Влияние концепции социального риска на правовое регулирование социального обеспечения
 Скачать 3.33 Mb.
|
См, напр О сотрудничестве Пенсионного фонда Российской Федерации с Федерацией Независимых Профсоюзов России по вопросу подготовки документов для назначения пенсии работникам Электронный ресурс Информационное письмо Пенсионного фонда России и Федерации независимых профсоюзов РФ от 28 декабря 2016 г. №№ АД, 101-114/237. Доступ из СПС Гарант 351 законом от 28 декабря 2013 г. № 424-ФЗ О накопительной пенсии средства пенсионных накоплений определены как совокупность учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица либо на пенсионном счете накопительной пенсии застрахованного лица средств, сформированных за счет поступивших страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию, взносов работодателя, уплаченных в пользу застрахованного лица, взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений, средств (части средств) материнского семейного) капитала, направленных на формирование накопительной пенсии, а также результатов инвестирования этих средств. Законом предусмотрено, что, если смерть застрахованного лица наступила до назначения ему накопительной пенсии или до корректировки ее размера с учетом дополнительных пенсионных накоплений, указанные средства, за некоторым исключением, выплачиваются правопреемникам (ближайшим родственникам либо лицам, которых определит сам застрахованный) умершего. Отношения по выплате этих средств возникают, если эти лица обратятся в Пенсионный фонд РФ либо в негосударственный пенсионный фонд в течение полугода со дня смерти застрахованного. Этот срок может быть восстановлен в судебном порядке. Материалы судебной практики убедительно показывают, что названное положение применяется достаточно часто, поскольку граждане не ориентируются в пенсионном законодательстве и не получают средства пенсионных накоплений по причине полного незнания как об их существовании, таки о сроках обращения за ними. К примеру, Калтанский районный суд Кемеровской области, рассмотрев заявление лица о восстановлении пропущенного срока на обращение за выплатой средств пенсионных накоплений по причине незнания процедурных аспектов осуществления этой выплаты, принял решение о том, что это обстоятельство можно считать уважительной причиной пропуска срока. Как подчеркнул суд в своем решении, именно отсутствие сведений о наличии пенсионных накоплений умершего и о возможности их получения 1 О накопительной пенсии Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 424-ФЗ (ред. от 08 декабря 2020 г) // Собрание законодательства. 2013. № 52 (ч. Ст 2020. № 50 (ч. Ст. 8074. 352 препятствовало своевременному обращению правопреемника в пенсионный орган за выплатой средств названных накоплений 1 Данная позиция подчеркивается ив решении Коломенского городского суда Московской области. Суд указал, что, поскольку территориальный орган Пенсионного фонда РФ по месту жительства умершего застрахованного лица, получив документ, содержащий сведения о смерти последнего, должен был принять меры по извещению истца о возможности получения средств пенсионных накоплений, как это предусмотрено Правилами выплаты Пенсионным фондом РФ правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2014 г. № 711, ноне исполнил данную обязанность, пропущенный срок должен быть восстановлен 2 Вышеуказанная норма Постановления Правительства Об утверждении Правил выплаты Пенсионным фондом Российской Федерации правопреемникам умерших застрахованных лиц средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуальных лицевых счетов, безусловно, обладает необходимой юридической силой для ее применения, однако ее практическое игнорирование позволяет говорить о том, что на уровне нормативного правового акта большей юридической силы – закона – необходимо установление соответствующего требования, которое позволит гарантировать реализацию права граждан на выплату средств пенсионных накоплений. Поэтому, по мнению автора, следует дополнить статью 5 Федерального закона О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» 4 пунктом 8.1 следующего содержания «8.1. Обязанность информирования правопреемников застрахованного лица о возможности получения средств 1 Решение Калтанского районного суда Кемеровской области № 2-157/2018 Мот февраля 2018 г. по делу № 2-157/2018 Электронный ресурс. URL: http://sudact.ru/regular/doc/hlazRgkjf6N/ (дата обращения 28.08.2018). 2 Решение Коломенского городского суда Московской области № 2-457/2018 Мот февраля 2018 г. по делу № 2-457/2018 Электронный ресурс. URL: http://sudact.ru/regular/doc/Kvv62AmKwxl1/ (дата обращения 28.08.2018). 3 Об утверждении Правил выплаты Пенсионным фондом Российской Федерации правопреемникам умерших застрахованных лиц средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуальных лицевых счетов Постановление Правительства РФ от 30 июля 2014 г. № 711 (ред. от 04 февраля г) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 32. Ст. 4484; 2015. № 6. Ст. 975. 4 О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 360-ФЗ (ред. от 03 октября 2018 г) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7038; 2018. № 41. Ст. 6190. 