Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения
 Скачать 3.33 Mb.
|
|
2.4. Классификация социальных рисков В научной деятельности классификация выполняет ряд функций. Ее рассматривают как методологический инструментарий, при помощи которого осуществляется взаимосвязь эмпирического и теоретического уровней научного знания. Построенная классификационная структура – это специфический способ организации этого знания и инструмент, позволяющий управлять развитием науки. Классификация выполняет и прогностическую функцию, будучи средством для обнаружения закономерностей развития процессов и явлений, она может предсказать зарождение новых научных направлений 1 Представляется, что классификация социальных рисков преследует не только научные, но и практикоориентированные задачи. Если систематизация рисков показывает, что они являются однородными явлениями, опосредованными нормами права, взаимодействуют, сама система развивается, в нормах права закрепляются новые факторы, влекущие развитие рисков, то классификация предполагает деление всего объема социальных рисков по определенным критериями основаниям. Это способствует выявлению не только их сходства, но и отличий. Даже риски, относящиеся к одной группе, могут требовать различного подхода сточки зрения правового воздействия на их факторы, причины, последствия. Поэтому выявление в процессе классификации особенностей различных социальных рисков позволяет обозначить названные различия и должным образом организовать правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Следует также отметить, 1 См Токмянина СВ. Проблемы конкретных гуманитарных классификаций // Новые идеи в научной классификации коллективная монография. Вып. 5. Екатеринбург УрО РАН, 2010. С. 401. 161 что классификации в правовой сфере должны основываться не на онтологических (внеправовых) признаках объектов, а на признаках, наделяющих объекты классификации юридически значимым содержанием 1 По отдельным основаниям классификация социальных рисков в науке права социального обеспечения уже проводилась. Базовая классификация, где критерием выделения выступают причины рисков, позволяет представить риски в структурированном виде и поддерживается многими учеными в этой сфере. Она позволяет выделить риски физиологического, или биологического, характера болезни, травмы, инвалидность и др профессионального, или производственного, характера (трудовое увечье, профессиональное заболевание, военная травма и др экономического характера безработица, инфляция, малообеспеченность); демографического и социального характера (наличие детей, неполнота семьи, сиротство, иные. Обосновано подразделение рассматриваемых рисков, в зависимости от организационно-правовых форм социального обеспечения, на страховые и нестраховые 3 . В данном случае приобретает значение источник финансирования мер по защите от рисков, особенности субъектного состава правоотношений. С позиций наступления материальной необеспеченности были выделены основные (риски утраты заработка) и дополнительные (риски несения повышенных расходов. В зависимости от видов страхования – непредсказуемые, случайные (яркое проявление случайности риска – инвалидность, потеря кормильца) и известные, предсказуемые (степень случайности такого события гораздо ниже, например, старость. В зависимости от степени распространенности – общие и специальные риски 4 В настоящей работе не ставится задача предложить как можно больше дополнительных оснований классификации социальных рисков. Следует согласиться с мнением Т. Н. Радько и В. А. Толстика, отметивших в рамках анализа функций права, что к настоящему моменту в юридической литературе названо такое количество 1 См Чуманов Е.В. Классификация в российском законодательстве автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2005. С. 13. 2 См Мачульская ЕЕ. Право социального обеспечения учебник. С. 26–27; Право социального обеспечения учебник / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. С. 29. Автор раздела – В.Ш. Шайхатдинов. 3 См Лушникова МВ, Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. С. 497–498. 4 Федорова МЮ. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования монография. С. 25, 31. 162 функций права, какое не столько впечатляет, сколько озадачивает той легкостью, с которой они выделяются Поэтому представляется целесообразным предложить классификации, которые, на взгляд автора, могут способствовать повышению решения как теоретических, таки практических аспектов правового регулирования социального обеспечения в рамках концепции социального риска. Отталкиваясь от высказанного ранее тезиса о динамике социального риска, можно классифицировать названные риски сточки зрения возможности компенсации их неблагоприятных последствий. В связи с этим выделяются риски, компенсируемые полностью или частично. Некомпенсируемые риски, очевидно, не входят в сферу действия права социального обеспечения. Можно отметить, к примеру, такую болезнь цивилизации, как синдром хронической усталости, исследованием которого в настоящее время занимаются многие специалисты. Медициной изучается этиология, симптоматика этой болезни, вырабатываются способы лечения. В тоже время она не является официальным клиническим диагнозом (отсутствует в Международной классификации