Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения
 Скачать 3.33 Mb.
|
|
2 Базовый уровень конкретизации социальных рисков в национальном законодательстве – конституционно-правовой. Закрепленные в Конституции РФ права граждан в области социального обеспечения суть непосредственно действующие. Таким образом, если обозначать цель правового регулирования социального обеспечения как защиту от неблагоприятных последствий социальных рисков, то Конституция РФ создает основу для реализации каждым человеком своего права на обозначенную защиту, закрепляя в статье 39 гарантии социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей ив иных случаях. Характер конституционно-правовых установлений позволяет говорить о том, что закрепление социальных рисков здесь также носит общий, принципиальный характер. Они не конкретизированы и требуют дальнейшего развития в отраслевом законодательстве. К примеру, право на социальное обеспечение по возрасту предполагает детальное закрепление в законодательстве того порога, за которым лицо можно считать пожилым, старым. Конкретизация возраста выхода на пенсию по 1 См Лаптев ГС. Указ.соч. С. 2 Цит. по Лушникова МВ, Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. С. 259. 314 старости, закрепленная Законом о страховых пенсиях, о государственном пенсионном обеспечении, иными законами, основывается на положениях Рекомендации МОТ № 67, закрепившей минимальный пенсионный возраст не свыше 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин однако для лиц, проработавших много лет на тяжелых или вредных работах, предусмотрена возможность снижения возрастного порога. При этом в российском законодательстве о социальном обеспечении установлено право досрочного установления страховой пенсии по старости вне зависимости от возраста, при наличии длительного стажа определенной трудовой деятельности, приводящей к стойкому нездоровью. Кроме того, в Рекомендации подчеркивается, что компенсация социального риска в виде пенсии по старости может быть поставлена в зависимость от ухода в отставку с какой-либо постоянной оплачиваемой работы. Получение случайных заработков сравнительно небольшого размера не должно лишать человека названного права. В отечественной пенсионной системе такое правило, как уже отмечалось, не реализуется, что объясняется не излишней мягкостью правовых норм или недопониманием сущности социального риска старости, а политическими и экономическими мотивами. Наибольшее развитие получило указанное в статье 39 Конституции РФ право на социальное обеспечение, обусловленное семейными обязанностями, в частности воспитанием детей. Будучи урегулировано международными стандартами в самом общем виде, к примеру статьей 39 Конвенции МОТ № 102, в законодательстве о социальном обеспечении получила закрепление не только сама констатация названного социального риска, но и его содержательные оттенки (к примеру, особым основанием предоставления пособий выступает необходимость ухода за ребенком военнослужащего по призыву. Кроме того, невозможность удовлетворения жизненно важных потребностей, вызванная утратой заработка либо повышенными расходами семьи, обусловила большое число пособий, которые дифференцируются по виду, размерам, продолжительности выплаты. Это принципиальное положение подчеркивается и основными программными документами, принятыми в нашей стране. Так, одним из пяти Федеральных проектов Национального проекта Демография является проект Финансовая поддержка при 315 рождении детей, целью которого является значительное увеличение кг. числа семей, получающих выплаты в связи с рождением либо усыновлением детей, получивших сертификат на материнский (семейный) капитал и распорядившихся обозначенными средствами. Кроме того, в данном проекте предполагается проведение мер, направленных на поддержание рождаемости в отдельных субъектах РФ, на сохранение и популяризацию семейных ценностей. О необходимости поддержания рождаемости, поддержке семей с детьми говорил в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 15 января 2020 г. Президент РФ 2 Необходимость развития конституционных положений о социальных рисках подтверждается в позиции, неоднократно высказанной Конституционным Судом РФ, о том, что Основной закон нашей страны, в котором отражены принятые государством социально-обеспечительные обязательства, не детализирует их, не закрепляет, какие механизмы защиты от социальных рисков должны быть установлены в тех или иных случаях. Такие правила должны быть установлены в законах, поскольку правовое регулирование этих общественных отношений относится к полномочиям законодателя, который располагает достаточно широкой дискрецией при установлении механизмов реализации социальной защиты, в том числе при определении мер социальной поддержки и выборе формы их предоставления, круга лиц, нуждающихся в них, а также условий их предоставления» 3 Обязательность установления детализированного перечня социальных рисков, а также способов компенсации их неблагоприятных последствий в законодательстве о социальном обеспечении с учетом важнейших конституционных принципов равенства, справедливости, запрета придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, характеризуется в отраслевой науке как внутренний аспект самоограничения государства в сфере защиты граждан от социальных рисков 1 Паспорт национального проекта Демография (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 г. №16)) Электронный ресурс. URL: https://rosmintrud.ru/ministry /programms/demography (дата обращения 10.02.2020). 2 См Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. 3 См, напр Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галибиной Эмилии Ивановны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 16 Закона Российской Федерации О реабилитации жертв политических репрессий Электронный ресурс Определение Конституционного Суда РФ от 26 ноября 2018 г. № О. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision369922.pdf (дата обращения 20.04.2019). 4 См Лаптев ГС. Указ. соч. С. 21. 316 Основные правила установлены (как того и требует Конституция РФ) в законах. Признавая те или иные жизненные обстоятельства социальными рисками, развивая международные обязательства по недопущению их факторов и причин либо компенсации последствий, государство формализует такое правовое регулирование отношений по социальному обеспечению, которое способно гарантировать гражданам оптимальную защиту от самого сложного этапа социального риска – его неблагоприятных последствий в виде материальных и нематериальных предоставлений в виде пенсий, пособий, социальных услуги пр. Следует подчеркнуть, что внешнее и внутреннее в процессе самоограничения государства в сфере защиты от социальных рисков находятся в тесной взаимосвязи, должны уравновешивать друг друга. Поскольку внедрение международно-правовых моделей социальных рисков и механизмов защиты от них требует значительных финансовых и организационных затрат со стороны государства, допускается, что они могут быть восприняты не полностью, а в какой-либо части. Так случилось с Европейской социальной хартией, которую наша страна ратифицировала частично, приняв на себя в самом общем виде обязательство поп статьи 12 создать или поддерживать систему социального обеспечения, не принимая требований, зафиксированных в пп. 2 и 3 этой статьи поддерживать ее на удовлетворительном уровне, требуемом для ратификации Европейского кодекса социального обеспечения, а также добиваться постепенного подъема системы социального обеспечения на более высокий уровень. Таким образом, налицо осторожный подход государства к принятию на себя социально-обеспечительных обязательств, можно сказать, определенный дисбаланс в процессе самоограничения в сфере социального обеспечения. Как отметила Ю. В. Васильева, ратифицированное положение не содержит правил иных, чем уже предусмотренные законодательством Российской Федерации, и не требует внесения изменений в законы. Равно и их реализация не влечет за собой дополнительных расходов из федерального бюджета 1 Иную точку зрения высказывает, к примеру, ГС. Лаптев, который положительно оценивает нормы Европейской социальной Хартии относительно 1 См Васильева Ю.