Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения
 Скачать 3.33 Mb.
|
|
3.1. Отраслевая характеристика права социального обеспечения на основе концепции социального риска 3.1.1. Влияние концепции социального риска на определение предмета и системы права социального обеспечения В науке права социального обеспечения неоднократно подчеркивалось, что развитие законодательства в этой сфере, не всегда последовательное и обоснованное, приводит к появлению предоставлений, несвойственных системе социального обеспечения раньше (пенсионные накопления, социальное обслуживание на возмездной основе и др, и, как следствие, к обоснованию идей о том, что предмет права социального обеспечения в настоящее время претерпевает серьезные изменения. Это не могло не породить серьезных дискуссий, затрагивающих основы этой отрасли права 1 Безусловно, изменение условий жизни общества, негативные тенденции в экономике заставляют государства переосмысливать подходы к социальному обеспечению как к основному способу защиты от социального риска. Во многом это обусловлено тем, что объем финансовых ресурсов, направляемых на названные цели, год от года повышается, а экономическая ситуация такова, что бесконечно делать это становится невозможно. Как следствие, государства изменяют условия назначения социальных выплат в сторону ужесточения, а их размеры – в сторону уменьшения. Эта ситуация складывается во многих странах. Согласно докладу МОТ О социальной 1 К примеру, Э. Г. Тучкова и Е. В. Астраханцева назвали попытку оправдания изменений в предмете права социального обеспечения научно обоснованным стремлением оправдать экспансию частного регулирования в названную сферу. Чем больше в этой сфере будет частного, – подчеркнули авторы, – тем меньше в ней будет социального (Проблемы общей части права социального обеспечения. С. 78–79. Авторы главы – Е.В. Астраханцева и Э.Г. Тучкова). 173 защите в мире 2014/15. Обеспечение экономического восстановления, инклюзивного развития и социальной справедливости, после кризисных явлений 2010 г. многие правительства приняли меры по консолидации бюджета и сокращению расходов на социальную сферу, несмотря на острую потребность в государственной поддержке незащищенного населения. Во многих странах прослеживается тенденция корректировки предоставления пособий в сторону ужесточения, реформы пенсионных систем и систем здравоохранения 1 Представляется, что, помимо крайне негативного отношения к обозначенным мерам, не последнюю роль в изменении общественного отношения (так или иначе транслируемого в научных исследованиях) к социальному обеспечению сыграли изменения социально-ценностного восприятия себя индивидами. Безусловно, признание высшей ценности человека, его жизни, его личности для общества и для государства в базовых международных и национальных правовых актах стало высшим достижением гуманистической мысли. Однако это в том числе способствовало и усилению персоноцентризма и индивидуализации, которые повлияли на ослабление общественной солидарности и пересмотр отношения к защите от социальных рисков как к формированию прав, таки к их реализации. К примеру, сегодня все большее число граждан выбирает такой род экономически активной деятельности, как самозанятость. Осуществляя трудовую деятельность исключительно в своих интересах, они почти не уплачивают налогов и социальных отчислений, либо размеры этих платежей крайне малы. Это не позволяет сформировать финансовую основу их социально-обеспечительных прав, поэтому в случае развития социальных рисков они вправе получить лишь минимальные предоставления. Как следствие складывающейся ситуации, в науке появляются выводы о сужении сферы действия права социального обеспечения, а также о необходимости замещения государственно гарантированной защиты от социального риска иными способами. Именно поэтому в исследованиях по юридической проблематике 1 О социальной защите в мире 2014/15. Обеспечение экономического восстановления, инклюзивного развития и социальной справедливости Электронный ресурс Доклад МОТ. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--- europe/---ro-geneva/---sro-moscow/documents/publication/wcms_390985.pdf (дата обращения 10.04.2016). 174 обосновываются выводы, зачастую противоречащие сущности права на социальное обеспечение. Примером может служить реформирование института социального обслуживания населения, попытки коммерциализации которого дают повод усомниться в отраслевой принадлежности соответствующих отношений. Закрепление в нормах права возможности получения социальных услуг на платной основе не является законодательной новеллой, однако такой способ финансирования защиты от неблагоприятных последствий социального риска несвойственен системе социального обеспечения. Поэтому гражданское право, обладая необходимым, достаточно развитым инструментарием, оказалось готово научно обосновать платные социальные услуги. В результате такого осмысления появляются исследования, в которых предлагается дефиниция рынка социальных услуга также анализируется правовая природа социальной услуги как объекта