Мироновой в том, что ни одна комплексная отрасль права не в состоянии вобрать в себя и удерживать в более или менее структурированном виде близкие по содержанию, субъектному составу, иным параметрам нормы практически из всех отраслей отечественного права. МЮ. Федорова также подчеркивает, что об окончательном оформлении социального права в российской правовой науке говорить рано, поскольку даже сам вопрос о комплексных отраслях права является спорным»
4
В тоже время концепция социального права как самостоятельного элемента правовой системы, наряду с публичными частным правом, когда частный по своей природе интерес (интерес в достойной жизни, надлежащих материальных, физиологических и духовных условиях существования) защищается публичными средствами, путем публичного обязывания государства и его агентов совершить определенные действия, предусмотренные законом (а не договором, в целом коррелирует с идеей комплексной защиты от социальных рисков, поэтому нуждается в дальнейшем научном осмыслении и разработке. Изложенное позволяет сделать общий вывод о том, что концепция социального риска может быть определена как функциональная основа межотраслевого взаимодействия в сфере защиты от риска. При необходимости компенсации неблагоприятных последствий социального риска право социального обеспечения становится главной отраслью, обеспечивающей правовое воздействие на риски. Оно осуществляется на основе и во исполнение положений Конституции РФ в рамках прямого, предусмотренного нормами права взаимодействия с административными финансовым правом. Этот вид взаимодействия прямо предусматривает в качестве цели защиту от самого сложного этапа развития риска на основе общественной
1
Миронова Т.К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты дис. … д-ра юрид.наук. МС См Федорова МЮ. Указ.соч. С. 243–244.
2
См Филиппова МВ. К понятию социального права общетеоретические подходы // От социальных прав к социальному праву (VII Пашковские чтения Сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (Санкт-Петербургский государственный университет, 24–26 февраля 2016 г) / под ред.
А.В. Кузьменко. С. 162–163.

245 солидарности в рамках публично-правовых моделей такой защиты. Нормами иных отраслей права защита от социального риска прямо не предусматривается, однако можно говорить о том, что она ими подразумевается. Предупреждение социальных рисков в различной степени осуществляется посредством норм трудового, семейного, экологического права. В отдельных случаях дополнительная компенсация социального риска относится к сфере действия трудового права и гражданского права. При этом все отрасли права не теряют своей идентичности, сохраняется определенность предмета, метода, принципов различных отраслей права каких системообразующих характеристик.

246 ГЛАВА 4. ХАРАКТЕРИСТИКА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НА ОСНОВЕ КОНЦЕПЦИИ СОЦИАЛЬНОГО РИСКА
4.1. Доктринальные подходы к нормативному правовому регулированию социального обеспечения Выводы, обоснованные в предыдущих главах исследования, позволяют рассматривать концепцию социального риска как научное правовое знание, то есть такое знание, которое является результатом научной деятельности, обсуждается в научных коллективах, имеет деятельностный характер и само (это одна из важнейших его характеристик) способно порождать новое знание. При этом всегда следует учитывать, что сама концепция формируется не только с учетом выводов, предложенных наукой, нов первую очередь на основе законодательства о социальном обеспечении. Первый значительный период развития этого законодательства в СССР пришелся на 50–60 е гг. ХХ в, и В. С. Андреев подчеркнул, что именно обособление соответствующих нормативных правовых актов в единое целое подтолкнуло научное внимание к вопросам социального обеспечения. При этом, указывал ученый, объектами научного анализа в рамках этой отрасли законодательства и практики его применения стали как сами социальные предоставления (их виды, условия назначения, порядок выплаты, таки теоретическое обобщение этих явлений сточки зрения системы и структуры права. Исследования продемонстрировали образование комплекса качественно обособленных общественных отношений, требующих специфического метода правового регулирования, те. формирование предмета отрасли права, а также ее системы 1
См Карпов АО. Общество знаний знания vs информация // Философские науки. 2017. № 12. С. 29.
2
Андреев В.С. Вопросы теории советского права социального обеспечения // Научные труды. Т. 2. С. 453–454.