В. Российское и международное законодательство о социальном обеспечении проблемы и перспективы взаимодействия // Вестник Пермского университета. 2010. Вып. 4(10). С. 177. 317 возможности выбора статей и их частей, которые государство решило ратифицировать и, как следствие, соблюдать. Именно данный механизм, по словам ученого, позволил ратифицировать указанный международно-правовой документ и благоприятствовал ратификации Хартии не только в России 1 Поскольку право на компенсацию неблагоприятных последствий социального риска реализуется посредством в первую очередь национальных усилий, в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства, в науке принято говорить о том, что правовое регулирование социального обеспечения осуществляется на двух уровнях международном и внутригосударственном. Наиболее важные вопросы решаются на внутригосударственном уровне, так как только государство правомочно, с одной стороны, самостоятельно установить национальную систему социального обеспечения, ас другой – реализовать в ней соответствующие международные стандарты, признав обязательную силу тех или иных международных актов, заключив международные договоры, содержащие стандарты социального обеспечения либо применяя в качестве ориентиров международные акты мягкого права 2 Именно поэтому не все авторы поддерживают концепцию внешнего самоограничения государств сточки зрения принятия обязательств на международном уровне. Например, И. И. Лукашук критикует позиции авторов, утверждающих, что международная норма обязывает лишь постольку, поскольку такова воля государства. Будучи абсолютно свободной, воля может изменяться, уточняет он 3 Представляется, что именно внутренний аспект самоограничения сдерживает свободу усмотрения законодателя при нормативной формализации социальных рисков. При этом государство и общество не выступают антагонистами. Как отмечает МН. Марченко, общество как основа и социальное содержание государства, будучи первичным к нему, и государство как политико-правовая форма организации общественной жизни, будучи вторичным, выступают в отношениях друг с другом не 1 См Лаптев ГС. Указ. соч. С. 113. 2 См Лаптев ГС. Указ. соч. С. 6–7. 3 См Лукашук И.И. Международное право. Общая часть учебник. М Волтерс Клувер, 2005. С. 47–48. 318 как пассивные объекты, а как активные уравновешивающие и сдерживающие друг друга субъекты. В этом смысле внутренний процесс самоограничения оказывается не менее значимым, чем внешний. Критический подход большинства авторов к ратификации международных стандартов в сфере защиты от социальных рисков связан, как правило, с размерами социальных выплат, которые действительно не всегда достигают требуемого уровня и могут расцениваться как ненадлежащая компенсация. Применительно к установлению перечня социальных рисков ситуация более благоприятна, и можно сделать вывод о том, что в целом российское законодательство восприняло международные модели социальных рисков. Общий характер права на защиту от социальных рисков, закрепленного в Конституции РФ с учетом и на основе международно-правовых стандартов, позволяет детализировать их в национальном законодательстве в первую очередь с учетом интересов государства. К примеру, Р. Н. Жаворонков отмечает, что Конвенции оправах инвалидов соответствует любое понятие инвалидности, если в качестве одного из элементов этого понятия признается существование социальных барьеров, с которыми сталкиваются люди в связи с нарушением здоровья. Он делает справедливый вывод о том, что закрепленное в нормах Федерального закона О социальной защите инвалидов в Российской Федерации определение понятия инвалида названному стандарту вполне соответствует 3 Обобщающий характер положений международно-правовых стандартов защиты от социальных рисков дает возможность ратифицировать их в той степени, в какой государство к этому готово. Это не вызывает всеобщей поддержки. К примеру, Н. Л. Лютов, характеризуя международные стандарты в сфере труда, подчеркивает расплывчатость и обтекаемость их формулировок, специально сформулированные 1 Марченко МН. Соотношение гражданского общества и государства вопросы теории // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 61. 2 Конвенция оправах инвалидов Электронный ресурс принята резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 2006 г. Режим доступа http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/disability.shtml. 3 См Жаворонков Р.Н. Правовое регулирование труда и социального обеспечения инвалидов в Российской Федерации дис. … д-ра юрид. наук. МС. Поэтому поводу В. А. Карташкин отмечает, что при разработке и принятии Всеобщей декларации прав человека и гражданина, а также многих других документов в области прав человека государства с различными общественными системами сознательно не уточняли содержание многих понятий и не давали им классовых определений. Такие понятия трактовались с различных позиций, однако в их определение вкладывался общечеловеческий смысл, приемлемый для всех (см Карташкин В.А. Указ. соч. С. 30). 319 нормы и механизмы гибкости. Ученый критически оценивает такие характеристики, указывая на то, что расплывчатость облегчает ратификацию договора государствами, но также дает возможность для расширительного толкования договора в дальнейшем. Он называет такую гибкость избыточной, поскольку она, по его мнению, снижает закрепляемые в нормах социальные гарантии. Однако в сфере социального обеспечения такой подход представляется оправданным, поскольку правовое регулирование конкретных общественных отношений, направленных на защиту от неблагоприятных последствий социальных рисков, должно быть максимально детализированным, учитывать все необходимые аспекты как развития социальных рисков, таки в том числе подтверждение реализации их неблагоприятных последствий в целях получения необходимой компенсации. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что международно-правовые стандарты социальных рисков являются общими образцами, отражающими динамику социальных рисков и способы защиты от них на основе наиболее прогрессивного опыта правового регулирования (на момент их установления. Они служат ориентирами для государств, в случае ратификации – легализованы Конституцией РФ в целях последующей конкретизации названной защиты в национальном законодательстве, с учетом уровня развития экономики, направлений социальной политики, характера складывающихся в обществе отношений. Такая конкретизация осуществляется на основе самоограничения, когда внешний аспект (добровольное принятие государством обязательств по внедрению международных стандартов социального обеспечения, включая социальные риски и добросовестное их исполнение) становится побудительным мотивом к действию, но и внутренний связанность государства социальной функцией, правом) приобретает особое, принципиальное значение, поскольку пользование большей, чем это необходимо, свободой государства неминуемо приведет к стремлению непросто эффективно расходовать, а экономить средства, необходимые для компенсации неблагоприятных последствий социальных рисков, что может нарушить баланс интересов сторон отношений по защите от социального риска См Лютов Н.