гражданских прав, перспективы и тенденции развития правового института социального обслуживания в направлении сближения с материнской отраслью гражданского права» 1 Такой подход не вызывает сомнений сточки зрения свободной конкуренции между поставщиками социальных услуг. А. В. Барков настаивает на равном доступе негосударственных и государственных некоммерческих организаций на этот сегмент рынка (с принятием ныне действующего Закона об основах социального обслуживания этот вопрос был решен. Социальные услуги оказываются в условиях рыночной экономики, а итогом конкуренции между названными субъектами может стать улучшение качества оказываемых услуг. Однако нельзя рассматривать соответствующие общественные отношения как тяготеющие к гражданскому праву сточки зрения управомоченной стороны – лица, находящегося в трудной жизненной ситуации, неспособного самостоятельно удовлетворить свои жизненно важные потребности и нуждающегося в гарантированной поддержке со стороны государства. А. В. Барков, напротив, пишет о том, что граждане должны быть активными субъектами (в отличие от действующей модели социального обслуживания, где они, 1 Барков А.В. Рынок социальных услуг проблемы правового регулирования автореф. дис. … д-ра юрид. наук. МС См Там же. С. 12. 175 по мнению ученого, рассматриваются скорее как объекты, способными адаптироваться крынку Нельзя допустить, чтобы социальные услуги рассматривались в этом аспекте как часть рынка, в противном случае нарушится сущность социального обслуживания как самой важной для граждан части защиты от социального риска – его компенсации. При этом сам А. В. Барков признает, что договоры в рассматриваемой сфере имеют особый характер и не вписываются полностью в рамки гражданско-правового регулирования. С позиции права социального обеспечения платные услуги должны быть субсидиарными, носить исключительный характер, поскольку речь идет о компенсации неблагоприятных последствий социального риска. Изложенное позволяет утверждать, что одной из задач концепции социального риска, помимо выработки модели социального риска, его видовых особенностей и обусловленных ими способов защиты, становится определение направлений развития этой защиты. Во-первых, она позволяет уточнить, в каких случаях право социального обеспечения как главная отрасль права, гарантирующая на основе общественной солидарности компенсацию социального риска, должно обеспечивать правовое регулирование общественных отношений посредством присущих ему типов и способов правового регулирования. Во-вторых, концепция показывает возможности и пределы договорного регулирования, стимулирования предусмотрительности самих граждан, формирующих защиту на основе добровольного либо корпоративного страхования. В свете обозначенных тенденций, с учетом высказанного представления о социальном риске в концепции становится возможной актуализация научного понимания права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, его места в правовой системе нашей страны, значения его норм для осуществления защиты от социальных рисков. В науке подчеркивается целесообразность актуализации системообразующих категорий этой отрасли права Отраслевая самостоятельность непременно приводит к необходимости решения задач теоретического характера, направленных на определение границ отрасли, более 1 См Там же. С. 3. 2 См Барков А.В. Указ. соч. С. 15. 176 глубокое исследование ее предмета, метода и других фундаментальных категорий. Процесс углубленного изучения отрасли находится в своей активной фазе» 1 Названная защита исторически обеспечивалась в рамках общественной солидарности, относилась к сфере действия права социального обеспечения независимо оттого, предоставлялась ли она государством всеобщего благосостояния или советским государством, проявляющим заботу о нетрудоспособных и престарелых гражданах. Принятие первых нормативных правовых актов в этой сфере было ответом на вызов времени, признанием государствами необходимости хотя бы в минимальной степени гарантировать трудящимся защиту от социального риска, чтобы не допустить политических катаклизмов. Как справедливо отметили МВ. Лушникова и А. М. Лушников, развитию обязательного социального страхования как первого исторически оформившегося способа защиты от социальных рисков способствовало своеобразное совпадение интересов верхов и низов. С одной стороны, сильная государственная власть могла игнорировать недовольство некоторого слоя предпринимателей, упорно придерживающихся устаревших взглядов (нежелания осуществлять страхование рабочих – прим. авт. С другой стороны, достаточно активное рабочее движение создавало угрозу массового протеста и стимулировало законодательную деятельность правительства» 2 Поэтому можно говорить о том, что именно публичный интерес стал отправной точкой формирования механизма правового регулирования социального обеспечения. Индивиды, в отношении которых реализовались неблагоприятные последствия социальных рисков, уже неспособны защитить себя самостоятельно. Они обращаются за помощью к единственному субъекту, который может ее обеспечить, – к государству. Публичный интерес в этой сфере содержит экономический элемент, заключающийся в поддержании покупательской способности граждан и, таким образом, содействии развитию экономики. Второй элемент – политический, выражающийся в поддержании стабильности в обществе, сохранении доверия граждан к действиям государства. Этот тезис применительно к целесообразности 1 Миронова Т.