247 Развитие науки права социального обеспечения не стоит и не может стоять на месте, поэтому представляется, что одним из шагов вперед по пути совершенствования как науки, таки отраслевого законодательства можно считать формирование концепции социального риска. Как уже подчеркивалось, названный риск – одна из основополагающих категорий, фактически обусловивших выделение этой отрасли права в системе права. Содержание названной концепции способствует научному осмыслению защиты от риска, а также предлагает направления дальнейшего развития отраслевого законодательства. Значение научных разработок актуально для всех отраслей права. К примеру, АС. Пашков обращал внимание на внедрение правовых принципов научной организации труда посредством научной обоснованности правовых норм, использования достижений современной науки (и не только юридической) в правовом регулировании общественно-трудовых отношений, в изучении эффективности правовых предписаний. Значение трудового права, указывал ученый, заключается в том, что оно в форме нормативных актов закрепляет обоснованные наукой или передовым опытом правила применения труда и предписывает субъектам труда внедрять их в практическую деятельность. Поэтому и эффективность такого правового регулирования определяется тем, насколько полно и всесторонне учитываются в правотворческой деятельности требования объективных законов природы и общества»
1
В настоящее время научная обоснованность развития законодательства не только не утратила своей актуальности, но и приобрела новое звучание. К примеру, критикуя законодательную активность по внесению изменений в Уголовный кодекс РФ, приводящую к утрате системности, внутренней и внешней взаимосвязанности этого закона, представители данной отраслевой науки настаивают на необходимости систематизации уголовно-правового поля, выдерживании единой терминологической линии как внутри уголовного закона, таки в его соотношении с иными нормативными
1
См Советское трудовое право учебник / под ред. АС. Пашкова. М Юрид.лит., 1976. С. 57, 59. Автор раздела – АС. Пашков.

248 правовыми актами. При этом предлагаемая концепция уголовного законодательства, по словам ученых, намечает векторы развития уголовной политики, а также возможные варианты их практической реализации. Тем самым создается основа для содержательного обсуждения нового видения уголовной политики в России
2
Достижение целей правового регулирования отношений по социальному обеспечению – обеспечение гарантированной государством защиты от неблагоприятных последствий социального риска – невозможно без внешнего оформления всех этапов этого процесса. Как социальные риски, таки механизмы их компенсации должны быть формализованы в нормативных правовых актах о социальном обеспечении. Как справедливо отметил Л. С. Явич, правовое регулирование общественных отношений наступает с момента издания нормативных актов, оказывающих серьезное мотивационное и оценивающее воздействие на сознательно-волевую деятельность людей
3
Поэтому можно утверждать, что концепция социального риска как научное знание, содержащее выводы и предложения, позволяет не только определить актуальное состояние законодательства о социальном обеспечении как законодательства, ответственного за компенсацию социального риска, но и наметить направления развития правового регулирования общественных отношений в этой сфере. Это позволит в дальнейшем разрабатывать нормативные правовые акты о социальном обеспечении, в большей степени научно и практически обоснованные, обладающие необходимой степенью эффективности. Концепция социального риска имеет значение не только как научное знание. Она может быть положена в основу конкретных концепций проектов нормативных правовых актов о социальном обеспечении. На необходимость учета традиционных научных подходов и выводов, обоснованных наукой, складывающихся на протяжении многих лет как результат теоретического обоснования правового регулирования
1
Уголовная политика дорожная карта (2017–2025 гг.) Электронный ресурс / ГА. Есаков и др // Центр стратегических разработок. С. 46–47. URL: https://csr.ru/wp-content/uploads/2017/04/Report-CP.pdf (дата обращения
15.04.2019).
2
Уголовная политика дорожная карта (2017–2025 гг.) Электронный ресурс / ГА. Есаков и др // Центр стратегических разработок. С. 8. URL: https://csr.ru/wp-content/uploads/2017/04/Report-CP.pdf (дата обращения
15.04.2019).
3
Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М, Госюриздат, 1961. С. 107.

249 общественных отношений, на момент принятия нормативного правового акта указал, к примеру, МА. Жильцов. Он подчеркнул, что если возникнут ошибки (их МА. Жильцов отнес к категории доктринальных дефектов, то может быть даже нарушена внутренняя логика нормативного правового акта
1
Следует поддержать тезис о том, что каждый закон, принимаемый в любой сфере общественных отношений, должен быть непроизвольным, а аргументированным с позиций науки. Тем более обоснованными должны быть проекты законов о социальном обеспечении, целью которых является компенсация того или иного социального риска в рамках публично-правовых моделей защиты, на основе общественной солидарности. Это самый значимый сточки зрения гражданина способ защиты, заключающийся в реализации его права на социальное обеспечение. Если предоставляемые блага не будут обоснованы сточки зрения не только финансирования, но и ожиданий со стороны населения, их значение будет крайне низкими может даже поставить вопрос о доверии граждан к действиям государства. Достигнутый на момент разработки концепции закона уровень осмысления социальных рисков и способов защиты от их неблагоприятных последствий, формализованных правом социального обеспечения, необходимый учет иных аспектов (политической и экономической обстановки в стране, социальных отношений в обществе) способствует выстраиванию концепций законопроектов, обладающих должным качеством. В конечном счете, при условии принятия соответствующих законов, их результативная реализация приведет к улучшению качества жизни населения, в том числе повышению уровня удовлетворенности жизненно важных потребностей граждан. Поскольку в соответствии счастью статьи 39 Конституции РФ государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом, значение концепции социального риска и ее практическое применение можно продемонстрировать на начальных этапах законодательного процесса. В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ в момент внесения законопроекта субъект либо субъекты права законодательной
1
См Жильцов МА. Дефекты трудового права и способы их преодоления дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург,
2012. С. 84.