Л. Эффективность норм международного трудового права дис. ... д-ра юрид. наук. МС. Конкретизация социальных рисков на уровне нормативного правового регулирования социального обеспечения Социальные риски, закрепленные в международных стандартах социального обеспечения ив Конституции РФ, должны получать дальнейшую конкретизацию в отраслевых нормативных правовых актах. Результатом этого должна стать исчерпывающая формализация социальных рисков, способов компенсации их неблагоприятных последствий, порядка предоставления защиты от обозначенного этапа динамики социального риска с учетом интересов как граждан, таки государства. Нормативная формализация направлена на внешнее закрепление социальных рисков, и ее главной характеристикой является достижение структурированности в их представлении в системе источников правового регулирования социального обеспечения. Без этого правовое регулирование социального обеспечения не сможет быть эффективным, поскольку его отправная точка не будет предельно ясной. Формализация социальных рисков в нормах права социального обеспечения не является произвольным процессом, ей предшествует внутренний, сущностный компонент – готовность государства зафиксировать социальные риски, приняв на себя обязательства в сфере социального обеспечения. При этом государство должно руководствоваться принципом исполнимости социальных обязательства все социальные риски, которые оно готово принять на себя путем компенсации их последствий в форме выплаты пенсий, пособий или предоставления социальных услуг, должны быть формализованы в законе 1 Л. С. Явич отмечал, что правовому воздействию подвергаются лишь те общественные отношения, регулирование которых объективно возможно, экономически и политически необходимо. Следовательно, внутреннюю готовность общества и государства к фиксации в нормах права защиты от социальных рисков можно считать началом нормативной формализации. Она представляет собой 1 Истомина Е.А., Федорова МЮ. Правовой механизм управления социальными рисками монография. С. 95. Автор раздела – МЮ. Федорова. 2 Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. С. 24. 321 содержательную сторону рассматриваемого процесса. Ведь формализованная система бесполезна, если за ней не стоит содержание, отражающее реальные процессы. Это то намерение, которое вкладывает законодатель в нормы права в соответствии с волей государства и общества. Внешнее выражение, детальное содержание социальных рисков формализуется в нормативных правовых актах. Если право в целом традиционно рассматривается как организованная определенным образом совокупность правовых норм, то законодательство представляет собой находящиеся в соответствующей взаимосвязи нормативные акты. Взаимосвязь между данными явлениями бесспорна. В наиболее обобщенном виде эта связь характеризуется соотношением содержания и формы, где законодательство предстает внешней формой выражения права. Таким образом, правовые идеи получают внешнее выражение в нормах законодательства, придавая формализации необходимые характеристики. Поэтому нормативная формализация социальных рисков может быть обозначена как процесс внешнего, детализированного выражения международно-правовых и конституционных моделей социальных рисков в нормах действующего законодательства посредством установленных правил. Это предполагает фиксацию социальных рисков на определенных уровнях правового регулированию отношений по социальному обеспечению. Распределение формализации рисков между уровнями публичной власти, социальными институтами является выражением принципа многоуровневости правового регулирования 4 Конституционное требование об установлении пенсий и пособий законом развивается в статье 72 Конституции РФ, согласно которой вопросы социального обеспечения 1 См Шаров В.И. Указ. соч. С. 71. 2 Формализовать – свести сущность вещи, явления к их форме, формальным признакам (Большой толковый словарь русского языка / гл. ред. С А Кузнецов. СПб.: Норинт, 2001. С. 1429). 3 См Тонков ЕЕ, Синенко В.С. Методологические подходы к построению системы права // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия Философия. Социология. Право. 2016. № 10 (231). Вып. 36. С. 137. 4 Возможности уровневого подхода к исследованиям вправе обусловлены сложной структурой явлений государственно-правовой действительности и носят объективный характер независимо оттого, определяется ли он как самостоятельный, или выступает как элемент системного подхода, или в качестве метода в междисциплинарном подходе. Использование названного метода позволяет более объемно представить и изучить различные виды правового регулирования – нормативного и индивидуального, властного и автономного, федерального, регионального, муниципального, локального и др, преобразовать познание в многоуровневый процесс, где уровни имеют точки пересечения как по горизонтали, таки по вертикали (Бакулина Л.Т. Методология уровневого подхода в исследовании договорного правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. № 3 (29). С. 78–79). 322 находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Это позволяет говорить о том, что формализация социальными рисков, способов защиты от них должна осуществляться на всех уровнях власти. В науке права социального обеспечения многоуровневость характеризуется как специально-юридический принцип правового регулирования определенных групп общественных отношений, который выражается в распределении нормоустановительных полномочий между различными их субъектами, обеспечивающий согласованность и реализацию их интересов, позволяющий оптимально сочетать централизацию и децентрализацию правового регулирования. В контексте отраслевого законодательства большое значение имеет многоуровневость правового регулирования, затрагивающая не только иерархический (вертикальный, но и федеративный аспекты. Каждый уровень нормативных правовых актов тесно связан с другими и одновременно имеет свои цели, задачи, особенности в обеспечении полноты, рациональности, скоординированности, правового регулирования социального обеспечения в целом по России 2 Государство не ограничивает компенсацию неблагоприятных последствий социального риска своей деятельностью, а относит рассматриваемый аспект защиты от социальных рисков к полномочиям различных субъектов, устанавливая систему социального обеспечения на условиях, соответствующих воле общества относительно параметров социальной солидарности. Такая солидарность предполагает в том числе распределение защиты от социальных рисков не только между государством и личностью, семьей, иными субъектами по горизонтали, но и по вертикали – что В. Ш. Шайхатдинов охарактеризовал как особенность метода права социального обеспечения – сочетание централизованного, регионального, муниципального и локального типов нормативно-правового регулирования отношений по социальному обеспечению 1 См Федорова МЮ. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования монография. С. 92, 86. См Кобзева СИ. Источники права социального обеспечения России монография. М Проспект, 2009. С. 147. 3 Истомина Е.А., Федорова МЮ. Правовой механизм управления социальными рисками монография. С. 126. Автор раздела – Федорова МЮ. 4 См Право социального обеспечения учебник для академического бакалавриата / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. С. 60. Автор раздела – В.Ш. Шайхатдинов. 