болезней 3 ), в связи с которым будет оказана бесплатная медицинская помощь либо, в установленных случаях, будут предоставлены бесплатные лекарства. Даже освободить от исполнения трудовых обязанностей, выдать листок нетрудоспособности и предоставить пособие при таком диагнозе невозможно. Степень компенсируемости социальных рисков зависит от трех составляющих. Они по-разному проявляются в каждой конкретной ситуации, когда в отношении лица реализуется социальный риск. В качестве первого аспекта предлагается признать объективный критерий принципиальной возможности компенсации названного риска в системе социального обеспечения. К примеру, компенсируемым в целом является социальный риск временной нетрудоспособности. На это указывает характеристика данного состояния в нормах права как имеющего благоприятный клинический и социально-трудовой 1 Радько Т.Н., Толстик В.А. Функции права монография. Нижний Новгород, 1995. С. 44. 2 См, напр Пизова Н.В. Клиника, диагностика и лечение синдрома хронической усталости // Медицинский совет. 2015. № 2. С. 3 См Международная классификация болезней (МКБ-10) Электронный ресурс утв. Приказом Минздрава РФ от 27 мая 1997 № 170. Доступ из СПС Гарант. 163 прогноз, то есть носящего социальный, преходящий и обратимый характер. Согласно Закону об основах охраны здоровья, экспертиза временной нетрудоспособности проводится в целях определения способности работника осуществлять трудовую деятельность, необходимости и сроков временного или постоянного перевода работника по состоянию здоровья на другую работу, а также принятия решения о направлении гражданина на медико-социальную экспертизу. Выдача листка нетрудоспособности осуществляется на достаточно ограниченный срок. Риск компенсируется предоставлением бесплатной медицинской помощи в рамках программы соответствующих государственных гарантий, а утраченный заработок – пособием повременной нетрудоспособности. При очевидном неблагоприятном клиническом и трудовом прогнозе, как правило, не позднее четырех месяцев с даты начала временной нетрудоспособности пациент направляется на прохождение медико-социальной экспертизы в целях оценки ограничения жизнедеятельности. К частично компенсируемым можно отнести социальные риски, неблагоприятные последствия которых невозможно полностью восполнить. Таков социальный риск старости. Достигая установленного возраста, человек утрачивает способность трудиться, обеспечивать себе средства к существованию и удовлетворять свои жизненно важные потребности самостоятельно. Поэтому пенсия по старости закрепляется в нормах права и обозначена в законодательстве как пожизненная выплата. Невозможно полностью компенсировать такую жизненную ситуацию, как утрата способности обеспечить свои жизненно важные потребности одиноко проживающему лицу, достигшему пенсионного возраста. Аналогично крайне сложно компенсировать неблагоприятные последствия социальных рисков (в их синергии) ребенку-сироте. Минимальной степенью компенсируемости характеризуются риски нездоровья, развившиеся в результате неизлечимых заболеваний. Оказание, к примеру, паллиативной помощи направлено лишь на избавление от боли и облегчение других тяжелых проявлений заболевания. Цель паллиативной помощи – улучшение качества 1 Гарипов Р.С. Пособие повременной нетрудоспособности Правовые вопросы автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997. С. 7. 164 жизни неизлечимо больных граждан, однако неблагоприятные последствия причины социального риска практически не нивелируются. Второй аспект рассматриваемой классификации социальных рисков демонстрирует, какой этап в динамике риска компенсируется тем или иным способом. Как правило, компенсируются неблагоприятные последствия причины риска, реже – причины рисков. Факторы риска в сферу компенсации не входят. Этот факт подчеркивается как в научной литературе, таки в законодательстве. К примеру, Законом об основах обязательного социального страхования определена направленность защиты на последствия изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, в определенных случаях – иных граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности иродов, рождения ребенка (детей, ухода за ребенком в возрасте до полутора лет, иных событий. Возможна ситуация, когда компенсация социального риска направлена как на неблагоприятные последствия наступившего события (состояния, таки на его причину. К примеру, социальное обслуживание, рассматриваемое государством как деятельность по предоставлению социальных услуг – действия или действий по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину, имеет целью улучшение условий его жизнедеятельности, расширение его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. Третий аспект отражает периодичность, виды, пределы компенсации социального риска – те аспекты, право устанавливать которые принадлежит государству как субъекту, принявшему на себя обязательство по защите граждан от социального риска. Оно определяет, в рамках каких организационно-правовых форм, какими видами социальных предоставлений ив каких размерах компенсировать этот риск. Государство же может изменять параметры компенсации социального риска. К примеру, в настоящее время в рамках социального обслуживания оказываются лишь услуги, а в рамках срочных социальных