250 инициативы должны представить не только текст законопроекта, перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального закона, финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затратно в первую очередь пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта. Таким образом, концепция любого законопроекта приобретает решающее значение, отражая представление разработчиков законопроекта о самом законе, о сфере его действия, о том, какие права и обязанности он породит. Согласно Постановлению Правительства РФ Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов концепция законопроекта – это документ, который в первую очередь указывает на существование определенной проблемы правового регулирования. Проблема как вопрос, требующий разрешения, возникает там, где существует разница между имеющимся положением и тем, которое желательно, необходимо. При этом разница между желаемыми действительным не позволяет достигать поставленных целей. Проблема правового регулирования отношений, направленных на компенсацию социальных рисков, может заключаться в недостаточной четкости имеющихся норм права, иногда даже пробелах законодательного регулирования, недейственности имеющихся предоставлений. Поэтому пояснительная записка к проекту закона о социальном обеспечении должна продемонстрировать общую характеристику и оценку состояния правового регулирования общественных отношений, а также предложить более эффективный, научно обоснованный, отвечающий требованиям времени и общественного развития механизм защиты граждан от неблагоприятных последствий социального риска в виде пенсий, пособий, мер социальной поддержки и др.
1
О Регламенте Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.
2
Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов Постановление Правительства РФ от 02 августа 2001 г. № 576 (ред. от 13 марта 2015 г) // Собрание законодательства РФ. 2001.
№ 32. Ст. 3335; 2015. № 12. Ст. 1758.

251 Согласно вышеназванному Постановлению Правительства РФ, концепция должна определить основную идею, цели и предмет правового регулирования. В ней должно содержаться указание на место будущего закона в системе действующего законодательства, его значение для правовой системы. Кроме того, в концепцию должно быть включено уточнение социально-экономических, политических, правовых, иных последствий реализации будущего закона. Концепция социального риска в этом контексте, во-первых, демонстрирует необходимость конкретизации вида социального риска, защиту от которого планируется установить новым законом, во-вторых, обозначает отрасли права, посредством которых будет регламентироваться названная защита – правом социального обеспечения, трудовым правом или иными отраслями. Создание концепции законопроекта – задача не только для разработчиков законопроектов, но и для научного сообщества. Поэтому, например, в Приказе
Минюста России, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти подчеркивается, что к этой деятельности должны привлекаться высококвалифицированные специалисты, обладающие необходимыми знаниями действующего законодательства, практикой его применения. Разработка может осуществляться как федеральным органом исполнительной власти самостоятельно, таки с привлечением научно-исследовательских организаций. При этом подчеркивается необходимость комплексного анализа существующей ситуации (с учетом действующего законодательства, проблем, возникающих в процессе реализации существующих норм права, выявления пробелов в нормативных правовых актах, устаревших предписаний и др.)
1
Таким образом, концепция социального риска имеет значительный потенциал воздействия на законотворческую деятельность, предлагая направления развития законодательства о социальном обеспечении. Такое влияние проявляется как научно
1
Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти Электронный ресурс Приказ Минюста России № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. № 51. URL: http://izak.ru/img_content/pdf/prikaz_minyusta_3.pdf (дата обращения 14.04.2019).

252 обоснованное видение той или иной жизненной ситуации вкупе с ее последствиями как социального риска, отнесение риска к одной из разновидностей и выбор в связи с этим способа защиты от риска – предупреждения либо компенсации неблагоприятных последствий. В первую очередь концепция предлагает для использования при разработке норм права социального обеспечения теоретически обоснованную модель социального риска как образец, намечающий контуры будущего нормативного правового регулирования отношений по социальному обеспечению. В исследовании уже подчеркивалась ведущая роль права социального обеспечения в закреплении перечня обстоятельств в совокупности сих неблагоприятными последствиями, которые признаются социальными рисками на данном этапе существования государства. Перечень факторов, причин, порождающих неблагоприятные последствия, юридически значимых сточки зрения их компенсации, должен быть формализован в нормах этой отрасли права. В соответствии с особенностями различных социальных рисков, динамики их развития должны определяться способы их компенсации. Они включают правила выбора наиболее целесообразных социальных предоставлений – их видов, форм, размеров в зависимости оттого, насколько сильна выраженность неблагоприятных последствий, каким способом оптимально могут быть удовлетворены жизненно важные потребности граждан, каков уровень гарантированной государством компенсации риска. Второе направление воздействия концепции социального риска на нормативное правовое регулирование отношений по социальному обеспечению – локализация социальных рисков и способов их компенсации в нормативных правовых актах различной юридической силы, сферы действия во времени, пространстве, по кругу обеспечиваемых субъектов. Формализация социальных рисков в нормативных правовых актах следует общим правилам иерархии источников права в российской правовой системе. Формализуя социальные риски в национальном законодательстве, государство ориентируется на общие установления, содержащиеся в международных актах оправах человека. Закрепление в части 4 статьи 15 Конституции РФ положения о том,