323 Многоуровневость может быть обусловлена территориальным аспектом развития социальных рисков. Российская Федерация включает в себя 85 субъектов РФ. Некоторые субъекты РФ характеризуются неблагоприятными климатическими условиями, жители некоторых пострадали от радиационных и техногенных катастроф. Такие особенности, как половозрастной состав населения, климатические и географические характеристики региона, должны учитываться, к примеру, при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Таким образом, конкретизация социальных рисков должна обеспечить необходимую степень дифференциации правового регулирования отношений по компенсации их неблагоприятных последствий в зависимости от объективных факторов. Основная конкретизация социальных рисков осуществляется в федеральных законах. Отдельные социальные риски, а также способы их предупреждения, компенсации могут быть детализированы в нормативных правовых актах субъектов РФ, отражая особенности той или иной территории. Как указывает СИ. Кобзева, по юридической силе законы субъектов РФ, соответствуя Конституции РФ и законам РФ, в определенных случаях могут находиться и на уровне федеральных законов, поскольку за последнее время полномочия субъектов РФ в правовом регулировании значительного числа отношений в сфере социального обеспечения были расширены 1 В аспекте отраслевого строения законодательство субъектов РФ должно быть системным, что подразумевает не только согласованность и взаимосвязанность правовых актов в каждом субъекте РФ, но и его «встроенность», интегрированность и соподчиненность с федеральным законодательством. Поэтому оно должно регулировать отношения, относимые к ведению субъекта РФ должно соответствовать конституционными общеправовым принципам должно иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством должно быть внутренне согласовано в каждом субъекте РФ, а в необходимых случаях – согласовано с законодательством иных регионов кроме того, оно должно предусматривать организационные, финансовые, правовые и иные средства реализации нормативных 1 См Кобзева СИ. Указ. соч. С. 158. 324 положений. Последнее, учитывая «затратность» предупреждения и компенсации в случае формализации дополнительных социальных рисков либо установления дополнительных предоставлений, особенно актуально. Иерархическое построение системы источников правового регулирования социального обеспечения позволяет детализировать отдельные признаки социальных рисков, установить отдельные аспекты условий компенсации, а также порядок ее предоставления на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Принципиально, чтобы основные признаки социальных рисков и способы защиты от них были формализованы на самом высоком уровне правового регулирования – в законах. Лишь определенные аспекты конкретизации могут содержаться в подзаконных нормативных правовых актах. К примеру, требование об установлении степени утраты профессиональной трудоспособности, наступившей в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, в целях установления страховых выплат установлено законом. Чем вышеназванная степень, неспособность лица осуществлять трудовую деятельность поданной профессии, тем выше должна быть компенсация неблагоприятных последствий социального риска. Порядок установления степени утраты профессиональной трудоспособности определяется подзаконными нормативными правовыми актами 2 Условием предоставления той или иной социальной выплаты либо услуги всегда выступает совокупность юридических фактов – фактический состав, поэтому формализация правил подтверждения социального риска, иных необходимых условий его компенсации может осуществляться на различных уровнях нормативной иерархии. Тем не менее, как уже было отмечено, главные правила, касающиеся социального обеспечения, должны быть закреплены в актах наибольшей юридической силы – законах. Конституционной Суд РФ неоднократно подчеркивал, что определение условий и порядка реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение, в 1 Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории дис. ... д-ра юрид. наук. Саранск, 2004. С. 311–312. 2 См Об утверждении Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Электронный ресурс Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 789 (ред. от 25 марта 2013 г) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 14.10.2018). 325 том числе определение перечня социальных рисков, видов и размеров социальных предоставлений, относится к полномочиям законодателя. Закон призван отражать в концентрированном концептуальном виде социальные интересы, выступать главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод человека, занимать ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов 2 Закон – это принятый в особом порядке первичный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой. Учеными выделяются такие формально-юридические признаки и черты закона, как нормативность, обязательность, особый порядок принятия, изменения и отмены, непосредственное выражение государственной воли, опосредование наиболее важных общественных отношений, первичный характер содержащихся в законе норм, преследование стратегических целей, интересов и задач, обладание высшей юридической силой по отношению ко всем иным источникам права. Научное представление о законе как об акте, регулирующем наиболее значимые, типичные и устойчивые отношения в обществе, сложилось достаточно давно. Закон должен обеспечивать прямое, непосредственное действие своих положений, наиболее полно регламентировать тот или иной институт. Кроме того, отношение, урегулированное законом и находящееся в сфере законодательной регламентации, не может произвольно заменяться подзаконным регулированием Заметим, что регулирование основ общественных отношений по социальному обеспечению в нашей стране долгое время осуществлялось преимущественно в 1 См, напр По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части двенадцатой статьи 230 Трудового кодекса Российской Федерации по запросу Ухтинского городского суда Республики Коми Постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2007 г. № П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. №3; По делу о проверке конституционности части первой статьи 13 Закона Российской Федерации О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей в связи с жалобой гражданина СВ. Иванова Электронный ресурс Постановление Конституционного Суда РФ от 14 января 2016 г. № П. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/ KSRFDecision220044.pdf (дата обращения 15.02.2018). 2 См Кобзева СИ. Указ. соч. С. 32. 3 См Алексеев С.С. Общая теория права учебник. С. 448. 4 См Марченко МН. Источники права учеб. пособие. М Проспект, 2009. С. 123. 5 См Доценко ТА. Законы в Российской Федерации дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 59. 