Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения
 Скачать 3.33 Mb.
|
|
4.3. Международно-правовые и конституционные стандарты социальных прав человека как основа конкретизации социальных рисков и защиты от них Развитие модели социального риска, предложенной концепцией, в законодательстве о социальном обеспечении должно учитывать общие правила построения российской правовой системы. Поскольку как формализация самих социальных рисков (в первую очередь их причини неблагоприятных последствий, влияющих на социально-обеспечительные права граждан, таки защита от них осуществляется в действующем законодательстве и иных нормативных правовых актах о социальном обеспечении (при необходимости – отдельные аспекты – в иных отраслях права, должны учитываться правила соотношения источников права. Поэтому, основываясь на положениях части 4 статьи 15 Конституции РФ, высшим уровнем такого построения является международно-правовой уровень регулирования общественных отношений. По словам СИ. Кобзевой, нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. Именно на этом уровне закрепляются международно-правовые стандарты социального обеспечения, включая базовые представления о социальных рисках. 1 См Кобзева СИ. Источники права социального обеспечения России монография. СВ праве социального обеспечения международным стандартам социального обеспечения уделяется достаточно большое внимание. Наиболее развернутая дефиниция определяет их как закрепленные в договорных нормах международного права добровольно принимаемые взаимные обязательства государств по установлению и функционированию национальных систем социального обеспечения в целях наиболее эффективной реализации прав граждан в этой сфере в порядке и на условиях, отвечающих современным цивилизованным требованиям. В науке были выделены такие признаки названных стандартов, как закрепление в правовых актах международного характера направленность на регулирование общественных отношений по социальному обеспечению посредством взаимодействия международного и внутригосударственного правопорядков, формирование национальной системы социального обеспечения, соответствующей современным представлениям об условиях и уровне социальной поддержки населения модельный характер добровольность принимаемых на себя обязательств государства. Было также отмечено, что сам факт признания общепризнанных принципов и международных норм права, международных договоров РФ составной частью правовой системы нашего государства обязывает привести законодательство о социальном обеспечении в соответствие сними, гарантировать гражданам качество жизни на уровне международных стандартов, признанных в цивилизованном мире 4 Следует отметить, что, поскольку в выработке таких стандартов участвуют государства с различным социальным строем, уровнем развития экономики, традициями, культурой, характером государственной власти, непосредственное влияние на создание норм и принципов международного права, в первую очередь в сфере прав человека, оказывает внутреннее право государств. Последние, как правило, не могут принять и согласовать такие нормы, которые противоречат их 1 См, напр Международные и российские нормы пенсионного обеспечения сравнительный анализ / отв.ред. Э.Г. Тучкова, Ю.В. Васильева. М Проспект, 2013. 2 Федорова МЮ. Международные стандарты социального обеспечения // Российский ежегодник трудового права. 2005. С. 514. 3 См Лаптев ГС. Международные стандарты социального обеспечения дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2011. С. 51, 53. 4 См Шаманаева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальном обеспечении с международными актами оправах человека автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 5. 293 основополагающим законодательным актам. Применительно к трудовому праву И. Я. Киселев указывал, что содержание этих стандартов представляет собой концентрированное выражение опыта многих стран, плод тщательного отбора наиболее ценных и значимых норм национальных систем права. Это подчеркнула и ИВ. Шестерякова: международные трудовые нормы воздействуют на национальное трудовое законодательство, и это влияние взаимно, хотя изначально национальное законодательство способствовало появлению первых международных трудовых норма уже затем международные нормы стали оказывать влияние на него. Можно утверждать, что международные стандарты социального обеспечения также отразили то лучшее, гуманистическое, что было выработано в различных государствах в области защиты граждан от неблагоприятных последствий социального риска. В обозначенных стандартах социальные риски закрепляются в наиболее общем виде, отражая теоретическое представление об этой категории. Требование ратификации международного акта означает