К. Межотраслевое взаимодействие права социального обеспечения с другими отраслями права // Вестник Университета им. О.Е.Кутафина (МГЮА) // 2017. № 10 (38). С. 156–157. 2 Лушникова МВ, Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. С. 113. 177 введения социального страхования еще в конце XIX в. высказал канцлер Германской империи Отто фон Бисмарк: Единственное средство задержать социалистическое движение состоит в осуществлении того, что оказывается справедливым в требованиях социалистов и что может быть осуществлено в пределах настоящего государственного и общественного порядка» 1 Таким образом, можно сделать вывод о том, что право социального обеспечения является основополагающей частью концепции социального риска. Его теоретическое обоснование составляет важную часть концепции как ее доктринальное знание – совокупность научных идей, составляющих часть юридической науки, по которой научная дискуссия либо в целом отсутствует, либо сводится лишь к обсуждению отдельных аспектов исследуемого правового явления. В тоже время базовые категории этой отрасли права с учетом углубленного осмысления социального риска могут получить свое развитие и обновленную интерпретацию. Это позволяет обогатить отраслевую теорию, не отрицая ее достижений. Следует подчеркнуть, что особенность права социального обеспечения в рамках концепции выражается в том, что в сфере защиты от социальных рисков оно начинает действовать, как правило, последним, хотя все базовые категории – определение понятия риска, его динамика, виды, перечень рисков, принятый государством, формируются и формализуются в нормах именно этой отрасли права. Правовое воздействие на факторы социальных рисков зачастую осуществляется нормами иных отраслей, тогда как цель права социального обеспечения – защищать 1 Цит. по Лушникова МВ, Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. С. 115. 2 См Балицкий К.С. Влияние доктрины трудового права на формирование института трудового договора дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2018. С. 27. 3 К примеру, фактором социального риска может стать экологический риск – вероятность причинения вреда, вызванного ситуациями природного и антропогенного (техногенного) характера. Этот риск анализируется и оценивается как непосредственно в контексте здоровья человека, таки более широко – в контексте нарушения экосистем и вредного влияния на компоненты окружающей среды, снижения качества и ухудшения условия жизни (см.подр: Медведева С.А. Экологический риск. Общие понятия, методы оценки // XXI век. Техносферная безопасность. 2016. №1 (1). С. 67–81). Когда такие экологические риски, как, к примеру, природные катастрофы, влияют на здоровье людей, почти невозможно говорить об их предупреждении, поэтому защита должна быть направлена на компенсацию неблагоприятных последствий возникших социальных рисков в системе социального обеспечения. Если же экологические риски обусловлены антропогенными (техногенными) ситуациями, актуализируется предупреждение социальных рисков экологическим правом. Как справедливо отметил В. В. Круглов, в современный период решение экологических и связанных сними социальных и экономических проблем обеспечения экономического роста, удовлетворения разнообразных потребностей населения и устранения негативных явлений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, требует значительных усилий со стороны российского государства по формированию адекватной условиям рыночной экономики государственной экологической политики (см Круглов В.В. Проблемы повышения эффективности управленческой деятельности государственных 178 граждан от причини неблагоприятных последствий риска, которые уже нельзя предотвратить либо смягчить. МЮ. Федорова в связи с этим указывает, что в случае если неблагоприятные последствия социальных рисков не будут компенсированы, социальное и материальное положение человека, безусловно, ухудшится, и это окажет негативное влияние на его социальное благополучие, благополучие его семьи, коллектива, иных социальных групп и общества в целом. Цель защиты от социального риска в принципе не будет достигнута. Таким образом, когда с использованием норм иной отраслевой принадлежности защитить человека не удается, право социального обеспечения должно способствовать решению этой самой сложной задачи. Социальные риски объективно предопределили возникновение права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права. Они обуславливают единство общественных отношений, входящих в предмет отрасли, и придают им значимость, поскольку необходимость обеспечения защиты индивидов от социальных рисков, предоставление им возможности удовлетворять жизненно важные потребности