326 подзаконном порядке. Характеризуя законодательство о социальном обеспечении в СССР, В. С. Андреев в 1975 г. в качестве наиболее заметных называл исключительно Указы Президиума Верховного Совета СССР, что подтверждает вышеприведенный тезис. Ю. В. Васильева справедливо отмечает, что в тот период подзаконное, в особенности ведомственное, нормотворчество было весьма развитыми по сути подменяло собой законодательное регулирование 2 К настоящему времени законы приняты практически по всем видам социального обеспечения, кроме того, действует значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, развивающих и конкретизирующих их положения. Закон постепенно занимает ведущее положение в отраслевом нормативном массиве. Для социального обеспечения в этом есть особый смысл, поскольку длительное время (фактически – весь советский период) данная отрасль не могла похвастать наличием большого числа законов в своем отраслевом нормативном массиве» 3 В системе источников правового регулирования социального обеспечения выделяется два вида законов федеральные законы и законы субъектов РФ. Законодательство субъекта РФ должно отражать его специфику – территориальные, климатические, демографические особенности. По справедливому замечанию НА. Федяковой, законы, а также иные нормативные правовые акты субъектов РФ являются важным элементом механизма регулирования, который устраняет известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения 4 . Указанный тезис тем более актуален, что, к примеру, в новой редакции пункта ж статьи 72 Конституции РФ перечень вопросов охраны здоровья, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, расширен и детализирован – это уже не только координация вопросов здравоохранения, но и обеспечение оказания доступной и 1 См.подр : Андреев В.С. Законодательство о социальном обеспечении в СССР на современном этапе // Научные труды. Т. 2. С. 464–468. 2 См Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении теоретические и практические проблемы дис. … д-ра юрид. наук. С. 168. 3 Там же. С. 167. 4 См Федякова НА. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2007 С. 50–51. 327 качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью. Таким образом, правовое регулирование защиты от социальных рисков нездоровья предполагает действительно активное участие субъектов РФ в нем. В статье 76 Конституции РФ зафиксировано принципиальное требование того, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии сними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Требование непротиворечивости особенно важно для системы источников права социального обеспечения, поскольку речь идет оправах, значимых для особого круга получателей – лиц, оказавшихся в ситуации социального риска, неспособных удовлетворить свои жизненно важные потребности самостоятельно. Следует отметить, что анализ федеральных законов и законов субъектов РФ с позиций закрепления в них социальных рисков и способов защиты от них – это анализ не столько формальной стороны (хотя ее значение от этого не становится меньше, сколько содержательной. МН. Марченко называет главной именно сущностную и содержательную сторону закона. По словам ученого, она связана с ответами наследующие вопросы чьи интересы и ценности отражает и защищает тот или иной закон интересы каких слоев общества он обслуживает как он соотносится с интересами общества играет он конструктивную или, наоборот, деструктивную по отношению к обществу роль и т. д. 1 Социальные риски, не конкретизированные в федеральных законах, могут получить дальнейшее развитие и уточнение в законах субъектов РФ. Зачастую это прямое предписание федерального закона, что можно продемонстрировать на примере института социального обслуживания. Действующий Закон об основах социального обслуживания в развернутом виде закрепил основание этого способа компенсации неблагоприятных последствий социального риска. В ранее действовавшем Федеральном законе Об основах социального обслуживания населения в Российской 1 См Марченко МН. Источники права учеб. пособие. М Проспект, 2009. С. 124. 328 Федерации от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ соответствующий социальный риск трактовался как трудная жизненная ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество, иные, которую он не может преодолеть самостоятельно. В настоящее время в статье 15 Закона об основах социального обслуживания перечислены 8 групп обстоятельств, при наступлении которых предполагается нуждаемость в предоставлении социальных услуг полная или частичная утрата способности (возможности) осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности из-за заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности наличие в семье инвалида, ребенка-инвалида, нуждающегося в постоянном постороннем уходе наличие ребенка или детей, испытывающих трудности в социальной адаптации отсутствие работы, средств к существованию и др. Открытый перечень обстоятельств, являющихся основанием социального обслуживания, в целом поддерживается в отраслевой науке. К примеру, Л. Н. Шипулина подчеркнула, что нельзя предвидеть все обстоятельства, которые могут привести к необходимости оказания социальных услуг» 1 К полномочиям федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере относится установление основ государственной политики и основ правового регулирования. Поэтому в законах субъектов РФ либо дублируются основания предоставления социального обслуживания, как, к примеру, в Законе Ростовской области от 03 сентября 2014 г. № 222-ЗС О социальном обслуживании граждан в Ростовской области, Законе Свердловской области от 3 декабря 2014 г. № 108-ОЗ О социальном обслуживании граждан в Свердловской области, либо содержится ссылка на Федеральный закон (например, в Законе Московской области от 4 декабря 2014 г. № 162/2014-ОЗ О некоторых вопросах организации социального 1 Шипулина Л.Н. Указ.соч. СО социальном обслуживании граждан в Ростовской области Электронный ресурс Закон Ростовской области от 03 сентября 2014 г. № 222-ЗС. URL: http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=128017 (дата обращения 24.03.2015). 3 О социальном обслуживании граждан в Свердловской области Закон Свердловской области от 3 декабря 2014 г. № 108-ОЗ // Областная газета. 2014. 05 декабря. 329 обслуживания в Московской области. В целом совпадение перечня оснований можно считать реализацией такого принципа, как равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям. Реализация государственной политики в сфере социального обслуживания возложена на органы государственной власти субъектов РФ, в том числе установление предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно. К примеру, в статье 4 вышеназванного Закона Московской области, статье 8 Закона Санкт-Петербурга О социальном обслуживании населения в Санкт- Петербурге» предельная величина среднедушевого дохода закреплена на уровне не свыше полутора прожиточных минимумов, установленных для основных социально- демографических групп по соответствующему субъекту РФ 2 В тоже время можно отметить тенденцию дальнейшей конкретизации института социального обслуживания на уровне субъектов РФ – как в части фиксации оснований установления услуг, таки в части способов защиты от риска. В целях оптимизации расходных обязательств в нормативных правовых актах устанавливаются особые правила компенсации отдельных социальных рисков. В частности, социальный риск одиночества – негативная разновидность риска, вытекающего из семейных обязанностей, а также отдельные способы компенсации его неблагоприятных последствий получают конкретизацию в законах многих субъектов РФ 3 В Законе Ростовской области от 19 ноября 2009 г. № 320-ЗС Об организации приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов в Ростовской области, цель которого – повышение качества жизни граждан пожилого возраста и инвалидов, нуждающихся в социальной поддержке, и профилактика социального одиночества, социальный риск формализован посредством перечисления категорий субъектов 1 О некоторых вопросах организации социального обслуживания в Московской области Закон Московской области от 4 декабря 2014 г. № 162/2014-ОЗ // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2014. 16 декабря. Ст. 2. 2 О социальном обслуживании населения в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 26 декабря 2014 г. № 717- 135 // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2015. № 1. 