353 пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета умершего застрахованного лица, возлагается на территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту жительства умершего». Иначе складывается ситуация с информированием населения о предупреждении факторов и причин социальных рисков. Здесь можно констатировать гораздо большую активность государства. Безусловно, предупреждение можно считать достаточно эффективным способом воздействия на факторы и причины социальных рисков, в некоторых случаях, возможно, даже более действенным, чем компенсация. К примеру, одним из базовых принципов, закрепленных в Законе об основах охраны здоровья граждан, является принцип приоритета профилактики в этой сфере, включая разработку и реализацию программ формирования здорового образа жизни, снижения потребления алкоголя и табака, предупреждения и борьбы с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных вещества в статье 27 названного закона была зафиксирована обязанность граждан заботиться о сохранении своего здоровья. Очевидно, что любую болезнь легче предупредить, чем лечить. Поэтому значительную часть механизма защиты от этих рисков занимает предупреждение заболеваний и иных состояний, нарушающих нормальную жизнедеятельность человека. В первую очередь это возможно посредством предоставления гражданам необходимой информации. Предупреждение социального риска нездоровья посредством борьбы против негативного воздействия табака, изделий из него и никотинсодержащей продукции имеет комплексный характер и включает нормы права различной отраслевой принадлежности, значительной частью которых являются меры информационного характера. Федеральным законом от 23 февраля 2013 г. Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака № 15-ФЗ (ред. от 30 декабря 2020 г) (Собрание законодательства РФ. 2013. № 8. Ст. 721; Российская газета. 2021. 12 января) в числе обязанностей граждан закреплена обязательность заботиться о формировании у детей отрицательного отношения к потреблению табака. Нормы права, закрепляющие требования предоставления информации о защите от этого фактора социального риска, закреплены в законодательстве многих стран. Например, статьей L.3511-2 Кодекса общественного здравоохранения Франции предусмотрено, что профилактическая и психологическая информация, направленная на ограничение потребления табака, должна распространяться везде, включая школьные учреждения и армию. В рамках обучения здоровому образу жизни развитие осознания риска табакокурения должно осуществляться уже в начальных классах. Статьей L.3512-4 названного Кодекса запрещена реклама и пропаганда табачных изделий, их бесплатная раздача либо продажа по сниженным ценам (см Code de la santé publique Version consolidée au 21 octobre 2017 Электронный ресурс // Legifrance. Le service public de la diffusion du droit. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cid Texte=LEGITEXT000006072665&dateTexte=20171024 (дата обращения 24.10.2017). Разделом II Закона Соединенных Штатов Америки № 111-31 от 22 июня 2009 г. закреплено требование обязательного размещения на каждой пачке сигарет маркировки, предупреждающей о вреде курения для самого человека, опасности для его детей, недопустимости курения в период беременности и т. д. (Family Smoking Prevention and Tobacco Control and Federal Retirement Reform. Public law 111-31- June 22, 2009 Электронный ресурс // Government Publishing Office (US). URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ31/pdf/PLAW-111publ31.pdf (дата обращения 25.10.2017)). 354 Согласно статье 46 Закона об основах охраны здоровья граждан, в целях раннего выявления хронических неинфекционных заболеваний (состояний, определения необходимых профилактических, лечебных, реабилитационных и оздоровительных мероприятий для граждан с выявленными хроническими неинфекционными заболеваниями и (или) факторами риска их развития, а также для здоровых граждан предусмотрена процедура диспансеризации. Активизирующееся информирование поданному вопросу приводит к тому, что, согласно данным медицинских учреждений, количество граждан, прошедших эту процедуру, постоянно возрастает. По прогнозам медицинских работников, это приведет к потенциальному снижению смертности и увеличению продолжительности жизни людей. Предполагаемый экономический эффект за счет предотвращения случаев смерти на каждые 10 млн осмотренных человек залет составит 7,7 млрд рублей. Данный социально-экономический эффект возможен при условии соблюдения ежегодного охвата диспансеризацией не менее 23% населения Такая перспектива, безусловно, соответствует заинтересованности государства в возможности оптимизации расходов на оказание бесплатной медицинской помощи, поэтому информационная кампания не вызывает удивления. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в состав нормативной информации включаются сведения как о социальных рисках, таки о различных способах защиты от них. Причем, с учетом экономической заинтересованности государства в экономии финансовых ресурсов, большее внимание уделяется предупреждению причини факторов социальных рисков, нежели их компенсации. Такой подход нельзя считать оправданным, поскольку вся правовая информация о способах, сроках и особенностях защиты от социальных рисков очень значима для граждан. Меры, направленные на повышение информированности населения о правовом регулировании социального обеспечения, в настоящее время лишь начинают формироваться и требуют пристального внимания всех субъектов, вовлеченных в процесс цифровизации информации о социальных рисках и способах защиты от них 1 См Итоги и перспективы диспансеризации взрослого населения / Т.