услуг гарантируются лишь натуральные предоставления, тогда как Федеральным законом Об основах социального 165 обслуживания населения в РФ была зафиксирована возможность оказания материальной помощи в виде денежных средств гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Во многих случаях государство устанавливает пределы компенсации риска. Так, в рамках обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности ив связи с материнством данный механизм выстроен таким образом, чтобы в случае, если лицо осуществляет трудовую деятельность менее установленной временной продолжительности, либо заработок превышает определенный уровень, либо лицо допускает нарушения, то пособие не компенсирует утраченный заработок полностью. Кроме того, размеры отдельных пособий устанавливаются в размере значительно меньшем, чем утраченный заработок. Пособие по уходу за ребенком до полутора лет, например, устанавливается в размере 40 % утраченного заработка (денежного довольствия. Таким образом, такое основание классификации социальных рисков, как степень их компенсируемости, позволяет выделить два вида рисков – компенсируемые полностью и компенсируемые частично. Степень компенсируемости определяется в зависимости оттого, возможно ли восполнить тот или иной риск в принципе, причина или неблагоприятное последствие в динамике риска подпадает под этот способ защиты, а также оттого, в каких видах, на какие сроки ив каких пределах устанавливается компенсация. Момент реализации неблагоприятных последствий в динамике социального риска позволяет говорить о существовании непосредственных и отсроченных социальных рисков. Большинство неблагоприятных последствий реализуется сразу после наступления причин рисков (рождение ребенка приводит к повышению расходов семьи, а также к утрате заработка лицом, осуществляющим уход за ребенком) либо через небольшой промежуток времени. Однако они могут наступить и позднее. К примеру, наступление инвалидности лица, проходившего военную службу, – не позднее трех месяцев после увольнения со службы либо позднее, если инвалидность наступила вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, 1 Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации Федеральный закон от 10 декабря г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4872. (Утратил силу) 166 полученных в период прохождения службы. Такая динамика социального риска не отменяет необходимости его компенсации в системе социального обеспечения. В тоже время становится очевидной необходимость более тщательного и заблаговременного прогнозирования расходных обязательств государства на социальное обеспечение. Следует отметить, что в настоящее время возникают новые виды рисков, несвойственные социальному обеспечению даже в недалеком прошлом, и они нуждаются в научном осмыслении. К таковым можно отнести нетипичные социальные риски. В последнее время в правовой науке интерес к делению явлений и объектов на типичные и нетипичные значительно вырос. В различных отраслях права исследуются категории нетипичного, поскольку усложнение общественных отношений и потребность в их эффективном регулировании приводит к возникновению явлений, не вписывавшихся до определенного времени в границы типичного 1 В науке трудового права уделяется серьезное внимание нетипичности как существенному признаку того или иного явления. Большинство научных исследований касаются нетипичных трудовых отношений, нетипичных форм занятости. НМ. Саликова определяет типичную форму занятости как работу по классическому трудовому договору, заключенному на неопределенный срок, с рабочим днем нормальной продолжительности, соответственно, с установленной полной заработной платой. К нетипичным (или атипичным) формам занятости она относит применение заемного труда, расширение сферы действия срочных трудовых и гражданско-правовых договоров, использование в большей степени режима неполного рабочего времени, оптимизацию труда работников путем увеличения доли совмещения профессий или должностей, более широкое применение труда надомников 1 К примеру, в рамках гражданского права объектами исследований достаточно часто выступают нетипичные права, нетипичные договоры, нетипичные обязательства (см, напр Кулаков В.В. Особенности определения предмета нетипичных договоров // Власть закона. 2010. № 2. С. 87–95). 2 Саликова НМ. Гибкие и нетипичные формы занятости необходимость и целесообразность // Российский юридический журнал. 2012. № 5. СМ. В. Лушникова и А. М. Лушников также указывают, что модель традиционной (типичной) занятости, предполагающая заключение бессрочного трудового договора на полный рабочий день, на стационарном рабочем месте под контролем работодателя, с постоянным окладом, уже не соответствует реалиям сегодняшнего дня. Нетипичные трудовые договоры, по их мнению, характеризуются отсутствием или модификацией личностного, организационного или имущественного признаков 1 Ю. В. Васильева и Е. А. Браун подчеркивают, что усиление гибкости правового регулирования рынка труда – общемировая тенденция, которая характерна и для нашей страны. Несмотря на отсутствие в трудовом законодательстве критериев, позволяющих отграничить типичные трудовые правоотношения от нетипичных, они указывают на появление в Трудовом кодексе РФ двух новых глав (об