253 что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, предполагает принятие обязательств по соответствию минимальным стандартам социального обеспечения – правилам в виде образцов поведения, зачастую не предусматривающих альтернативы в действиях государства. Международно- правовой стандарт отражает единство требований для всех участников соответствующего международного обязательства, его цель – быть для них ориентиром, обеспечить их равные права и единообразное поведение в тех или иных обстоятельствах. Такие стандарты носят наиболее обобщенный характер, содержащаяся в них информация как о социальных рисках, таки о способах их компенсации является рамочной, поэтому можно говорить о начальном этапе, о формализации в общем виде как самих рисков, таки механизмов защиты от них. Если те или иные социальные риски и способы защиты от них зафиксированы в ратифицированных Российской Федерацией международных договорах, они получают легитимацию в Конституции РФ и конкретизируются в национальном законодательстве, отражая особенности данного государства и общества, уровень экономического развития, политическую составляющую. Такая конкретизация должна позволить исчерпывающим образом реализовать права граждан в сфере социального обеспечения (в каких случаях, на каких условиях, на какой срок может быть установлено то или иное предоставление, создавая, в свою очередь, основу для практической реализации права на компенсацию социального риска, которая начинается с персонификации риска в рамках процедурных правоотношений. На изменение нормативного правового регулирования могут оказывать влияние не только положения, обоснованные отраслей наукой, но и пробелы правового регулирования, выявленные практикой применения законодательства. Многие из них оказываются предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Решения Конституционного Суда основываются не только на толковании Конституции РФ, но и на творческом толковании норм права. По справедливому замечанию
1
См Тиунов О.И. Роль международно-правовых стандартов в регулировании взаимодействия международного и национального права // Журнал российского права. 2012. № 12. С. 74.
2
См Кокотов АН. Правовая природа решений Конституционного Суда Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2006. № 1 (49). СМ. А. Жильцова, сложившиеся доктринальные, теоретические подходы оказывают влияние на содержание решений Конституционного Суда РФ
1
К примеру, в Постановлении от 19 февраля 2018 г. № П, которое было принято по вопросу установления ежемесячного пожизненного содержания судье, признанному инвалидом по причинам, несвязанным со служебной деятельностью, Конституционный Суд РФ указал, что судья, в силу особого статуса, включающего повышенные требования к личности, уровню профессионализма, наличия ограничений и запретов, должен обладать дополнительными гарантиями надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия, включая адекватное социальное обеспечение. Как правило, установление ежемесячного пожизненного содержания пребывающим в отставке судьям, имеющим не менее 20 лет соответствующего стажа работы независимо от возраста оставления этой деятельности, призвано обеспечивать им защиту от риска утраты профессиональной трудоспособности ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста. Если же судья прекратил исполнение своих полномочий вследствие инвалидности по причинам, несвязанным со служебной деятельностью, ему не может быть назначено пенсионное обеспечение по инвалидности в размере, соотносимом с утраченным доходом в виде заработной платы ежемесячного денежного вознаграждения) судьи на условиях, определяемых с учетом его конституционно-правового статуса. Это, по мнению Конституционного Суда РФ, нарушает требования конституционных принципов равенства и справедливости. Поэтому можно говорить о том, что теоретическое, творческое осмысление особого статуса судьи как лица, осуществляющего правосудие, необходимости
1
См Жильцов МА. Дефекты трудового права и способы их преодоления. С. 85.
2
Особый статус судей, в том числе судей в отставке, взаимосвязь статуса судьи и способов защиты его от социальных рисков были подчеркнуты ив более ранних решениях Конституционного Суда РФ. К примеру, в Постановлении № Пот февраля 2002 г. указано, что установление особого статуса судьи (в том числе судьи в отставке) имеет целью гарантирование осуществления правосудия независимыми беспристрастным судом ив конечном счете, служит гарантией общего конституционного статуса личности. Именно поэтому, подчеркнуто в Постановлении, судьи имеют право на вознаграждение в таком размере, чтобы защитить их от давления с целью повлиять на принятие ими решения, насущность позиции в судопроизводстве. Разновидность такого вознаграждения – выплата, получаемая судьей в отставке, которая должна быть как можно ближе к размеру его последней заработной платы в должности судьи. Таким образом, снижение уровня гарантий Конституционный Суд РФ расценил как противоречащее конституционному требованию о необходимости полного обеспечения независимого правосудия (см По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 15 Закона