В. Жданова и др // Прикладные информационные аспекты медицины. 2018. Т. 21. № 1. С. 160–161. 2 Информационные технологии, адресованные получателям социальных предоставлений, являются объектом исследования в параграфе 3 настоящей главы. 355 Вторая разновидность публично-значимой информации затрагивает определенные массивы сведений о гражданах, в отношении которых развились социальные риски, о предоставленных им социальных выплатах и услугах. Эти сведения не носят нормативного характера, но это не снижает их важности. Речь идет о различных информационных системах, а также регистрах получателей социальных предоставлений, содержащих фактическую информацию, общей целью которых стало не только обеспечение осуществления выплат, но и эффективное планирование и расходование финансовых ресурсов системы. Значимость инноваций в сфере сбора, обработки больших объемов данных, необходимых для назначения пенсий, пособий, предоставления социальных услуг, в достаточной степени оценена государством. Названные регистры, с одной стороны, представляют собой носители информации, с другой – их содержание составляют сведения о гражданах и реализовавшихся в отношении них социальных рисках. Регистры, как правило, адресованы субъектам, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере социального обеспечения, и представляют собой публично-значимую информацию. К примеру, регистры получателей государственных услуг в сфере занятости населения, в соответствии с Законом занятости населения, содержат не только персональные данные граждан, обращающихся в службу занятости, сведения о регистрации в качестве безработных, но и виды услуг, предоставленных с целью защиты от социального риска утраты работы, размер и сроки выплаты пособия по безработице, другие сведения, они формируются и ведутся в целях обеспечения оказания услуг гражданам, а также эффективного расходования средств, выделяемых на эти цели. Другой пример – государственный регистр больных сахарным диабетом, созданный в 1996 г Он представляет собой единую федеральную базу данных, имеющую научно-аналитический характер, и направленна повышение эффективности работы системы здравоохранения в целях реализации организационно-управленческих решений по развитию и повышению качества 1 О мерах по реализации федеральной целевой программы Сахарный диабет Электронный ресурс Приказ Министерства здравоохранения РФ от 10 декабря 1996 г. № 404. URL: http://diaregistry.ru/content/documents/ normativnyie-dokumentyi/prikaz-mzsr-404-ot-10.12.1996.html#content (дата обращения 29.03.2020). 356 диабетологической помощи в РФ. Специалисты оценивают его как высокофункциональную информационно-аналитическую платформу с широкими возможностями анализа, которая может использоваться органами здравоохранения в качестве ключевого инструмента оценки текущего состояния, планирования и оптимизации диабетологической помощи в масштабах отдельных регионов и РФ в целом. Таким образом, целевое назначение названных (и иных) регистров позволяет говорить о значимости фактической информации как разновидности публично- значимой для государства. Ее ценность для граждан не настолько очевидна, поскольку доступа к ней они не имеют, она формируется именно в публичных целях, позволяя планировать деятельность и реализовывать право на социальное обеспечение. Второй вид информации – индивидуально-значимая – представляет собой совокупность данных о конкретном лице. В первую очередь это сведения о социальных рисках, реализовавшихся в отношении физического лица. По существу, это информация о юридических фактах, наступивших в жизни человека, они является ее носителем. Ее характер сугубо индивидуален, но она значима для правового регулирования социального обеспечения, ведь, если социальный риск развился и реализовались его неблагоприятные последствия, именно правом социального обеспечения опосредуются возникающие общественные отношения. Правовое воздействие на причины и факторы риска, естественно, уже невозможно. Посредством предоставления гражданином и последующего оценивания этой информации уполномоченным субъектом осуществляется определение права на социальное обеспечение. Индивидуально-значимая информация здесь в необходимых случаях дополняется сведениями об аккумулированных правах (к примеру, индивидуальном пенсионном коэффициенте, необходимых для установления социального обеспечения в момент реализации неблагоприятных последствий этих рисков. Правовое значение указанной информации подтверждается ив науке права социального обеспечения. Рисковые события, отмечает МЮ. Федорова, важны не 1 См Дедов И.И., Шестакова МВ, Викулова О.К. Эпидемиология сахарного диабета в Российской Федерации клинико-статистический анализ поданным федерального регистра сахарного диабета // Сахарный диабет. 2017. Т. 20. № 1. С. 15, 30. 