особенностях регулирования труда дистанционных работников и работников, направляемых временно работодателем к другим физическим или юридическим лицам по договору о предоставлении труда работников (персонала, а также на существование норм (о работе на определенный срок, на условиях неполного рабочего времени и др, которые по различным признакам могут быть признаны нетипичными 2 Иные гуманитарные науки также уделяют внимание нетипичности. Ее понимают как отсутствие упорядоченности, которое при обычных обстоятельствах означало бы патологическое свойство, исключительное в смысле нераспространенности для определенного социального типа, присущее меньшинству, но, возможно, полезное при каких-то ненормальных условиях. Нетипичность ассоциируют с чуждостью, инаковостью 3 . В сфере управления страхованием типичный риск рассматривается как предпочтительный, как основа для суждения о других рисках. Нетипичный риск трактуется как не отвечающий общепринятым 1 Лушникова МВ, Лушников А.М. Институт трудового договора в постиндустриальную эпоху новации и традиции // Вестник Ярославского государственного университета. 2008. № 6. С. 58. 2 Васильева Ю.В., Браун Е.А. Развитие нетипичных трудовых правоотношений в России // Российский юридический журнал. 2014. № 5. С. 55. Приведенная позиция доминирует в науке трудового права. См, напр Моцная О.В. Нетипичная трудовая занятость. Некоторые проблемы теории и практики автореф. дис. ... канд. юрид. наук МС Коркин А.Е. Отношения по применению нетипичного труда понятие, виды, общие вопросы правового регулирования автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2012. С. 6. 3 Ярская-Смирнова ЕР. Социокультурный анализ нетипичности. Саратов, 1997. С. 20, 22. 168 условиям страхования. Такой риск либо не страхуется, либо за него взимается дополнительная страховая премия 1 Итак, типичное – это нормальное, образцовое, наиболее вероятное для данной системы объектов. В системе явлений типичное – нечто среднее, нормальное 2 Поэтому нетипичное должно отличаться от него по одному или нескольким признакам, не теряя, однако, своей идентичности как объект, принадлежащий к данному классу явлений. Поэтому нетипичные социальные риски будут отличаться от типичных по особым причинам, вызывающим их, по особому характеру нарушения жизнедеятельности, невозможности удовлетворения жизненно важных потребностей, как следствие – особыми способами защиты, которые должны быть формализованы в законодательстве и обеспечены необходимыми финансовыми и организационными ресурсами. Примером нетипичного социального риска является риск орфанного заболевания. Как уже было отмечено, он признан государством как основание возникновения социально-обеспечительных отношений и формализован в действующем законодательстве. Это отражает обязательства экономического характера по его компенсации либо минимизации. Правовая регламентация социального риска орфанного заболевания в последнее время подверглась серьезным изменениям, хотя следует признать, что многие из правовых норм пока представляют собой лишь декларацию о намерениях. В 2011 г. в законодательстве появилось определение понятия орфанного заболевания. В Национальной стратегии действий в интересах детей в числе мер по созданию дружественного к ребенку здравоохранения закреплена задача создания федерального регистра детей с редкими заболеваниями и организации адресного финансирования лечения таких детей за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета обеспечения их специальным лечением, питанием и реабилитационным оборудованием. В Федеральном законе от 22 декабря 2014 г. № 429-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон Об обращении Страхование и управление риском. Терминологический словарь Электронный ресурс. URL: http://insurance_risk_management.academic.ru (дата обращения 20.01.2016). 2 Петров КВ, Сапун В.А., Смирнова МГ. Нетипичные источники российского права // Российский юридический журнал. 2009. № 1. С. 8. Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг.: утв. Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 23. Ст. 2994. 169 лекарственных средств появилось определение понятия орфанных лекарственных препаратов, которые предназначены исключительно для диагностики или патогенетического лечения (лечения, направленного на механизм развития заболевания) редких (орфанных) заболеваний. Особенность рассматриваемого социального риска связана прежде всего стем, что его компенсация (поскольку орфанные заболевания в основном неизлечимы, представляется возможным употребление термина минимизация) должна носить особый характер нетипичный социальный риск – нетипичное социальное обеспечение. В данном случае это повышенные расходы на лечение и специализированное питание лица, больного орфанным заболеванием. Поданным Европейского общества по редким болезням (при количестве зарегистрированных больных около 10 тыс, ориентировочная стоимость лечения составляет 20 тыс. евро на одного больного в год. Поэтому защита отданного риска постепенно переходит из плоскости компенсации в плоскость предупреждения 2 События, приводящие к реализации данного социального риска, также можно признать нетипичными. Это тяжелые патологии, которые чреваты серьезной инвалидизацией лица, его смертью. Особенности проявления социального риска заключаются в том, что вон не только препятствует удовлетворению жизненно важных потребностей, но непосредственно угрожает здоровью и жизни лица. Он связан и с материальной необеспеченностью, поскольку его компенсация в виде лекарственного обеспечения требует огромных финансовых затрат. Именно здесь кроется основная проблема поскольку обязательства по лекарственному обеспечению больных орфанными заболеваниями связаны со значительным финансированием, в нормах права должен быть формализован полный перечень редких (орфанных) заболеваний, должны производиться либо закупаться действительно эффективные лекарственные средства для таких больных. На названные проблемы уже обращалось 1 Собрание законодательства РФ. 2014. № 52 (ч. I). Ст. 7540. 