255 защиты от одной из разновидностей социальных рисков, изначально некорректное установление способа компенсации вышеназванного риска обусловило высказанную Конституционным Судом РФ позицию. Наступление неблагоприятных последствий социального риска в сочетании с особенностями защиты, обусловленной статусом судьи, потребовало изменения правового регулирования соответствующих общественных отношений. Конституционный Суд РФ подчеркнул необходимость изменения порядка и условий пенсионного обеспечения судей, ставших в период осуществления своих полномочий инвалидами вследствие причин, несвязанных со служебной деятельностью, ушедших в отставку в связи с неспособностью по состоянию здоровья осуществлять полномочия судьи, до момента приобретения ими права на ежемесячное пожизненное содержание, стем чтобы гарантировать им надлежащую социальную защиту как лицам, обладающим особым правовым статусом, связанным с повышенными требованиями. Таким образом, в названном Постановлении была подчеркнута взаимосвязь статуса лица, особенностей социальных рисков, которым это лицо подвержено, и компенсации его неблагоприятных последствий, поскольку предотвратить наступление социального риска не оказалось возможным. В пояснительной записке к проекту Федерального закона О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам материального обеспечения судей, пребывающих в отставке, и пенсионного Российской Федерации от 26 июня 1992 г. О статусе судей в Российской Федерации, статьи 2 Федерального закона от 21 июня 1995 г. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О статусе судей в Российской Федерации и части первой статьи 7 Федерального закона от 10 января 1996 г. О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации в связи с жалобами ряда граждан – судей и судей в отставке Электронный ресурс Постановление Конституционного Суда РФ от 19 февраля
2002 г. № П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision30325.pdf (дата обращения 15.12.2018)).
1
На значимость правоотношений по пожизненному содержанию судей в науке права социального обеспечение обратила внимание АС. Васильева. Она указала, что необходимо законодательное закрепление основ пенсионного обеспечения судей наряду с пенсионным обеспечением представителей иных ветвей власти, где, как известно, действуют специальные законы, и предложила разработать и принять самостоятельный федеральный закон О ежемесячном пожизненном содержании судей в Российской Федерации (см Васильева АС. Правовое регулирование пенсионного обеспечения судей в Российской Федерации монография. Екатеринбург Издательский дом Уральская государственная юридическая академия, 2008. С. 69). Можно только выразить сожаление по поводу того, что данное предложение не было услышано законодателем, поскольку правовое регулирование обозначенных вопросов в специальном законе могло бы способствовать своевременному выявлению проблем правового регулирования и их решению до момента, когда судья непросто пострадал от неблагоприятных последствий социального риска, но и открыто заявил об этом.

256 обеспечения отдельных категорий граждан указано, что соответствующие изменения вносятся на основании вышеприведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ. 6 марта 2019 г. в статью 15 Закона РФ О статусе судей в Российской Федерации было внесено дополнение, согласно которому за судьей, признанным в период осуществления своих полномочий инвалидом вследствие причин, несвязанных со служебной деятельностью, до приобретения им права на ежемесячное пожизненное содержание, ушедшим или удаленным в отставку в связи с неспособностью по состоянию здоровья осуществлять полномочия судьи, выплачивается по его выбору ежемесячное денежное содержание по инвалидности либо пенсия по инвалидности на общих основаниях. Такое содержание может быть назначено в процентном отношении от суммы ежемесячного денежного вознаграждения в зависимости от группы инвалидности и стажа работы в должности судьи инвалидами групп – 3 % за каждый полный год стажа в качестве судьи, инвалидам III группы – 2 %), и выплачивать его в течение периода, на который установлена инвалидность, ноне более чем до реализации судьей права на получение ежемесячного пожизненного содержания. Кроме того, закону была придана обратная сила, то есть его действие было распространено и на судей, ставших инвалидами вследствие причин, несвязанных со служебной деятельностью, до дня вступления его в силу. Таким образом в законе был установлен новый, повышенный уровень защиты от социального риска посредством его компенсации. Такое решение существовавшей проблемы можно считать положительным примером развития законодательства о социальном обеспечении. Следует согласиться с мнением МС. Саликова о том, что правовые позиции, высказанные Конституционным Судом РФ при разрешении конкретных дел, способствуют развитию всей правовой системы нашей страны
2
Основой концепции законопроекта становятся не идеи, предложенные концепцией социального риска, с учетом данных, полученных иными отраслями знаний, сами по себе – она должна поддерживаться результатами социологических
1
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования гарантий пенсионного обеспечения судей в случае наступления инвалидности, несвязанной со служебной деятельностью) Электронный ресурс Паспорт проекта Федерального закона № 534181-7. Доступ из СПС
«КонсультантПлюс».
2
См Саликов МС. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации понятие и система // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2003. № 5 (250). С. 59.