357 сами по себе, а во взаимосвязи с обусловленными ими последствиями, такими как утрата дохода, малообеспеченность, потребность в медицинской помощи или психологической реабилитации, необходимость проведения тех или иных организационных мероприятий и т. п Поэтому, к примеру, заболевание само по себе не порождает правовых последствий, однако решение лица обратиться в медицинскую организацию за выдачей листка нетрудоспособности (как носителя информации о социальном риске, последующее представление названного документа работодателю обуславливает возникновение социально-обеспечительного правоотношения. Индивидуально-значимая информация находится в первую очередь в распоряжении самого лица. Для подтверждения права на социальное обеспечение ее еще недавно необходимо было представлять исключительно в виде трудовых книжек, договоров, справок, выписок изданных налоговых органов и т. д. Развитие информационных технологий, повсеместное внедрение электронных носителей предполагает усиленную цифровизацию и здесь, поэтому можно говорить о том, что документарный способ хранения и передачи информации о социальных рисках и иных юридических фактах, влияющих на социальное обеспечение, постепенно утрачивает приоритет. Индивидуально-значимая информация о социальном риске может находиться в распоряжении работодателя. В таком случае он передает ее в установленном порядке в уполномоченные органы. К примеру, страхователи обязаны представлять в органы Пенсионного фонда РФ по месту их регистрации сведения, необходимые для пенсионного обеспечения, в том числе о периодах деятельности, включаемых в стаж на соответствующих видах работ, определяемый особыми условиями труда, работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Эти сведения становятся подтверждением утраты трудоспособности ранее общеустановленного пенсионного возраста и невозможности удовлетворения жизненно важных потребностей в динамике реализации социального риска. При этом они должны использоваться лишь для целей пенсионного обеспечения, обязательного медицинского страхования и обязательного социального страхования и не быть 1 Федорова МЮ. Распределение социальных рисков как метод управления ими правовые аспекты. С. 92. 358 доступны иным лицам, кроме данного гражданина. Кроме того, можно отметить вышеупомянутое электронное информационное взаимодействие между Пенсионным фондом РФ и работодателями по вопросу заблаговременной работы с лицами предпенсионного возраста. Определенный объем данных, подтверждающих реализацию риска, может находиться в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления (например, сведения о стихийных бедствиях как факторах социальных рисков, медицинских организаций, иных субъектов. Она может содержаться ив информационных системах и регистрах, но к индивидуально- значимой информации будет отнесена только та, которая доступна как указанным субъектам, таки самим гражданам. Независимо оттого, какой субъект располагает индивидуально-значимой информацией о социальном риске, эти сведения следует относить к персональным данным, то есть рассматривать их как информацию, относящуюся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных. Поэтому к любым действиям совсем объемом названной информации применимо главное требование – обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе защиты права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. А. В. Минбалеев указывает, что персональные данные могут охраняться как самостоятельным режимом защиты, таки в режиме государственной тайны или определенного вида информации ограниченного доступа, например коммерческой тайны или профессиональной тайны. В этом случае персональные данные подобны хамелеону в зависимости от ситуации меняют окраску и охраняются в режиме определенного вида информации ограниченного доступа, или при помощи собственных мерили в режиме совместной охраны. Подобная практика позволяет режиму персональных данных быть очень гибкими подстраиваться под те или иные отношения. Обусловливается это тем, что персональными данными могут стать 1 О персональных данных Электронный ресурс Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (ред. от 30 декабря 2020 г) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 30.12.2020). 359 любые сведения, если по ним есть даже косвенная возможность определить физическое лицо 1 В науке информационного права было предложено определять субъектов информационных правоотношений в зависимости от набора действий, который может осуществлять в отношении информации субъект, применяя информационную систему. По названному критерию среди субъектов обосновано выделение тех, кто предоставляет информацию, сведения для обработки и хранения их в информационной системе, и тех, кто получает информацию. Очевидно, что с позиции информации о социальных рисках государство и граждане могут выступать и как получатели сведений, и как субъекты, передающие ее. Государство в лице уполномоченных им органов и учреждений обладает всей полнотой публично- значимой информации, в том числе нормативной, необходимой для реализации прав граждан на социальное обеспечение. Эта информация тем более ценна, что в случае реализации социального риска гражданин обращается к государству именно потому, что последнее, позиционировав себя как социальное, провозгласило политическое намерение взять на себя социальную и экономическую ответственность за свое население. Граждане как уполномоченные субъекты социально-обеспечительных правоотношений также могут являться и получателями информации о социальных рисках, о способах компенсации их неблагоприятных последствий, и передавать ее. Передача гражданином информации о социальном риске может иметь двоякие последствия. Если переданная информация не совпадает полностью с нормой права социального обеспечения об условиях назначения социального предоставления, гражданину может быть предложено дополнить имеющиеся сведения, если это возможно, либо будет отказано в предоставлении в связи с отсутствием права на него. Как указал В. Ш. Шайхатдинов, состав юридических фактов, требуемый для возникновения правоотношений по социальному обеспечению, не может 1 Минбалеев А.