нацеленность этих стандартов на внедрение в национальное законодательство с учетом особенностей государства, его экономики, уровня развития общественных отношений. Кроме того, на данном уровне правового регулирования складывается общее видение защиты от различных этапов риска, применительно к сфере социального обеспечения – с акцентом на компенсации неблагоприятных последствий. Таким образом формируются рамочные конструкции, ориентиры, учитывающие реальные процессы, происходящие в мире, которые впоследствии могут быть перенесены в конкретные условия. Поэтому можно говорить о том, что результат формализации социальных рисков в рамках международно-правового регулирования должен учитывать доктринальные особенности этой разновидности рисков, их развития в динамике, возможностей установления механизмов защиты оттого или иного этапа риска. Урегулированность международным правом позволяет относить их именно к международно-правовым. 1 См Карташкин В.А.: Права человека международная защита в условиях глобализации. М Норма ИНФРА-М, 2011. С. 2 См Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право учебник для вузов. М Дело, 1999. С. 583. 3 См Шестерякова ИВ. Международные трудовые нормы и трудовое право России их соотношение и коллизии автореф. дис. … д-ра юрид. наук. МС Изложенное позволяет рассматривать международно-правовые стандарты, закрепляющие социальные риски, как образцы, отражающие их базовые признаки динамику, видовые характеристики, апробированные в наиболее развитых национальных моделях социального обеспечения и ориентированные на их закрепление и развитие в национальном законодательстве. Названные стандарты сопровождаются установлением основных способов защиты от них на основе опыта, накопленного различными государствами. Наиболее высокий уровень обобщения, на уровне констатации, достигается на уровне актов общего характера, принимаемых Организацией объединенных наций. Частью 3 статьи 22 Всеобщей Декларации прав человека установлено право каждого как члена общества на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях посредством национальных усилий и международного сотрудничества, согласуясь со структурой и ресурсами каждого государства. Международным Пактом об экономических, социальных и культурных правах признано право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование 1 Международная организация труда, в силу своей специализации, уделяет больше внимания стандартам в этой сфере. Как уже было отмечено, разработка МОТ международных стандартов в сфере социального страхования постепенно сменяется повышенным вниманием к социальной защите и социальному обеспечению. Универсальность названных категорий, необходимость максимального охвата ими всего населения проявилась в разработке ряда конвенций и рекомендаций. Уже в 1944 г, была принята Рекомендация № 67 об обеспечении дохода, а в 1952 г. – Конвенция № 102, которая оценивается как наиболее значимый ориентир в этой сфере. На региональном уровне общее право на защиту от неблагоприятных последствий социальных рисков закреплено в первую очередь в Европейской 1 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах Электронный ресурс принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml (дата обращения 21.05.2018). 295 социальной хартии каждый не имеющий достаточных средств получает право на социальную и медицинскую помощь. В развитие названного документа в 1964 г. был принят Европейский кодекс социального обеспечения, подчеркнувший необходимость дальнейшего развития систем социального обеспечения и повышения уровня социальных предоставлений над минимальными стандартами в этой сфере, закрепленными Конвенцией МОТ № 102. В обобщенном виде обязательства нашего государства в рассматриваемой сфере общественных отношений отражены ив актах, принятых в рамках СНГ. Необходимость гарантирования защиты от социальных рисков на основе прав, сформированных в период существования СССР, для граждан, проживающих в настоящее время на постсоветском пространстве, обусловлена общим прошлым государств, учредивших эту организацию. Концепция согласованной социальной и демографической политики государств участников СНГ предполагает обеспечение общих подходов к формированию систем социального страхования, стремление к снижению уровня бедности, обеспечение социальной поддержки нуждающихся граждан, углубление взаимодействия в области пенсионного обеспечения, охрану здоровья семьи, материи ребенка как фундаментальной основы здоровья нации, обеспечение доступности и качества высокотехнологичных видов медицинской помощи и др. В рамках Евразийского экономического союза право на компенсацию социальных рисков закреплено Договором о Евразийском экономическом союзе, в котором подчеркивается равенство основных прав граждан Союза в этой сфере. В 1 Разработка Кодекса велась исходя из положений названной Конвенции и во многом воспроизводит ее структуру, основные термины, определения, условия назначения выплат. В тоже время специалисты отмечают, что Совет Европы при этом ставил целью уточнение этих положений, делая их не настолько легкими и достижимыми для законодательных систем европейских государств, учитывая более высокий уровень их развития (см Burban J.