257 опросов, демонстрирующих эффективность проводимой политики и удовлетворенность населения уровнем социального обеспечения, экономическими расчетами, позволяющими обосновать социальные выплаты и услуги в томили ином размере, политической мотивацией. В этом смысле В. А. Рыжко справедливо указал, что переход от научного знания к действительности не ограничивается проблемой перехода от фундаментальных исследований к прикладным. Такое представление не учитывает специфику концепции как формы знания и значение социокультурных факторов при объективации знаний. Процесс воплощения знания в действительность – это сложное взаимодействие субъективных факторов деятельности, объективированных условий реализации знаний, кроме того, объективных предметно- практических способов деятельности. Исследования, проводимые в различных науках, направленные на выявление финансовых, социальных, политических оснований защиты от социальных рисков, как раз могут быть отнесены к тем объективированным условиям, в которых будет реализовано знание, отраженное в концепции социального риска. Сказанное подтверждается и нормативными основаниями разработки концепций законов, в том числе в сфере социального обеспечения. Постановлением Правительства РФ Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов подчеркивается, что общая характеристика состояния правового регулирования должна включать анализ правоприменительной практики – как российской, таки зарубежной, а также результаты статистических, социологических и политологических исследований. Это же требование установлено вышеуказанным Приказом Минюста России и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ входе разработки концепции законопроекта должна быть изучена, обобщена и проанализирована экономическая, социологическая, статистическая информация, проведены соответствующие расчеты, в определенных случаях учтен зарубежный опыт.
1
См Рыжко В.А. Концепция как форма научного знания автореф. дис. … д-ра филос. наук. Киев, 1989. СВ последнее время в фокусе внимания законодателя находятся лица старшей возрастной группы. Это обусловлено давно обсуждаемым вопросом повышения пенсионного возраста и влечет за собой изменения не только в законодательстве о социальном обеспечении, но ив законодательстве о труде, занятости населения и др. По вопросу пенсионного возраста, к примеру, результаты социологических опросов, проведенных в течение последних лет, были однозначны большинство граждан инициативу по его повышению воспринимает крайне негативно число противников нововведения по-прежнему составляет более 80 % населения. Эту позицию единодушно разделяют мужчины и женщины, представители всех возрастных групп с незначительными различиями от 84 % среди молодежи до 90 % в группе пенсионеров, жители всех типов населенных пунктов
1
Известно, что государство не прислушалось к мнению граждан, пенсионный возраст был резко повышен, и это вызвало волну протестов по всей стране. Практически сразу проявилась политическая составляющая обозначенного процесса.
2 апреля 2019 г. группа депутатов Государственной Думы РФ обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности положений статей 4 и 7 Федерального закона О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий. Депутаты указали, что изменения, внесенные в Закон о страховых пенсиях, могут привести к негативным социально-экономическим и политическим последствиям. Конституционный Суд РФ в своем определении признал полномочность законодателя вводить соответствующие изменения в законно указал на возможность проявления особого риска – риска утраты электоральной поддержки и доверия избирателей ввиду возможных негативных последствий принятых законодательных решений. Этот риск является политическими определяется как вероятность неблагоприятных последствий политических решений, предпринимаемых в условиях неопределенности, дефицита ресурсов (времени,
1
См Баскакова Ю.М. Проблема повышения пенсионного возраста в зеркале опросов ВЦИОМ // Мониторинг общественного мнения. 2010. № 5(99). Сентябрь – октябрь. С. 229.
2
По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статей 4 и 7 Федерального закона О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий Электронный ресурс Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2019 г. № О. URL: дата обращения 20.04.2019).

259 информации и пр, ведущих к ущербу для участников политических действий – к урону, наносимому политическому деятелю или организации, стране в целом – падению популярности, снижению имиджа, разрушению сложившихся связей, их дезорганизации, дестабилизации социально-политической обстановки
1
Действительно, в нашей стране, согласно Конституции РФ, человек является высшей ценностью, поэтому социальная политика должна проводиться в интересах и во благо человека. Должны учитываться и интересы государства, которое эту политику реализует и финансирует. Однако, когда принимаются решения, затрагивающие настолько значимые общественные отношения, как защита от неблагоприятных последствий социальных рисков, требуется большая подготовительная работа, заблаговременные и многочисленные разъяснения шагов, предпринимаемых законодателем, населению. Кроме того, изменения законодательства должны носить эволюционный характер. Разъяснительной работы по вопросу необходимости повышения пенсионного возраста в 2018 г. проведено не было, индекс доверия государству понизился. На вопрос В какой мере Вас устраивает социальная политика, которую проводят власти нашей страны в марте
2018 г. отрицательно ответили 26 % респондентов, в июле 2018 г. – 42 %, в январе
2019 г. – 45 %
2
. Представляется, что при более плавном повышении пенсионного возраста, надлежащей информационной кампании этого можно было бы избежать.
Что касается государственной инициативы более активного включения лиц пожилого возраста в жизнь общества, что можно рассматривать как своего рода предупреждение неблагоприятных последствий социального риска старости, здесь социологические опросы наглядно демонстрируют несколько иную, менее негативную картину. Несмотря на то что свыше половины опрошенных основной проблемой пожилых людей считают проблему бедности и низких пенсий и утверждают, что старость начинается с проблем со здоровьем, среди лидирующих
1
См Политическая энциклопедия в 2 т. Т. 2. М Мысль, 1999. С. 363–364.
2
Оценка властей Электронный ресурс // Сайт ВЦИОМ. URL: https://wciom.ru/news/ratings/ocenka_vlastej/ (дата обращения 15.05.2019).
3
Срок дожития и другие перлы, или о старости в России Электронный ресурс // Сайт ВЦИОМ. URL: дата обращения Качество жизни россиян ключевые факторы Электронный ресурс // Сайт ВЦИОМ. URL: дата обращения 15.05.
2019).