3 См. Федорова МЮ. Теоретические проблемы социального страхования монография. С. 33. 330 обеспечения – реализация его неблагоприятных последствий признается у одиноких или одиноко проживающих пожилых граждан – женщин 55 лети старше, мужчин 60 лети старше и инвалидов, в том числе инвалидов с детства, нуждающихся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности. Законом Челябинской области от 30 декабря 2015 г. № 282-ЗО Об организации деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Челябинской области зафиксировано аналогичное понимание названного социального риска – потребности в профилактике социального одиночества признаны за одинокими или одиноко проживающими пожилыми гражданами или инвалидами, постоянно проживающими на территории Челябинской области, нуждающимися в постоянном постороннем уходе в связи с полной или частичной утратой способности либо возможности осуществлять самообслуживание и (или) самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности. Сходным образом трактуется рассматриваемый социальный риск в Законе Оренбургской области от 12 сентября 2013 г. № 1754/531-V-ОЗ Об организации и осуществлении деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Оренбургской области» 2 Несколько подробнее названный риск закреплен в Законе Забайкальского края от 22 декабря 2011 г. № 609-ЗЗК О приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в Забайкальском крае. Сохраняя в целом невозможность удовлетворения жизненно важных потребностей вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению, нуждаемости в постоянной или 1 Об организации деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Челябинской области Электронный ресурс Закон Челябинской области от 30 декабря 2015 г. № 282-ЗО. URL: ГАРАНТ.РУ: http://www.garant.ru/hotlaw/chelyabinsk/690933/#ixzz4PRTsxQJc (дата обращения 12.03.2018). 2 Об организации и осуществлении деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Оренбургской области Электронный ресурс Закон Оренбургской области от 12 сентября 2013 г. № 1754/531-V-ОЗ. URL: http://docs.cntd.ru/document/460182647 (дата обращения 15.03.2018). 3 О приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в Забайкальском крае Электронный ресурс Закон Забайкальского края от 22 декабря 2011 г. № 609-ЗЗК. URL: http://docs.cntd.ru/document/922224799 (дата обращения 15.03.2018). 331 временной посторонней помощи как базовую составляющую социального риска, этот закон уточняет, что он реализуется в отношении пожилых граждан и инвалидов, не имеющих родственников либо родственники которых не могут обеспечить им помощь или уход по объективным обстоятельствам (инвалидность, пенсионный возраст, отдаленность проживания от нуждающегося в уходе гражданина, частые или продолжительные командировки и др) либо уклоняются от исполнения своих конституционных обязанностей по уходу за близкими родственниками. Таким образом, на уровне нормативного правового акта субъекта РФ была проведена конкретизация социального риска, что способствует уменьшению недопонимания в правоприменительной практике. Можно отметить и подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ в сфере защиты от этого социального риска. Они также формализуют социальный риск одиночества и устанавливают порядок организации приемной семьи как способа его компенсации. Так, Положение о реализации стационарозамещающей технологии Приемная семья для граждан пожилого возраста и инвалидов в Кировской области, утвержденное Постановлением Правительства Кировской области от 3 июля 2015 г. № 47/363 1 , указывает, что подопечными, нуждающимися в приемной семье, признаются одинокие или одиноко проживающие пожилые граждане и инвалиды, проживающие на территории Кировской области, признанные нуждающимися в стационарной форме социального обслуживания. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в законах и подзаконных нормативных правовых актах о социальном обеспечении осуществляется конкретизация защиты от некоторых социальных рисков. При этом положения, закрепленные в нормативных правовых актах субъектов РФ, в известной мере предвосхитили федеральное регулирование соответствующих отношений. В Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения дог, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 5 февраля 2016 гр, указано, что приемная семья – наиболее востребованная форма предоставления 1 Положение о реализации стационарозамещающей технологии Приемная семья для граждан пожилого возраста и инвалидов в Кировской области Электронный ресурс утверждено Постановлением Правительства Кировской области от 3 июля 2015 г. № 47/363. URL: http://docs.cntd.ru/document/973050700 (дата обращения 06.03.2018). 2 Собрание законодательства РФ. 2016. № 7. Ст. 1017. 332 социальных услуг, компенсирующая отсутствие родственного ухода, дающая возможность пожилым людям вести привычный образ жизни и быть при этом социально защищенными, преодолевать проблемы одиночества и психологического дискомфорта. Поэтому, хотя вышеуказанное правовое регулирование нельзя назвать в полном смысле слова опережающим, поскольку названный социальный риск уже формализован в федеральном законодательстве, его конкретизация, в также новые способы его компенсации в нормативных правовых актах субъектов РФ были воспроизведены и поддержаны в масштабах государства. Вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в сфере социального обеспечения возникает в отраслевой науке, и чаша весов в дискуссии чаще склоняется в сторону необходимости преобладания федерального регулирования. Критически оценивает законодательство субъектов РФ Ю. В. Васильева, которая указывает, что децентрализация правового регулирования в данной сфере в условиях неравномерного и недостаточного уровня социально- экономического развития большинства субъектов РФ чревата нарушением конституционного принципа равенства прав и свобод российских граждан. С ней солидарны и другие ученые 2 Следует отметить, что с учетом возможности расширения пределов компенсации социальных рисков определенная дифференциация в регулировании отношений по социальному обеспечению необходима. Как уже было отмечено, расширение пределов компенсации предполагает установление дополнительного социального обеспечения при сходных социально-рисковых обстоятельствах. 1 См Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении теоретические и практические проблемы дис. … д-ра юрид. наук. С. 261. 2 Так, О. А. Самарина, негативно оценивая различия в законодательстве субъектов РФ о социальном обеспечении, предлагает создать в нашей стране единое социальное пространство, под которым она понимает территорию государства (ряда государств, на которой проводится единая социальная политика и действуют единые минимальные нормы (стандарты) социального обеспечения, гарантируемые государством, в размере, обеспечивающем каждому человеку жизненный уровень, достаточный для поддержания его здоровья и благосостояния. По ее мнению, следует придать ему качества конституционности и общеобязательности в целях проведения Российской Федерацией и субъектами РФ согласованной социальной политики. Более того, названный автор предлагает сформировать единое социальное пространство не только в рамках территории России, но союзного государства Беларусь, а также в рамках СНГ и ЕврАзЭС, в целях обеспечения достойного уровня жизни граждан, содействия трудовой миграции, упрочению международных социально-экономических отношений (См Самарина О.