-L. Le Conseil de l’Europe. Paris : P.U.F., 1985. Р. 96). 2 Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств закрепила за лицами, проживающими на их территориях, право на полное социальное, в том числе на пенсионное обеспечение по старости, в случае утраты трудоспособности, при потере кормильца, в других предусмотренных национальным законодательством случаях независимо оттого, на территории какого государства приобретено право на пенсионное обеспечение, а также на выплату социальных предоставлений семьям с детьми (см Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств Электронный ресурс утверждена Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 29 октября 1994 г. URL: http://constitution.garant.ru/act/right/megdunar/1155307/ (дата обращения 15.03.2018). 3 О Концепции согласованной социальной и демографической политики государств-участников СНГ Электронный ресурс Решение глав правительств Содружества независимых государств от 18 октября 2011 г. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=3191 (дата обращения 15.03.2018). 4 Договор о Евразийском экономическом союзе Электронный ресурс подписан в г. Астане 29 мая 2014 г. (ред. от 15 марта 2018 г. URL: https://docs.eaeunion.org/ru-ru (дата обращения 02.12.2019). 296 силу особенностей пенсионных систем государств, входящих в Союз, вопросы обеспечения различными видами пенсий закреплены отдельным документом – Соглашением о пенсионном обеспечении трудящихся государств – членов ЕАЭС 1 . В статье 2 Соглашения содержится перечень обозначенных предоставлений. Несмотря на определенные отличия, можно отметить единство социальных рисков, при которых они устанавливаются при наступлении старости, инвалидности, в случае потери кормильца. Формирование международно-правовых стандартов затронуло каждую группу социальных рисков. Хронологически наиболее поздним можно считать социальный риск бедности, хотя его упоминание (борьба с нищетой) встречается еще в Филадельфийской Декларации МОТ. Сначала он получил закрепление в законодательстве отдельных государств и союзов. Так, в Финляндии используется определение относительной бедности, индикатором риска которой для населения страны является установленный Евростатом порог в размере 60 % медианного дохода. Весьма разветвленная система социальной помощи сложилась во Франции 3 В рамках Европейского Союза малоимущими гражданами, семьями и социальными группами считаются лица, чьи материальные, культурные и социальные ресурсы ограничены в такой степени, что не позволяют им вести минимально приемлемый образ жизни в том сообществе, членами которого они являются 1 Соглашение о пенсионном обеспечении трудящихся государств – членов Евразийского экономического союза Электронный ресурс заключено в г. Санкт-Петербурге 20.12.2019 // Официальный сайт Евразийского экономического союза. URL: http://www.eaeunion.org/ (дата обращения 13.01.2020). 2 См Методы определения порога бедности опыт четырех стран Электронный ресурс / МОТ. 2012. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---europe/---ro-geneva/---sro-moscow/documents/publication/wcms_344659.pdf дата обращения 15.05.2019). 3 Кодекс семьи и социальной помощи закрепляет право французских граждан на соответствующие социальные предоставления, когда социальные риски реализуются в синергии в связи с семейными обязанностями, утратой работы, утратой здоровья (инвалидностью, старостью) и одновременно в увязке с уровнем дохода. К примеру, в соответствии со статьей 150 названного кодекса глава семьи, на иждивении которого находится двое детей, может претендовать на получение семейной социальной помощи, если его доходы недостаточны для ухода за ними и их воспитания. Статьей 157 Кодекса установлено, что лица, достигшие возраста 65 лет, не имеющие достаточных средств к существованию, могут получить помощь на дому либо быть помещены в (специализированное) учреждение. Лицам, достигшим летнего возраста, такая помощь может быть предоставлена, если они будут признаны полностью нетрудоспособными (Code de la famille et de l'aide sociale de la République française Электронный ресурс. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=241BCE34BB81AA E06C8ED3B5BE8B1A91.tpdila12v_2?cidTexte=LEGITEXT000006072637&dateTexte=20001222) (дата обращения 15.01.2018). 