260 ответов были обозначены позиции основная проблема пожилых людей – одиночество и старость начинается с момента, когда человек теряет возможность вести привычный образ жизни. Кроме того, при ответе на вопрос Каким образом, на Ваш взгляд, государство может способствовать активной жизни людей пожилого возраста одновременно с обозначением необходимости расширения доступа к современным медицинским технологиям, разработки и внедрения программ, направленных на профилактику заболеваний, многие респонденты (39 % всех опрошенных) указали, что помощь государства должна заключаться в обеспечении социальной активности граждан, их досуга. А при ответе на вопрос Что меняется после 60 лет большинство выразили согласие стем, что у людей появляется возможность вести активный образ жизни (44 % полностью согласны, 34 % согласны. Социальная политика государства сегодня получает новое направление развития ив настоящее время больше направлена на осознание пожилым человеком себя активным членом общества, нуждающимся в минимальной поддержке, а концепция активной и достойной старости является одним из направлений предупреждения неблагоприятных последствий этого социально-рискового состояния. Это вполне согласуется с вышеприведенными данными. Согласно статье
23 Европейской социальной хартии эффективная реализация права лиц пожилого возраста на социальную защиту предполагает в первую очередь предоставление им возможности оставаться полноценными членами общества так долго, насколько это возможно, обеспечивая достаточные средства, позволяющие им вести достойную жизнь и играть активную роль в государственной, общественной и культурной жизни информирование об имеющихся услугах и льготах для лиц пожилого возраста и о возможностях для последних пользоваться этими услугами. Названные граждане, подчеркивается в хартии, должны иметь возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке до тех пор, пока они желают и могут делать это, а государство должно предоставлять им жилье, соответствующее их потребностями состоянию здоровья, оказывать помощь в
1
Европейская социальная хартия (пересмотренная принята в г. Страсбурге 03 мая 1996 г. // Бюллетень международных договоров. 2010. № 4. С. 17–67.

261 переоборудовании их жилья, а также обеспечивать медицинское обслуживание и уход в соответствии сих состоянием. В нашей стране на уровне субъектов РФ реализуются программы, направленные на поддержку граждан пожилого возраста. К примеру, в г. Санкт-Петербурге принята программа Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге» на 2015–2020 гг., одной из частей которой является подпрограмма Повышение качества жизни граждан пожилого возраста в Санкт-Петербурге»
1
. В ней подчеркивается необходимость не только расширения социального обслуживания граждан пожилого возраста, но и создания условий поддержания активности лиц, сохранивших способность к самообслуживанию. Гражданам, – указывается в документе, – вышедшим на пенсию, сложно адаптироваться к внезапно изменившимся условиям, нередко возникает психологический дискомфорт в связи с невозможностью организовать свободное время, реализовать имеющийся потенциал, применить накопленные знания и профессиональный опыт. Поэтому Подпрограммой предусмотрено предоставление таким гражданам услуг по профессиональной ориентации в целях выбора сферы деятельности, трудоустройства, профессионального обучения, проведение специализированных ярмарок вакансий для лиц предпенсионного и пенсионного возраста, предоставление услуг по обучению и пользованию информационно-телекоммуникационными технологиями и сетью Интернет, реализация межпоколенческих, образовательных, экскурсионных и туристических программ, проведение дней открытых дверей в музеях – государственных учреждениях культуры Санкт-Петербурга и т. д. Изложенное позволяет утверждать, что общественное мнение также оказывает воздействие на проводимую государством политику по защите от социальных рисков, на состояние законодательства о социальном обеспечении. Для того чтобы концепция закона о социальном обеспечении могла претвориться в действенный закон, который может способствовать достижению цели – защите от риска, она должна быть подкреплена экономическим обоснованием. При
1
Программа Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге» на 2015–2020 гг. Электронный ресурс утверждена Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 июня 2014 г. № 497. URL: https://www.gov.spb.ru/static/writable/ckeditor/uploads/2017/04/05/PP%20SPb%20497%20soc%20podderjka%20v%20SP
b%2C%20izm%2007.02.2017.pdf (дата обращения 16.01.2018).