2 Так, во Франции в третьем Национальном Плане Редкие заболевания (2018–2022 гг.) обоснована необходимость не только совершенствования методик лечения, помощи самим больными их родственниками близким, но и развития ранней диагностики, уменьшения количества ошибок в диагностике заболеваний, дальнейших исследований перспектив лечения названных заболеваний и т. д. Всего в Плане обозначено 11 базовых направлений деятельности государства по защите граждан от социальных рисков, вызванных орфанными заболеваниями (см. подр.: Plan national maladies rares 2018-2022 Электронный ресурс. URL: https://solidarites- sante.gouv.fr/IMG/pdf/pnmr_3_v25-09pdf.pdf (дата обращения 05.03.2019)). 170 внимание в науке права социального обеспечения. К настоящему моменту основные полномочия по управлению данным риском переданы на федеральный уровень, хотя это не решает всех проблем 2 В настоящее время категория социальный риск приобретает все более широкое звучание. Некоторые ученые выделяют особые социальные риски, не укладывающиеся в общую, классическую картину их дефиниций, динамики, отраслевой принадлежности. К примеру, А. В. Изместьев выделяет социальные риски в жилищно-коммунальной сфере. С социально-экономической точки зрения эти социальные риски означают невозможность самостоятельной реализации потребностей в жилище и коммунальных услугах. Поэтому их преодоление требует поддержки со стороны государства и (или) муниципальных образований. Юридический аспект социальных рисков в этой сфере заключается в объективной невозможности самостоятельной реализации конституционного права на жилище и пользования им. Поэтому А. В. Изместьевым обосновывается дефиниция названных рисков как невозможности реализации гражданином конституционного права на жилище посредством самостоятельного удовлетворения потребностей в жилье и коммунальных услугах 3 Обобщая изложенное, можно сделать вывод о том, что перечень социальных рисков, выступающих основаниями социального обеспечения, нельзя считать рази навсегда устоявшимся. В зависимости от приоритетов общества, экономической и социальной ситуации в стране, иных обстоятельств возможно изменение существующих, появление новых или исчезновение традиционных социальных рисков. Примером может служить безработица, которую социальным риском вновь признали лишь вначале х гг. прошлого века, а до распада СССР государство в 1 См. подробнее Подвязникова МВ. Лекарственное обеспечение лиц, страдающих редкими (орфанными) заболеваниями // Российский юридический журнал. 2014. № 3. С. 174–185. 2 См, напр Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Кабинета Министров Республики Татарстан и Вахитовского районного суда города Казани о проверке конституционности пункта 10 части 1 статьи 16 и части 9 статьи 83 Федерального закона Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации Электронный ресурс Определение Конституционного Суда РФ от 02 июля 2013 г. № О. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision135991.pdf (дата обращения 21.01.2016). 3 Изместьев А.В. Правовое регулирование социальной защиты населения Российской Федерации в жилищно- коммунальной сфере дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 16, 23. 4 Развитие медицинских технологий, к примеру, позволило определить орфанные заболевания как самостоятельные нозологии – прим. авт. 171 императивном порядке регулировало занятость всех трудоспособных граждан. Поэтому, несмотря на наличие научных разработок, затрагивающих определение понятия, признаки социального риска, его виды, социальные риски требуют дальнейших исследований. Предложенные классификации социальных рисков направлены на выявление особенностей различных рисков. Они не отменяют уже выработанные в науке права социального обеспечения, а дополняют их и призваны способствовать повышению эффективности правового регулирования социального обеспечения с учетом концепции социального риска. Способы защиты от рисков должны формализовываться в нормах права с учетом того, в какой степени тот или иной риск является компенсируемым. Выделение непосредственных и отсроченных социальных рисков демонстрирует необходимость тщательного прогнозирования государственных расходов на социальное обеспечение. Нетипичные социальные риски должны быть объектом пристального внимания со стороны государства, они требуют установления специальных правил социального обеспечения (в частности, введения более финансово-емких социальных предоставлений, в некоторых случаях – упрощения процедуры их предоставления. |