4 См Методы определения порога бедности опыт четырех стран 297 Г. Б. Челнокова указывает, что проблема бедности в томили ином виде присуща всем странам мира, ив этом смысле она универсальна. В последнее время борьба с бедностью является объектом пристального внимания мирового сообщества. В 1997 г. ООН провозгласила десятилетие борьбы с бедностью. Изучением бедности занимаются региональные международные организации – Организация экономического сотрудничества и развития, Совет Европы и др. Проблема нищеты и социальной уязвимости была обозначена в программе Цели развития тысячелетия в 2000 г. и впоследствии подчеркнута в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН А Преобразование нашего мира Повестка дня в области устойчивого развития на период дог сентября 2015 г. 1 Первоочередной целью мирового сообщества кг. провозглашено сокращение вдвое нищеты, числа бедных и уязвимых слоев населения, а также принципиальная ликвидация крайней нищеты, чтобы все люди могли реализовать свой потенциал в условиях достоинства и равенства ив здоровой окружающей среде. Поэтому можно согласиться с выводом о том, что формализация социального риска бедности является образцом обратного воздействия национальных законодательств на международное, поскольку в национальных законодательствах развитых европейских стран бедность как один из социальных рисков получила закрепление еще с середины XX в, а в международном праве появилась лишь в конце века 2 Современными международными правовыми актами обращается особое внимание на внешние по отношению к индивиду причины данного социального риска, чаще всего – независящие от него. Во Всеобщей Декларации прав человека подчеркнуто, что лицо, которое не прилагает усилий, чтобы обеспечить себе средства к существованию самостоятельно (даже если оно ссылается на принцип свободы труда, имеющим право на социальное обеспечение в смысле международных стандартов не должно признаваться. Таким образом учитывается и возможное 1 Преобразование нашего мира Повестка дня в области устойчивого развития на период дог. Электронный ресурс Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН А. 25 сентября 2015 г. URL: https://documents-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/92/PDF/N1529192.pdf?OpenElement (дата обращения 12.01.2018). 2 См Акатнова МИ. Право человека на социальное обеспечение в международных актах, законодательстве зарубежных стран и России дис. … канд. юрид. наук. МС Такая позиция подтверждается и МОТ. Рекомендация МОТ № 67 в качестве особого случая предоставления помощи рассматривает обеспечение денежными пособиями либо помощью в смешанной форме всем нуждающимся лицам. Однако перечень таких оснований должен постепенно сокращаться в результате установления более четких 298 недопущение реализации неблагоприятных последствий названного риска. Безусловно, проблема риска бедности является комплексной, и защита от него должна строиться посредством воздействия на все этапы развития риска. Один из возможных путей – вывод работников из неформального сектора экономики, что подчеркивается в Рекомендации МОТ № 202. Скрытые доходы лица не являются стабильными, не могут формировать право на компенсацию риска в определенном размере. Кроме того, такие доходы нарушают финансовую устойчивость систем социального обеспечения, следовательно, препятствуют реализации принципа, провозглашенного Рекомендацией, – солидарности в области финансирования и стремления к обеспечению оптимального соотношения между ответственностью и интересами тех, кто финансирует защиту от социальных рисков, и тех, кто ее получает. Социальный риск бедности может быть вызван и чрезвычайными факторами. К примеру, согласно международному праву, беженцы – это лица, которые в силу обоснованных опасений стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений либо, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений. Синергия социальных рисков предопределяет необходимость различных способов его компенсации. В тоже время в Уставе Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев закреплено, что беженцем не может быть признано лицо, которое покинуло свою страну по причинами социально оправданных критериев нуждаемости. Назначение пособий и иных предоставлений увязывается с выполнением получателем указаний, данных властями, в том числе медицинской службой и службой занятости очевидно, речь идет об активном поиске работы, учебе с целью приобретения либо повышения квалификации, иных действиях, которые лицо в состоянии предпринять самостоятельно в целях преодоления социального риска. Конвенция о статусе беженцев Принята 28 июля 1951 г. Электронный ресурс. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees.shtml (дата обращения 16.09.2018). |