262 этом чем подробнее финансово-экономическое обоснование законопроекта, тем прозрачнее процедура защиты от рисков
1
К примеру, вышеуказанный законопроект № 534181-7 сопровождался конкретизацией расходов, которые будут необходимы для реализации соответствующего закона. Предполагается, что закон распространит свое действие на
108 судей, средняя продолжительность стажа работы в качестве судьи которых составляет 14 лет (то есть на установление ежемесячного пожизненного содержания в размере 42 % денежного вознаграждения судьи).Так, на реализацию законопроекта за счет ассигнований федерального бюджета было заложено наг руб наг руб наг руб. Кроме того, было учтено планируемое увеличение ежемесячного денежного вознаграждения судьи 4 % в 2020 г. Иначе обоснован с финансовой точки зрения законопроект О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части дополнительных мер государственной поддержки по обеспечению возможности улучшения жилищных условий семей, имеющих детей. Его финансово-экономическое обоснование расплывчато, содержит условные формулировки может предусматриваться программами, утвержденными Правительством РФ, потребуются ассигнования федерального бюджета, размер которых должен быть предусмотрен нормативным актом Правительства РФ, меры поддержки смогут получить около 30 тысяч семей. Такие формулировки не позволяют судить о возможности действенно поддерживать семьи, имеющие детей, как в количественном, таки в качественном выражении.
1
К примеру, Конституционный Суд РФ подчеркивает необходимость обеспечения адекватного формирования воли законодателя, выражаемой в федеральном законе, что предполагает, в рамках взаимодействия и координации деятельности участников законодательного процесса, представление заключения на законопроект Правительском РФ. Именно этот орган государственной власти должен подтверждать сохранение бюджетного равновесия, недопустимость необоснованных расходов во всех сферах жизнедеятельности общества, включая социальное обеспечение. Поэтому согласно части 3 статьи 104 Конституции РФ Правительство Российской Федерации обязано представлять заключения на проекты федеральных законов, изменяющих обязательства государства в сфере защиты от социальных рисков. Такие заключения, согласно позиции Конституционного Суда РФ, являются формой официального информирования Правительством РФ Государственной Думы уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствиях принятия соответствующих законопроектов (см По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации Электронный ресурс Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/
KSRFDecision19701.pdf (дата обращения 05.03.2019).
2
О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части дополнительных мер государственной поддержки по обеспечению возможности улучшения жилищных условий семей, имеющих детей законопроект
№ 703816-7 (вместе с финансово-экономическим обоснованием) Электронный ресурс. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/703816-7 (дата обращения 10.05.2019).

263 Таким образом, правовая концепция социального риска оказывает влияние на правовое регулирование социального обеспечения, но и сама находится под его влиянием. Изменения, вносимые в законодательство о социальном обеспечении, требуют научного осмысления и обоснования выводов о тенденциях развития правового регулирования общественных отношений в этой сфере. Тем самым законодательство оказывает обратное влияние на концепцию социальных рисков. В этом смысле примером обратного влияния развития законодательства на теорию может служить социальный риск безработицы, который в течение почти всего периода существования СССР не только отрицался законодателем, но и не признавался обществом, а неработающий гражданин назывался тунеядцем и становился объектом сатирических произведений искусства. И лишь в е гг. ХХ в, после смены политического курса страны, отношения к трудовой деятельности, возникновения объективной необходимости защитить человека от названного риска, изменилось сначала легальное понимание безработицы, а затем оно проникло в науку и получило новое обоснование в ней. В. С. Андреев подчеркивал, что наука права социального обеспечения добилась многого – было создано учение о предмете данной системы правовых норм, наметился подход к решению проблемы специфики отраслевого метода правового регулирования раскрыта объективная система данной отрасли выявлены принципы данной совокупности правовых норм в основных чертах создано учение о правоотношениях по социальному обеспечению. Однако, уточнял он, сказанное не означает, что все сделано и заниматься дальше этим ненужно. Наоборот, нужно создать еще фундаментальные труды не только по общей, но и по особенной части, устранить неясное и разработать недоработанное, уточнить ряд позиций и т. д.»
1
Однако важно, чтобы влияние правового регулирования социального обеспечения на концепцию социального риска ограничивалось необходимыми пределами. В противном случае дальнейшее развитие отраслевого законодательства не будет иметь системного характера.
1
Андреев В.С. Вопросы теории советского права социального обеспечения // Научные труды. Т. 2. С. 454.

264 Изложенное позволяет сделать вывод о том, что концепция социального риска, будучи теоретическим построением, обладает прикладным значением, которое заключается в обосновании нормативного правового регулирования отношений по социальному обеспечению, способствуя, таким образом, развитию отраслевого законодательства. Воздействие концепции социального риска на правовое регулирование осуществляется с целью достижения системного характера развития законодательства о социальном обеспечении, с учетом теоретических разработок в этой отрасли права, а также данных, полученных иными отраслями знаний экономических расчетов, позволяющих обосновать размеры и продолжительность предоставления социальных выплат, услуг, льгот, результатов социологических опросов, демонстрирующих эффективность проводимой политики и удовлетворенность населения уровнем социального обеспечения, политической мотивации законодателя, реализующего социальную политику государства. Правовое регулирование отношений (как нормативное, таки индивидуальное, в свою очередь, способствует углублению и обновлению теоретических представлений о социальных рисках и защите от них. При этом приоритетным направлением обозначенного взаимодействия должен стать учет базовых положений концепции при определении стратегии развития законодательства.