А. Российское законодательство о социальном обеспечении и роль в его развитии конституционного уставного) правосудия автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2014. С. 21–22). 333 Поэтому подобные выплаты либо услуги хоть и предполагают дополнительное финансирование, но безусловно благоприятны для населения. Однако, когда необходимо обеспечение базовых гарантий защиты от социальных рисков, к примеру бесплатного лекарственного обеспечения, требуется гораздо более осторожный подход к изменению соотношения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в этой сфере. К примеру, Законом о государственной социальной помощи закреплено право на получение набора социальных услуг, составной частью которого является обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, лиц, награжденных знаком Жителю блокадного Ленинграда, инвалидов, детей-инвалидов и некоторых иных граждан. Гарантированность компенсации в данном случае обеспечивается независимо от места жительства таких лиц на территории России. В этом же направлении была предпринята попытка решения проблема лекарственного обеспечения лиц, в отношении которых реализовался социальный риск нездоровья, вызванный орфанными заболеваниями. МВ. Подвязникова подвергла критике возложение полномочий по лекарственному обеспечению лиц, страдающих названными заболеваниями, на органы государственной власти субъектов РФ в связи с чрезвычайной затратностью соответствующих статей расходов. Она предложила создать специальный механизм лекарственного обеспечения пациентов, страдающих орфанными заболеваниями, важной составляющей которого должна стать система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ для надлежащей реализации соответствующего полномочия 1 Законодатель предпринял иные меры, которые представляются более оправданными с позиции гарантированности защиты от социальных рисков. В апреле 2016 г. в Федеральный закон Об основах охраны здоровья граждан были внесены 1 См.подр.: Подвязникова МВ. Лекарственное обеспечение лиц, страдающих редкими (орфанными) заболеваниями // Российский юридический журнал. 2014. № 3. С. 174–185. 334 изменения, согласно которым обеспечение лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, после трансплантации органов и (или) тканей, лекарственными препаратами было отнесено к полномочиям Российской Федерации. В настоящее ведется Федеральный регистр лиц, в отношении которых развился названный социальный риска ведение регионального его сегмента возложено на органы государственной власти субъектов РФ. Правительство РФ наделено полномочиями по расширению перечня заболеваний, дающих соответствующие права гражданам, – то есть по формализации новых факторов уже признанных социальных рисков. Это представляется необходимым, поскольку перечень орфанных заболеваний не исчерпывается вышеназванными. На официальном сайте Министерства здравоохранения РФ содержится перечень справочного характера, куда включены 260 заболеваний, ион регулярно пополняется. Безусловно, лица, страдающие такими заболеваниями, не остаются вовсе без поддержки государства, однако гарантированность защиты от неблагоприятных последствий риска остается насущным вопросом. С другой стороны, лекарственное обеспечение в рамках социальной поддержки населения осуществляется на основании иных правил. Законы субъектов РФ закрепляют право на лекарственное обеспечение с ной скидкой труженикам тыла, реабилитированным лицами лицам, пострадавшим от политических репрессий. Кроме того, во многих субъектах РФ за счет средств их бюджетов дети из многодетных семей в возрасте до 6 лет обеспечиваются лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированным питанием, кроме того, бесплатное лекарственное обеспечение предоставляется в случаях диагностирования многих 1 См О внесении изменений в Федеральный закон Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации Федеральный закон от 26 апреля 2016 г. № 112-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2016. № 18. Ст. 2488. 2 Перечень редких заболеваний Электронный ресурс // Официальный сайт Министерства здравоохранения РФ. URL: www.rosminzdrav.ru/documents/8048-perechen-redkih-orfannyh-zabolevaniy (дата обращения 15.10.2020). 335 социально значимых заболеваний (диабет, онкологические заболевания, туберкулез и др.) 1 В этом аспекте прослеживается определенная неравномерность в уровне защиты от неблагоприятных последствий социальных рисков нездоровья. Поэтому, признавая полномочность субъектов РФ устанавливать правила лекарственного обеспечения граждан, проживающих на их территории, следует подчеркнуть необходимость стремления к более единообразным правилам стем, чтобы принцип гарантированности защиты от социальных рисков не нарушался посредством расширения либо сужения пределов компенсации неблагоприятных последствий названных рисков. Реализуя социальную функцию, государство вправе не только устанавливать параметры компенсации рисков, но и изменять их, в том числе в направлении ужесточения условий социального обеспечения и снижения его уровня. Поэтому, согласуясь с международными обязательствами, взятыми на себя в социальной сфере, государство вправе вводить те или иные изменения. Безусловно, такие изменения объясняются стремлением защитить свои интересы, однако вопрос внутреннего самоограничения, когда изменения не должны быть произвольными, а учет интересов государства не должен приводить к нарушению интересов и потребностей граждан, в этой сфере актуален как никогда. Временами отсутствие разъяснительной работы, усложненная структура и малопонятное содержание нормативных правовых актов приводят к тому, что люди неточно представляют, что такое социальный риска находясь в ситуации социального риска, не знают, какие предоставления им положены, поэтому не обращаются за необходимыми социальными выплатами и услугами. Однако существует и противоположная тенденция, когда, желая любыми способами получить денежные средства от государства, граждане обращаются за социальными выплатами и услугами в отсутствие реализации неблагоприятных последствий социального риска, просто основываясь на формализованных в законодательстве критериях. 1 См, напр Об охране здоровья граждан в Кировской области Закон Кировской области от 5 декабря 2012 г. № 227- ЗО (ред. 07 марта 2019 г) // Официальный информационный сайт Правительства Кировской области Электронный ресурс URL: http://www.zsko.ru/documents/docs/index.php?ID=12116 (дата обращения 31.03.2019). 2 См Лаптев ГС. Указ. соч. С. 7. 336 Последнее заставляет законодателя реагировать, внося в нормативные правовые акты поправки, направленные на конкретизацию социальных рисков. К примеру, в декабре 2015 г. были внесены изменения в Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, обозначившие дополнительное требование – постоянного проживания граждан на загрязненных радиацией территориях в течение определенного периода (к примеру, течение 1 года в зоне отселения, 3 лет – в зоне с правом на отселение) непосредственно перед предоставлением социальных выплат, услуги иных мер социальной защиты. Поводом для установления ценза проживания стали участившиеся злоупотребления со стороны граждан, регистрирующихся по месту жительства на загрязненных территориях, но фактически не проживающих в них, что зачастую приводило к безосновательному предоставлению мер социальной поддержки, без реализации их целевого назначения – компенсации риска в связи с проживанием там 1 Следует учитывать, что иерархия правовых актов, в которых могут быть конкретизированы социальные риски и способы их компенсации, не исчерпывается законами и подзаконными нормативными правовыми актами. В соответствии счастью статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что в муниципальных правовых актах могут получить закрепление как отдельные социальные риски, таки способы их компенсации либо предупреждения. Органы местного самоуправления, как наиболее близкий населению уровень власти, вовлечены в деятельность по защите граждан от социальных рисков, как это допускается ст. 20 Федерального закона от 06 декабря 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. В сфере защиты детства, к примеру, согласно ст. 8 Закона Свердловской области О защите прав ребенка, 1 Пояснительная записка к законопроекту № 911768-6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости Электронный ресурс Федеральное собрание Российской Федерации. Государственная Дума РФ официальный сайт. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=911768-6&02 (дата обращения 06.09.2016). 2 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ Электронный ресурс Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29 декабря 2020 г) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 30.12.2020). 337 органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории области, в пределах своей компетенции, сообразуясь с федеральным законом, осуществляют деятельность общего характера, направленную на предупреждение рисков – оздоровление и отдых детей, развитие организаций социальной инфраструктуры, физкультурно-спортивных организаций. Работа в сфере опеки и попечительства, реализации прав ребенка на образование носит более широкий характер и может быть отнесена скорее к социальной защите. Названные полномочия осуществляются за счет средств местных бюджетов. Кроме того, на местном уровне осуществляется компенсация социального риска нездоровья в связи с преклонным возрастом и длительной деятельностью в сфере муниципального управления муниципальных служащих – в виде пенсии за выслугу лет. Формализация соответствующего социального риска и установление его компенсации производится в муниципальных правовых актах. Правда, необходима корреляция между названными актами и законами субъектов РФ, поскольку право на названную пенсию муниципальных служащих соотносимо с обеспечением государственных гражданских служащих субъекта РФ – как на уровне установления условий, определяющих право на пенсию, таки в части размеров 1 Механизм определения размера пенсии может отличаться в различных муниципальных образованиях, даже находящихся на территории одного субъекта РФ. К примеру, лицам, замещавшим должности муниципальной службы г. Пензы, пенсия за выслугу лет назначается в размере от 45 % до 75 % их среднемесячного заработка за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности, фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Законом о страховых пенсиях, в зависимости от продолжительности стажа муниципальной службы 2 Лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального образования город Екатеринбург, при наличии 1 См О муниципальной службе в Российской Федерации Федеральный закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 27 октября 2020 г) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152; 2020. № 44. Ст. 6889. Об утверждении положения О размере и порядке предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащими лицам, замещающим муниципальные должности в городе Пензе Решение пензенской городской Думы от 17 декабря 2004 года № 847/62 (ред. от 28 февраля 2020 года) Электронный ресурс. URL: http://docs.cntd.ru/document/439066767 (дата обращения 15.03.2020). 338 необходимых условий ежемесячная доплата к пенсии (в отдельных случаях – пенсия за выслугу лет) устанавливается в размере 60 % от суммы месячного денежного содержания по соответствующей должности за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности. Этот показатель увеличивается на 3% от указанной суммы за каждый полный год выслуги сверх минимального требуемого стажа муниципальной службы, однако общая сумма страховой пенсии по старости инвалидности) и пенсии за выслугу лет либо ежемесячной доплаты к пенсии не может превышать 80 % 1 . В тоже время пенсия за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в Тавдинском городском округе, устанавливается в иных размерах при наличии стажа муниципальной службы от 15 до 20 лет включительно - в размере 65 % ежемесячного должностного оклада по соответствующей должности муниципальной службы при наличии стажа свыше 20 лети до 25 лет включительно - в размере 100 % указанного оклада при наличии стажа свыше 25 лет - в размере 135 % этого оклада 2 В. Ш. Шайхатдинов критикует такие различия в правовом регулировании пенсионного обеспечения муниципальных служащих в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях. Он обосновывает предложение о необходимости разработки и принятия единого федерального закона О социальной защите государственных гражданских и муниципальных служащих. Учитывая сходный характер осуществляемой служащими деятельности, сходный характер ограничений и запретов и, как следствие, одинаковую степень реализации социального риска вследствие наличия длительного стажа муниципальной службы, такое предложение можно только поддержать. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что конкретизация социальных рисков в нормах права является завершающим этапом взаимодействия концепции Об утверждении Положения О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности, и пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы, в муниципальном образовании город Екатеринбург Решение Екатеринбургской городской Думы от 27 мая 1997 года № 18/5 (ред. от 13 декабря 2016 года) Электронный ресурс. URL: http://docs.cntd.ru/document/801106035 (дата обращения 15.03.2020). Об утверждении Положения о назначении и выплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Тавдинского городского округа Решение Думы тавдинского городского округа от 22 декабря 2011 г. № 58/6 (ред. от 25 июня 2015 г) // СПС «КонсультантПлюс». 3 См Шайхатдинов В.Ш. О некоторых правовых проблемах социальной защиты муниципальных служащих // Муниципальная служба правовые вопросы. 2017. № 2. С. 14. 339 социального риска и нормативного правового регулирования социального обеспечения, в результате которого должна быть выстроена юридическая конструкция, позволяющая в установленных случаях реализовать право на социальное обеспечение. Дальнейшее развитие этой конструкции осуществляется в рамках практики применения законодательства о социальном обеспечении. Детальное установление условий компенсации социального риска, в виде конкретных оснований социального обеспечения, позволяет в дальнейшем персонифицировать риски устанавливать способы компенсации, соответствующие его особенностям. Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории нашей страны, закрепляя базовые положения о социальных рисках, создает основу их конкретизации в нормативных правовых актах о социальном обеспечении на разных уровнях правового регулирования с целью формирования эффективного механизма защиты граждан от неблагоприятных последствий социальных рисков. Таким образом, можно говорить о том, что формализация социальных рисков в нормативных правовых актах является результирующим аспектом, своего рода точкой в процессе выработки концепции социального риска. 1 По замечанию Н. Н. Тарасова, концепция задает целевое назначение и социальные смыслы конкретного закона, а юридическая конструкция обеспечивает его структурную целостность и функциональное единство, а также инструментальную «вписанность» в систему нормативных актов (Тарасов Н.Н. Указ. соч. С. 246). |