В. Проблемные вопросы понятия и сущности персональных данных // Вестник УрФО. Безопасность в информационной сфере. 2012. № 2 (4). С. 9. 2 См Жернова В.М. Правовой режим информационных систем дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2017. С. 77. 3 Аристов Е.В. Социальное государство в конституционном праве к вопросу о дискуссии относительно понятия // Вестник Пермского университета. Юридические науки. № 3 (29). 2015. С. 9. 360 определяться по соглашению сторон. То есть все составляющие определены нормами права и информация о них должна быть исчерпывающей. Совпадение передаваемой индивидуально-значимой информации с публично- значимой свидетельствует о возникновении права лица на социальное обеспечение. Это означает, что реальные жизненные обстоятельства, в которых оказался человек, реализовавшиеся неблагоприятные последствия социального риска должны быть полностью тождественны модели социального риска, формализованной в нормативных правовых актах. Сопоставление параметров социального риска в обеих моделях позволит также определить объем права на социальное обеспечение. Изложенное позволяет сделать следующие общие выводы. Во-первых, развитие информационного сопровождения правового регулирования социального обеспечения – задача, имеющая большое значение, поскольку посредством его осуществляется защита от самого тяжелого для человека этапа динамики социального риска – его неблагоприятных последствий. Эта деятельность находится на стыке информационного права, права социального обеспечения и может быть решена в полной мере лишь посредством усилий обеих отраслей. Во-вторых, в теоретическом плане правовая информация о социальных рисках является внешним выражением концепции социальных рисков, отраженной в законе либо ином нормативном правовом акте. В-третьих, предлагается под правовой информацией о социальных рисках понимать совокупность юридически значимых, порождающих правовые последствия сведений о факторах, причинах и неблагоприятных последствиях названных рисков, а также о способах их предупреждения, компенсации и преодоления. Эта информация опосредует возникновение процедурных правоотношений по социальному обеспечению – первого этапа реализации права гражданина на социальное обеспечение, а впоследствии, при определенных условиях, материальных правоотношений в этой сфере. В отдельных случаях информация о социальном риске демонстрирует возможность его предупреждения. 1 См Право социального обеспечения учебник для академического бакалавриата / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. С. 56. 361 В-четвертых, в зависимости от источника информации о социальных рисках можно выделить публично-значимую и индивидуально-значимую информацию. Публично-значимая информация подразделяется на нормативную и фактическую. Нормативная информация содержится в нормативных правовых актах и официальных документах, те. исходит от государства, обладает высокой степенью ценности для граждан и должна быть актуальна, содержательна и доступна. Она как опосредует отношения по предупреждению социальных рисков, таки, в случае реализации риска, становится первым шагом к возникновению процедурных правоотношений по социальному обеспечению. Фактическая информация – это содержание информационных регистров и систем, необходимое для нормативного правового регулирования социального обеспечения, его финансирования, оценки его эффективности. Индивидуально-значимая информация – это сведения о социальном риске, реализовавшемся в отношении конкретного лица, на основании которой может возникнуть правовое последствие в виде заявления о назначении материального блага. Она также включает сведения об аккумулированных правах, необходимых для установления социального обеспечения в момент реализации неблагоприятных последствий социального риска. Эта информация не носит общедоступного характера, защищается режимом персональных данных, а ее передача осуществляется в рамках, строго ограниченных законом. В-пятых, виды информации о социальных рисках включаются в концепцию социального риска, определяют ее свойства, а также возможности, порядок и пределы использования в целях реализации права гражданина на социальное обеспечение. Совпадение модели социального риска, формализованной в законодательстве и выраженной вовне в публично-значимой информации, и конкретной жизненной ситуации, переданной гражданином в виде индивидуально-значимой информации о социальном риске уполномоченному субъекту, является отправной точкой возникновения правоотношений по социальному обеспечению. И хотя форма закрепления названной информации в настоящее время претерпевает значительные изменения, ее содержание остается прежним. 362 |