важна и для государства, и для общества, и для каждого гражданина. Фундамент любой отрасли права, его первооснову составляет предмет правового регулирования. С. С. Алексеев называет предмет главным неправовым основанием выделения комплекса правовых институтов в отрасль права, в котором заключается объективная необходимость обособленной нормативно-правовой регламентации данных отношений. В. Ф. Яковлев охарактеризовал предмет отрасли права как группу общественных отношений, имеющую общие черты ив силу этого допускающую применение к ним единой правовой формы. Общие черты содержания норм, которые объединяют их в единую отрасль права, отмечает ученый, и позволяют четко отграничить данную отрасль от любой другой. Определение предмета права социального обеспечения, таким образом, становится стержневым моментом, органов и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования в промышленных регионах // Бизнес, менеджмент и право. 2012. № 1 (25). С. 113). 1 См Истомина Е.А., Федорова МЮ. Правовой механизм управления социальными рисками монография. С. 103. Автор раздела – МЮ. Федорова. 2 Алексеев С.С. Структура советского права. М Юрид. Лит, 1975. С. 170. 3 Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общ отношений // Избранные труды. Т Гражданское право История и современность. Книга 1. М Статут, 2012. С. 20. 179 позволяющим обосновать понятие этой отрасли права, отграничить предметы иных отраслей, в той или иной степени направленных на защиту от социальных рисков. Первым ученым, обосновавшим предмет права социального обеспечения, был В. С. Андреев. Он указал, что ядром, основным видом общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права, являются пенсионные отношения, обладающие внутренним единством, а также отношения, возникающие в связи с выплатой всевозможных пособий из фондов для нетрудоспособных по бесплатному лечению, медицинскому обслуживанию и санаторно-курортному лечению и отдыху по материально-бытовому и культурному обслуживанию престарелых и нетрудоспособных связанных с содержанием и обслуживанием детей в яслях, детсадах, школах-интернатах и т. д. 1 Я. М. Фогель предлагал рассматривать отношения по социальному обеспечению непросто как экономические отношения распределения, но как отношения, существующие в трех измерениях как социальные, медико-биологические и правовые, органично связанные между собой. По словам ученого, они опосредуют потенциальные возможности человека (или их отсутствие) участвовать в общественном труде и требования, условия труда. Ограничения возможностей для занятия тем или иным видом трудовой деятельности представляют собой отношения, связанные с нетрудоспособностью. Юридическое значение этих отношений связано с основаниями и правовыми последствиями их наступления. Поэтому ЯМ. Фогель сделал вывод о том, что именно отношения нетрудоспособности обуславливают особые отношения перераспределения 2 Сегодня ЕЕ. Мачульская называет ядром предмета права социального обеспечения имущественные отношения публичного характера, складывающиеся в рамках государственной системы, по предоставлению денежных выплат, медицинских и социальных услуг лицам, пострадавшим в результате наступления социальных рисков и других социально значимых обстоятельств, указанных в законе 3 М. В. Лушникова и А. М. Лушников указывают, что единство социально См Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР // Научные труды. Т. 2. С. 234. 2 Фогель ЯМ. Некоторые вопросы теории пава социального обеспечения // Проблемы трудового права и права социального обеспечения. МС См, напр Мачульская ЕЕ. Право социального обеспечения учебник. М Юрайт, 2010. С. 84. 180 обеспечительных отношений – в их объекте – социально-обеспечительных благах, предназначенных для минимизации, компенсации последствий социальных рисков 1 Э. Г. Тучкова пишет о том, что предмет этой отрасли права представляет собой сложный комплекс общественных отношений материального и процедурно- процессуального характера, возникающих в связи с распределением части ВВП посредством предоставления гражданам социальных выплати иных предоставлений с целью поддержания их полноценного социального статуса в объемах и по нормам, закрепленным в законе. При этом названные отношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с со специфическими юридическими фактами, закрепленными в законе. Таким образом, выработанные в разное время научные точки зрения показывают их единство в определении предмета отрасли права. Отношения, входящие в предмет отрасли, должны быть направлены в своем действии на определенный класс объектов окружающей действительности. Все отношения по социальному обеспечению обладают таким качеством. Р. И. Иванова и В. А. Тарасова указывали, что критерием выделения тех общественных отношений, которые могут быть определены как основа предмета права социального обеспечения, выступают объективные основания – предпосылки, а также вызываемые ими социально-экономические потребности граждан, обусловливающие существование этих распределительных отношений 4 В. Ш. Шайхатдинов характеризует основания возникновения отношений по социальному обеспечению в настоящее время как наступление неблагоприятных материальных последствий страховых и нестраховых случаев в виде утраты или снижения заработка либо увеличения расходов 5 Признавая определенные различия в терминологических подходах различных авторов, можно говорить о том, что предмет права социального обеспечения составляют отношения, направленные на защиту от социальных рисков. Если, к примеру, гражданин утрачивает трудоспособность в результате профессионального 1 См Лушникова МВ, Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. С. 498. 2 См Проблемы общей части права социального обеспечения. С. 77–78. Автор раздела – Э.Г. Тучкова. 3 Там же. С. 74. 4 Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. С. 107. 5 Право социального обеспечения учебник для академического бакалавриата / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. С. 28. 181 заболевания, предупредить которое в системе управления профессиональными рисками не удалось (работнику установлена стойкая утрата профессиональной трудоспособности, то именно посредством реализации права на социальное обеспечение ему будут установлены необходимые предоставления (пособие повременной нетрудоспособности, страховые выплаты, медицинская помощь и др, что позволит восстановить утраченное здоровье, а также удовлетворять жизненно важные потребности. Особенности предмета права социального обеспечения выражаются ив субъектном составе отношений, входящих в него. Первым субъектом выступает гражданин, в отношении которого развился социальный риски который заявил об установлении ему компенсации в виде социальной выплаты, услуги, льготы. Второй субъект – в широком смысле – государство. С одной стороны, особенность положения гражданина заключается в том, что он испытывает непосредственно на себе неблагоприятные последствия социального риска. Он не смог защититься от риска самостоятельно или посредством участия в отношениях, входящих в предмет иных отраслей права. К примеру, лицо, которое не может найти работу самостоятельно, обращается в службу занятости населения в целях признания его безработными при невозможности трудоустройства приобретает право на пособие по безработице. При этом факторы и причины социального риска значимы для граждан не сами по себе, но именно во взаимосвязи с вышеназванными последствиями. Плохое самочувствие лица само по себе, как факт не является причиной социального риска. В случае серьезного недомогания, когда лицо освобождается от исполнения трудовых обязанностей, неблагоприятные последствия в виде невозможности обеспечить себе жизненно важные потребности из-за отсутствия заработка уже определяются как возможная причина обращения за пособием. Без волевого же отношения реализация права на компенсацию остается теоретической конструкцией, неспособной претвориться в жизнь. Так проявляет себя субъективная составляющая природы социального риска. В отраслевой науке обосновано и никем не оспаривается, что правовое положение граждан как субъектов отношений, входящих в предмет права социального обеспечения, активно по отношению к органам, организациям, 182 учреждениям, предоставляющим социальное обеспечение, и проявляется в заявлении о назначении им социальных выплатили услуг. Поэтому гражданина можно считать активным субъектом, осознавшим себя пострадавшим от социального риска и заявившим об этом. Обозначение государства как второй стороны отношений по социальному обеспечению обусловлено тем, что деятельность всех субъектов, предоставляющих социальные выплаты и услуги – от органов исполнительной власти до (в строго определенных законом случаях) работодателей, – санкционирована именно государством. Его роль заключается в формировании и своего статуса, и статуса всех участников правоотношений. Такой статус – инструмент не личности, человека, физического, юридического лица как субъекта, а государства, которое сего помощью задает тому или иному лицу определенную правовую позицию 2 Е. Б. Хохлов и МВ. Филиппова указывают, что действия органа государства в сфере, связанной с реализацией социальной политики, есть действия самого государства, которое здесь выступает как субъект, предоставляющий услугу особого рода – социальную услугу, направленную на обеспечение удовлетворения населением потребностей, носящих социально-значимый характер. Поэтому представляется обоснованным рассматривать государство как субъект отраслевых правоотношений. Это подчеркнул ОС. Курченко, указавший, что признание государства субъектом права социального обеспечения обусловлено наличием источников финансирования социального обеспечения и существованием системы органов и организаций, реализующих способность государства к правообладанию. Конституция РФ и законодательство о социальном обеспечении создают формальную основу для признания правосубъектности государства в рамках различных организационно См, напр Право социального обеспечения учебник для академического бакалавриата / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. С. 55. Автор раздела – В.Ш. Шайхатдинов. |